中国的能源安全与战略选择

中国战略思想库秘书处

随着经济的快速发展，中国对能源的需求越来越大。未来20年是中国工业化和城市化进程快速深化的阶段，能源需求将进一步增加，中国的能源供应与能源安全面临着有史以来最为严峻的挑战。提升国家的实力，确保国家安全，能源战略与能源安全必然成为中国大国战略中的核心问题之一。

一、全球能源格局与发展趋势

（一）化石能源仍是能源消费的主要来源

能源是提供能量的物质资源。能源按不同的标准有不同的分类，如按使用状况分类，有常规能源（包括煤、原油、天然气等），新能源（包括核燃料、地热能、太阳能等）；按能源成因分类，可分为一次能源和二次能源。

从国际能源发展的趋势来看，主要经历了以下几个发展阶段：1850-1910年，主要的能源是煤炭，所以被叫做煤炭时代；1910-1970年，工业化革命的时期，每一年能源需求增长3%，其中有一半以上增长是靠石油来供给，所以把这个阶段叫做石油时代；1970-1990年，这个时期有两个新的能源出现，一个是天然气，一个是核能。核能在70年代到90年代占了非常重要的角色。1990年到现在的20年，由于三里岛事件、切尔诺贝利事故，尤其是日本福岛事件使得核能的发展前景蒙上了阴影。这20年天然气和煤炭的增长需求主要是中国的原因。今后的20年天然气将会是一个主要的能源增长原因。总的来看，从现在到未来的10年甚至30年，石油、天然气、煤炭占全球能源的比例在85%-87%之间，不会发生太大变化。因此，世界能源格局仍是化石能源占主导。

（二）石油仍是当今世界争夺的焦点，未来天然气潜力巨大

石油占世界一次性能源的40%左右，是现代工业的血液，尤其是在交通运输和国防领域中的不可替代性，决定了它在当今世界能源版图上具有重要的战略意义，使其成为当今世界各国争夺的焦点。除了石油之外，另一个值得关注的是天然气。2010年全球一次性能源消费中天然气占比为24%，由于天然气的污染排放仅为煤炭的一半，同时其储量（尤其是非常规天然气）巨大，未来天然气发展潜力巨大。天然气在未来能源需求中的比重上升已基本形成了共识，因为天然气的资源是足够的，按照现在的消费量，天然气可以供人类两百多年的使用。值得注意的是，目前天然气资源非常丰富，液化技术也具备，一旦由常规天然气转化为液化天然气（LNG），那么它就和石油一样可以储存和运输，这将大大促进天然气的发展。目前的关键是基础设施投资不够，一旦突破这个瓶颈，它就会形成一个全球性的市场。伦敦2009年开始出现LNG的现货市场，每年将俄罗斯的管道气价格打压一个百分点，这个LNG的出现类似于1972年石油现货市场出现的信号，预示着未来的能源格局也将发生较大变化。

（三）能源供求分布极不平衡，未来能源需求增长强劲，竞争将主要集中在欧亚之间和亚洲内部

当前全球能源的一大格局是消费和产出地域分布不均衡，中东、中亚和俄罗斯占全球能源储量和产量的80%左右，而它的能源消费是20%。发达经济体和新兴发展中国家的能源消费占全球80%，产量只占20%。目前世界分成三大经济板块，即欧洲、北美和东亚，这三大经济板块的能源供给，美国主要是集中在美洲，欧洲是俄罗斯和北非、中东，而亚洲主要集中在中东，中东是亚洲的油库。

相应地，三大能源板块也非常明确，即大西洋供需区、环欧洲供需区和环亚洲供需区。目前来看，美洲已经开始独立，自成循环体系。欧洲和亚洲是重合的，不仅在中东地区重合，在俄罗斯和非洲也是重合的。从使用资源来看，目前欧洲进口了全球22.9%的资源，亚洲、中国和日本加起来是20%。随着国际能源供求矛盾日益加剧，可以预见的是亚欧之间的能源竞争将趋于激化，亚洲内部各国之间的能源竞争将趋于激化。

从能源需求的增长结构看，目前，发达经济体总人口约为10亿，这些经济体在工业革命后二、三百年的时间内相继实现了工业化和现代化，因此对能源与石油的需求已经相对稳定。进入21世纪以来，随着新全球化时代的到来，全球能源领域正在发生的重大变化是：能源消费的重心由OECD（经济合作与发展组织）国家转向发展中国家。在传统化石能源领域，以金砖国家为代表的发展中国家在消费增量上远高于OECD国家，在未来的20-30年内都将如此。IEA（国际能源署）预计，从2008年至2035年，能源消费增量的80%来自于发展中国家，中国和印度将占增量的一半，仅中国就占了增量的30%。发展中国家强劲的需求将给世界能源市场带来空前压力。

（四）发展中国家是消费主体，但没有话语权

虽然消费总量、增量都由发达国家转向发展中国家，但这些国家在世界能源治理和对话平台上并没有扮演任何角色，更没有话语权。过去这100年，尤其是二战过去之后这60年，石油治理的格局主要是OECD的IEA和石油生产国的OPEC来主导。而亚洲国家在中东的政治影响力、话语权都很低，进口了大量石油天然气还要支付额外的“亚洲溢价”，每桶油比美国和欧洲买家贵1-3美元。亚洲的消费国与中东并没有像IEA那样可以与GCC（海湾合作委员会）或OPEC（欧佩克，石油输出国组织）开展对话的机构或机制。

从国际能源竞争格局来看，以石油为例，如今只有约7%的储量控制在跨国石油公司手中，而近3/4的储量由产油国掌控。60年代，跨国石油公司拥有全球85%的探明储量，而产油国那时候只有1%，前苏联占14%，现在跨国石油公司由85%缩减到7%，而产油国由1%增加到73%，这个变化的主要原因就是世界的政治格局发生了重大的变化，即殖民主义退出了历史舞台，国家独立、民族解放，资源被收归国有。而根据相关数据，现在世界上开放招标的份额，跨国石油公司或国家石油公司，包括中国的这些石油公司，出去竞争，能够参与的大概只有12%的储量。

（五）石油的特殊属性

石油是现代大工业的血液，也是重要的国防战略物资，由于地域分布不均，又是国际最大的贸易商品，所以石油历来就在其自然属性外具有政治属性，这种政治属性决定了价格并不完全遵守市场规律，有时候甚至出现严重的价格供求背离的现象，并且使它经常成为国家之间博弈的政策工具和武器。冷战结束后世界进入虚拟资本主义新阶段，金融新全球化的兴起，又使石油在自然与政治属性外加上了金融属性。目前石油价格的很大一部分是在资本市场形成的，在期货市场里面，参与者主要有三类主体，即：以锁定自己风险为目的的石油公司，占比约20%；各种各样的基金投资者占比60-70%；最后是美国的几家大投行和中东产油国的国家资金，大约占10%，但这60-70%主体是要参照这个10%群体的，这10%由美国金融大国和海湾资源大国共同操纵。从石油定价结构看，目前约60-70%是由产油国根据成本和财政需要决定的，有30%是由国际炒家决定的。

二、中国能源现状及面临的困难

中国作为全球能源消费第一大国，能源缺口巨大，居全球首位，重要能源石油的对外依存度非常高，能源安全面临较大挑战。总体来看，制约中国能源发展的国内外因素比较多，中国能源发展面临的困境较大。

（一）中国能源缺口大， 对外依存度高

2010年中国能源消费总量为32.5亿吨标准煤，比2005年上涨46%。五年间，中国超越美国成为全球第一大能源消费国。据统计，2010年中国能源缺口（能源消费总量-能源生产总量）居全球首位，为182百万吨油当量，印度为137百万吨油当量。中国的国情是，未来20年仍将是中国工业化和城市化进程快速深化的阶段，能源需求还将进一步增加。自然资源的禀赋决定了中国不得不更多地依赖进口来满足国内的需求。从中国目前的能源结构来看，在储量中是煤多油少，所以煤炭在中国能源消费中的比高达70%以上，是一头独大，但污染大，面临着巨大的减排压力。石油在我国能源利用结构中占比约20%，其他能源，如水利、核能、生物质能中，其中生物质能占的比重很小。至于风能和太阳能，根据相关机构统计，即使到2030年，风能、太阳能所占据的整个能源供给，如果有补贴，不会超过3%，如果没有补贴，不会超过1%。

从近年来的统计数据看，中国能源的对外依存度正在不断攀升，石油对外依存度正以每年3%的速度上升。自从1993年首度成为石油净进口国以来，中国的原油对外依存度由当年的6%一路攀升，到2006年突破45%，其后每年都以2个百分点左右的速度向上攀升，2009年突破50%的警戒线，2011年达到55%。如果“十二五”期间仍保持此速度，预计2015年中国原油对外依存度将超过65%。由于进口规模增大，原油价格已与国际接轨，国内石油产业受外部因素的影响很大，风险不言而喻。

（二）中国缺乏整体战略设计，且对未来能源需求估计不足

与国外比较，中国显然缺乏整体能源战略设计。从美国能源战略来看，有一套非常完整的能源战略，有专门的能源战略制定机构。与美国对比，中国目前尚未形成与发展中大国相符的能源安全战略思想，也没有形成中长期能源安全的目标和战略构想，同时还存在以对外战略替代能源安全战略的问题。目前中国没有一个比较好的、完整的战略，对战略设计也没有进行充分的、系统的研究，在能源管理和战略设计方面都是有缺失的。

另外，根据国家有关部门做的能源规划，按高方案中国能源消费总量到2020年是37亿吨标准煤，到2050年是47亿吨，但实际上2011年的消费量已经达到34.8亿吨。可见，国家在进行能源战略规划的时候，对中国未来能源消费需求总量的增长估计是严重不足的。如果考虑中国未来还有一个很长的增长过程，按照到2030年14.5亿人口的总规模，城市化率达到85%，就要有8亿人口进城，目前城乡人口人均能源消费相差一倍，新增8亿城市人口，能源消费总量就要增加1.6倍，即总量要达到90亿吨以上。此外，按照发达国家中最节能的日本的人均能源消费水平计算，到2030年中国的能源消费总量也得再翻一番，超过70亿吨。

在环境与资源的压力下想压低中国的能源消费总量是好想法，但在客观上能不能办得到则是另外一回事，如果对未来总量的估计相差太大，就会产生巨大的战略偏差，比如在节能方面，在新能源开发方面，以及在国际能源安全保障方面，就不会有那么大的压力，那么迫切。

（三）体制弊端和产业组织结构不合理阻碍中国能源工业发展

目前全球的石油工业结构是层层分工的，石油公司、服务公司、制造公司，各种各样的公司在同一层之间有合作和竞争，但是不同层之间没有资本纽带，没有从属关系，是服务和被服务的关系。因此投资灵活，有利于创新。而中国的石油产业结构是蛋糕型的，中石油、中石化、中海油三大家，内部的关联服务，不相信市场和社会分工，因此周期性很严重。这种横向关系没有竞争也没有合作。服务的市场和产品的市场之间也是互相进不去的，这严重阻碍了创新。而未来面临的挑战是，转移技术越来越难，包括人力、土地和资源等成本优势消失殆尽，改革的后发优势越来越弱，而且后发的优势还掩盖了后发的劣势。如美国页岩气革命的成功，很大程度上是和美国的政策相关。中国页岩气资源量也很多，但是不可能出现大跃进的奇迹，就是因为现在的体制、政策、服务能力不配套。

（四）技术创新面临较大困难

由于人口和经济的继续增长，使得能源难以满足国内需求，同时不同于石油危机时代的情况是，全球已经进入“低碳时代”。在实现现代化路程中，过于依靠石油煤炭等高碳能源，也成为中国能源安全的一大软肋。据测算，到2020年，中国的能源依存度有可能达到70%，二氧化碳排放量有可能到2030年超过10亿吨，如果没有新技术的变革，对中国将是灾难性的结果，只有加快能源技术创新，才能改变这一局面。另外，目前中国开发或者利用国外油气资源常规的比较多，现在已经开始走向海洋，但深海大的领域现在还无法涉及，因为中国既没有实力，也没有技术手段，技术创新方面国内还面临较大的困难。

（五）中国能源安全面临新挑战

在全球能源市场，中东地区举足轻重，世界石油供需能否保持稳定平衡，与中东息息相关，但是现在中东油气在美国能源供应版图中的重要地位正在逐步弱化。目前，美国从中东进口的石油占其进口总量的比例，已降至15%以下。与此同时，美国本土的能源产出持续增长，“能源独立”战略一步步成形。美国能源部数据显示，2011年，其国内原油产量比上年上升3.6%，至每天平均570万桶，为2003年以来最高。天然气产量从2007年的20.2万亿立方英尺，上升至2010年的22.4万亿立方英尺，页岩气革命甚至使美国有可能成为主要天然气出口国。这一变化将导致全球能源格局发生深刻变化，将对中国能源安全产生较大冲击。在进口来源上，中国的海外油源主要集中在中东和非洲，进口份额分别为51%和24%，这两地的石油进口占中国石油进口量的3/4。美国力量撤出中东以后，中国面临的一个最重要问题就是油气的通道安全问题。

能源的国际安全要依靠自己，过多依靠别人就会丧失主权。日本在战后的海外资源安全主要依靠美国，所以直到今天日本的主权也不完整，是用主权换安全。中国正在走向世界第一大国，迟早将接替美国的地位，在能源安全方面就更不能依靠别人，而要依靠自己，这就需要根据能源安全的需要，选择正确的外交和军事战略。

（六）“走出去”的战略并不能保证中国在未来获取足够的油源

中国的几大石油公司都在努力“走出去”，近年来，通过数百亿美元的投资已经获得了每年6千万吨的份额油，可谓成绩斐然，但在这6千万吨油中只有10%能够拿回来，产量中的绝大多数份额都在当地或国际市场上卖掉了。并不是中国的石油公司不想拿回来，而是受到很多方面的限制拿不回来。比如政治因素，即产油国家对油源的控制，外来投资者只能是参与者，不能将获得的石油自由输出；其次是运输问题，这是中国能源安全的软肋，在有些特殊地区中国缺少足够的运输能力，同时在运输通道的安全上也无法有效保障。所以，中国石油公司“走出去”的主要成果，是增加了全球对石油天然气的投资，增加了全球能源的供给，间接地有利于中国的石油需求保障。中国进口石油的增长，绝大部分是贸易的结果，而不是投资的结果，这就需要我们对中国石油公司走出去的方式进行再思考。

三、中国能源对策及战略设计

为了满足中国未来的巨大能源需求，中国急需积极融入全球能源合作舞台，积极参与构建新的国际能源体系。同时，要有一套面对全球性问题的综合性能源战略，将能源政策作为公共政策的一部分。具体地说，首先，解决能源问题要采取多元化战略，尤其要重视周边资源国家；其次，要陆路和海洋两条腿走路，双管齐下；另外，还要贸易、投资到金融手段三者并举进行突破。

（一）积极参与构建新的国际能源体系

中国的能源问题已经是世界性的问题，而世界面临的能源问题与中国的能源问题也没什么不同，所以必须在全球化的大背景下制定中国能源问题的解决方案。新千年以来，特别是近年来，世界能源格局已经发生和正在发生重大变化，出现了许多新的生产与消费中心，传统的机制开始被破坏，但新的机制又还没有建立起来，由此造成的诸多矛盾说明，现今的世界以及中国还没有准备好应对这个突然而来的转变。作为世界大国，中国急切需要的是与世界对话，积极参与构建新的国际能源体系，在探讨和构建新的能源体系中发挥自己的作用，最终融入到这种新的能源体系中去。同时，积极构建政府层面的多边能源对话机制，承担大国的责任，这也是中国国家软实力重要的组成部分。

（二）把能源政策作为公共政策的一部分

目前来看，国际能源环境复杂多变，不确定性的因素、风险越来越大，而且风险是整体性、系统性、关联性的，超出了单个企业所能把握的范畴。面对全球政治属性问题的时候，光靠企业解决不了。但在面对市场属性或者金融属性的时候，国家又解决不了，因此，中国亟待制定的是一套面对全球性问题的、综合性的能源战略。政策决策者应该将能源从一个部门或者少数人研究制定的一种政策变成一种公共政策，使能源成为公共政策当中的一部分内容，国家按照公共政策的规律来制定能源政策。具体来说，中国的能源战略主体是应该以三大油为基础，有国家、市场参与的多样主体的实体。

（三）解决能源问题采用多元化战略 周边是重点

中国的能源战略应是多元化战略，重点是周边。要重点关注几个战略资源国，如俄罗斯、哈萨克斯坦、土库曼斯坦、伊朗等，需要特别指出的是伊朗，伊朗的石油资源储量全世界排第三，天然气储量全世界排第二，伊朗在1977年，石油产量曾经高达700万桶一天，居世界第二位，一年的产量是3.5亿吨，超过现在美国的水平，接近沙特。伊朗资源丰富，但由于它的政治格局和意识形态，西方国家在目前条件下，都排除考虑它，但中国应该考虑。

关于投资，需要关注的国家是，沙特、俄罗斯、美国、尼日利亚、安哥拉，这些国家的石油能稳产是对中国有利的。乌干达、伊拉克、利比亚、巴西、哈萨克斯坦、哥伦比亚，这些国家是增产的国家。还有所有这些小国，他们都会产生影响，都事关紧要。另外，跳出周边还可以考虑非洲板块。

（四）两条腿走路：陆路和海洋并举

在利用世界能源的过程中，中国要用两条腿走路，即陆路和海路并重。中国作为一个欧亚大陆两栖国家不能放弃管道通道，有一部分石油能源要通过陆路通道来，如果没有管道，将过多的依赖于海外市场和海洋通道，在进行某些战略博弈的时候，将会处于不利地位。目前来看，除了俄罗斯、哈萨克斯坦两国的进口基本通过陆路外，超过90%的进口通过海上运输。尤其是来自中东和非洲超过80%的进口原油，都要经过马六甲海峡这个战略咽喉通道。如果中国能实现两条腿走路，对中国能源安全会更有益一些。

（五）途径及手段：从贸易、投资到金融手段

现在中国进口2.6亿吨石油，主要是靠贸易手段得来的，只有很少部分是靠自己的份额油运回来的，而现在我国国家政策里面缺少关于石油贸易如何深化和保障的政策，贸易权完全交给三大垄断公司。因此，石油贸易需要提上日程。除此之外，参与投资仍然需要继续推进，世界各国都是这样一个路径，且掌握份额油可以对世界油气资源产生一种平衡的力量，因此中国也必须参与这个过程。从贸易到直接投资，这只是一方面，将来还要把金融的手段做起来，要参与到金融活动的过程中去，取得话语权。而取得话语权或者定价权并不是简单地建立期货市场，最后的解决途径是需要有金融控制权。

四、值得思考和警惕的两个问题

（一）从常规走向非常规能源角度考虑未来资源格局将不同

未来10-20年内全球能源仍将以常规能源为主导，但也要看到一些新的变化正在出现。在传统油气领域，随着俄罗斯、中亚、南美及非洲一些产油国的兴起，全球涌现出新的油气权力中心。非常规能源领域，除了美国的页岩气之外，委内瑞拉的重油，加拿大的油砂，美国墨西哥湾、西非和巴西的深海以及北极地区等非常规油气的开发也正在丰富全球的油气供应格局。如果考虑到非常规资源的开发，目前的能源版图就会出现变化，传统能源重心中东地带的地位也会受到挑战。美国现在在做这方面的准备，中国也应该有这方面的思想准备和一些战略探讨。

（二）重视对重要战略资源的金融控制和情报搜集

优良的战略决策来源于对情报的深层分析和评估。参与博弈，需要有情报搜集。中国目前存在的最大问题是，无论发改委的规划也好，情报系统设立也好，包括中国人民银行总行也好，货币政策等，这些全部的情报均缺乏深层的分析和重要评估。反观美欧发达国家对最重要的战略资源均有安排，像美联储和欧洲央行这样的机构，最重要的部分都是自己把持的，最重要的时期出现变化的时候，都会在里面主导操纵。像美国以及英国隔夜拆借率的变化都与石油有很大的关系，欧美现在把非常重要的基础的金融措施都要和石油价格锚定。在这方面金融超级大国有一整套完整的，比较进步的方法。因此国家也好，包括鼓励私人公司也好，像联想买IBM一样，国家要出资打入进去，参与其中的深层次博弈。