国有森林资源经营管理改革探讨

谭又铭

（四川省德昌县林业局，四川 德昌 615500）

1 引言

我国的国有森林资源丰富，主要分布在东北、西北和西南地区，据第七次全国森林资源普查，国有林地面积12131 .58万hm2，占全国林地总面积的39.94%；其中有林地面积7246 .77万hm2，占全国有林地面积的39.95%；国有森林蓄积量878812 .35万m3，占全国森林蓄积总量的65.77%。国有森林资源不仅是我国大江大河的重要水源涵养林，又是农牧业生产的重要生态屏障，在涵养水源、保持水土、防涝减旱、改善生态环境和促进农业及国民经济发展中具有重要作用。同时国有森林资源还在国民经济建设中发挥着其他行业不可取代的作用，国有森林资源在我国国民经济和社会发展中具有重要特殊地位。

2 存在的问题

（1）法律制度存在不同程度的缺陷。国有森林资源资产所有权、监督管理权及经营权实质仍未分开；在森林资源经营上由于所有权与经营权不清，导致在实际管理中权责不明；森林资源采伐制度的限额编制依据、凭证采伐制度也在实践中面临困境；野生动植物资源管理法律制度、病虫害防治管理法律制度及林业种子资源管理法律制度等也存在不同程度的缺陷。

（2）经营管理主体主要是森工企业和国有林场，无论森工企业还是国有林场，迄今为止都是同时担负着盈利与保护双重任务的经营机构。因此在进行生态建设工作时，往往从自身利益而不是生态效果出发，应该保护的未做到有效保护。

（3）经营管理主体在国有森林资源经营管理体制方面，还存在着部分国有林区行政、企业、事业混为一体的体制，承担着管理与使用的双重职能，当生态保护与自身经济利益发生冲突时，很容易倾向于自身经济利益的最大化，导致国有森林资源经营管理的监管如同虚设。

（4）国有森林资源的经营管理主体创新意识不强，鼓励创新制度激励机制严重不足，国有林区林业生产过程中严重缺乏创新思想，未充分发挥出国有林地的生产潜力，严重影响了森林资源生态、社会、经济效益的充分发挥。

（5）国有森林资源的产权不清、权责不明，经营过程中管理机构重叠繁多，行政干预多，人为地为国有森林资源经营管理设置了极大障碍，造成国有林区企业经营自主性差、运行机制不畅、经营管理效益低下、企业竞争力弱等一系列问题。

（6）长期以来受计划经济影响，在国有森林资源资产管理运营方面森林资源一直都只作为一种资源而不是资产进行管理，为社会无偿使用。现行国有森林管理体制，仍是政资、政企合一体制，导致森林资源资产管理缺乏有效监督，现行的森林资源管理方式，很难公正行使国家资源监督职责。

（7）国有森林资源为国家所有，国家林业局对国家重点林区实施行政监督管理，而市场行为主体——各国有森林资源的经营管理主体，又分别隶属于省（自治区）、市（区）、县人民政府，由政府部门行使具体管理权，国有森林、林木、林地等资产产权虚置，造成当前国有林区“国家要森林资源保护生态环境，地方政府要效益，森工企业要生存，要保社会稳定”的不和谐局面。

以上问题严重制约了对国有森林资源的经营管理及国有林业的发展，需进一步完善国有森林资源管体制。

3 改革的指导思想、原则和对策

3.1 改革的指导思想

坚持以科学发展观为统领，以人为本，建立政、企、事分开，权、责、利相统一，管资产和管人管事相结合的国有森林资源统一管理体制，全面实施以生态建设为主的林业发展战略，努力构建生产发展、生活富裕、生态良好的和谐林区。

3.2 改革的原则

应遵循“国家所有、强化监管、产权明晰、责权明确、资企分开、委托经营”的原则；坚持依法明晰产权，明晰产权主体，做到责权利相统一，管资产和管人、管事相结合；坚持实行资企分开、社企分开，实行资源所有权与经营权、资源管理主体与利用主体、社会管理与企业经营相分离；坚持总体设计、系统推进，先行试点、分步实施；坚持统一领导，分类指导，依法治林，科学管理，正确处理好改革、稳定与发展的关系。

3.3 改革的对策

（1）进一步完善法律保障体系。建立并完善国有林区森林资源管理的法律法规，是建立循环经济的基础，从而实现国有森林资源永续利用和可持续发展的根本保障措施，有利于更加科学、规范地经营管理国有森林资源，有利保护实现国有森林资源利用的独特空间，提高国有森林资源的综合价值。

（2）加速推进体制改革。①加快推进政府与企业职能分离，改善国有森林资源资产运行环境。②继续实行森林资源归国家所有，由各级人民政府国有林管理机构代表国家行使、履行出资人职责，享有所有者权益，形成利益、义务和责任相统一，管资产、管人、管事相结合，从根本上解决国有森林资产所有权虚化问题的管理新体制。③建立国有森林资源管理所有者、管理者、经营者“三权分离”的制衡机制。国有森林资源经营者成为完全市场主体，与国有森林资源管理机构建立市场化契约关系，不再承担行政管理等社会职能。④完善保障制度，加速现有国有森林资源经营单位转型改制。

（3）国有森林资源管理制度改革必须适应社会主义市场经济体制要求，对森林资源经营管理进行资产化改革，实行森林资源资产有偿使用。通过改革，充分发挥市场配置资源的功能，使国有森林资源按资产运营方式运作。国有森林资源资产运营改革要跳出林业和林业资源的框框，应让区域经济、资源、环境协调发展，要在生态、社会、经济效益统一，促进林业、社会可持续发展前提下进行。国有林区森林资源资产经营改革的趋向是市场化，把创新的重点和主攻方向放在解决国有林区森林资源再生产良性循环方面，从解决森林资源消耗失控问题着眼，从解决企业经济负担过重的问题着手，彻底改革长期以来林业生产力发展的僵化模式。

（4）改革重点是解决好当前国有森林资源资产运营体制中的突出矛盾，探索性、创新性地构建科学有效的国有森林资源“三权分离”的管理新体制。①按照资产运营的目的分别建立国有森林资源非竞争性资产和竞争性资产管理体系，非竞争性国有森林资源资产由各级林业主管部门管理；对竞争性森林资源资产建立国家林业行政主管部门、国有森林资源经营机构、林业企业“三权分离”管理体制，资产运营采用企业化管理。②强化国有森林资源资产运营的监督管理，实行内部加外部再加稽查的监督体系，该监督体系是由企业所有者、专门监督部门、社会监督等组成的网络型监督体系，对国家森林资源保全增值、国有资产运营安全、防止国有资产流失、建立有效的国有森林资源资产保护约束机制有积极的作用。③加强国有森林资源管理的市场化趋向理论方面的研究与创新，为国有森林资源资产运营改革提供科学、可行、坚实的理论基础和依据。④国有森林资源资产运营既要遵循一般资产运营注重自然属性的规律，又要突出国有森林资源资产自身的规律，即森林资产重要的社会属性，以及经济属性相对低于社会属性的特点，将国有森林资源资产运营分为竞争性和非竞争性资产，提高国有森林资源的安全性及保值增值效率。⑤科学细致地分析国有森林资源的资产价值、价值形成、价值量及价值补偿，探索国有森林资产运营市场化趋向，研究国有森林资源分类经营走上市场改革的必然性。⑥研究国有森林资源资产的运营主体、客体环境，构建新时期国有森林资源资产“三权分离”相互制衡的新的管理体制，解决新体制组成及运营中可能出现的新问题。⑦改革国有森林资产产权制度，促进企业改制，发展股份制等制度改革。⑧研究和完善林区市场化运营制度框架构建，改革现行国有林区森林资源管理体制中价格、税费、林地流转、融资渠道、科技创新、制度保障中的不足，为国有森林资源资产实施市场化运营创造良好的条件。⑨以市场和社会需求为导向，以效益为中心，努力适应市场经济改革的需求，使国有林区按社会发展规律去建设，尽快完成国有森林资源由资源经济到产品经济再到商品经济，单一经济向多元经济的彻底转变，使国有林区尤其是重点国有林区森工企业真正成为充满经济活力的市场主体，尽快实现国有林区森林资源的可持续发展。

［1］杨 芳.我国国有森林资源管理体制改革及对策［J］.湖南林业科技，2006，33（3）:103～104.

［2］李 裕.重点国有林区森林资源管理政策变革措施分析［J］.林业资源管理，2004（2）:17～21.

［3］王兆君，蒋敏元.建立我国森林资源资产运营体制的构思［J］.绿色中国，2004（6）:24～27.