公安县农田林网建设调查与思考

陈元宏，万 中

（湖北省公安县林业局，湖北 公安434300）

1 当前农田林网建设存在的主要问题

公安县农田林网建设始于20世纪60年代，经过全县人民近20年的努力，80年代初建成高标准农田林网防护体系，公安县也因此连续获得“全国平原绿化先进县”、“全国造林绿化百佳县”等光荣称号。21世纪初公安县成功推进林权制度改革，全县造林绿化热情持续高涨，农田林网建设也上了新台阶，森林覆盖率和森林资源总量实现双增长，2009年获得“湖北省绿化模范县”的称号。但是，从2010年的林木采伐审批环节显示，采伐后明确表示还林的不足20%，出现了严重的还林难的问题。是什么原因导致造林绿化形势急转直下，这确实需要深入调查研究。通过走访政府部门、乡镇领导、村组干部、造林大户、普通农户、城镇居民等社会各界人士，笔者掌握了关于农田林网建设现状的第一手材料，基本摸清了农田林网建设存在的问题及成因。笔者认为，农田林网建设的现状表现在还林难，表面原因似乎是林－农矛盾、利益之争等造成，实际原因是林地无法律保障、规划滞后、机制不顺等导致，归根到底还是林业地位不足、各级重视程度不够、认识严重不到位等原因所致。

1.1 林－农矛盾直接导致还林难

随着林改工作的逐步推进，群众的造林积极性得到提高，森林资源总量亦得到了快速增长，但随之而来的也引发了一些问题和矛盾。主要表现在林－农矛盾问题加剧，由于胁地原因导致农田林网建设相当困难，出现了还林难的现象，故意损毁幼林的现象也时有发生。其原因在于，一方面是因为胁地隐蔽问题，一方面是农作物效益较好，林业比较效益下降，还有一个重要的原因就是有关部门没有对辖区内的宜林地作出明确规划和界定，导致林地没有保障，栽上树就是林地，不栽树就不是林地。所以集体林权也具有不确定性、不稳定性，不利于保持林地使用权的长期稳定，农田林网建设用地自然得不到保障。

1.2 杨树热加剧林－农矛盾

为片面追求经济效益，各地植树造林兴起杨树热，农业综合开发项目农田林网建设受其影响也存在这种现象。目前公安县农田林网建设栽植树种90%左右是速生杨树品种，这样会带来两个生态上的问题：一是生物物种的单一，任何一种生物都与其他物种存在千丝万缕的联系，只有生物的多样性才能构成该地区完整健康的生态系统；二是抗御病害能力差，由于物种的单一，在面对该物种无法抗御的病虫灾害时，农田林网将遭受毁灭性的打击。

而带来更为严重的问题就是：杨树农田林网加剧了林－农矛盾。众所周知，杨树是高大乔木，树高可达30m左右，树根可水平延伸20m，用杨树栽植农田林网自然产生严重的林带胁地问题，杨树农田林网与农作物争光、争肥、争水，无疑加剧了林－农矛盾。

1.3 利益纷争激化林－农矛盾

调查结果显示，公安县农田林网林木权属大致为：集体权属5%，村组大户权属15%，对外发包权属70%，随村组农田走权属10%。权属的比例自然反映了收益的比例，利益之争不可避免。由于公安县属平原地区，林地比较少且不集中，在推进集体林权制度改革的过程中，不可能采取均权到户的方式，当时采取的主要方式是以公开招投标处置集体林权，导致对外发包权属比例较高，这是基于当时全县造林积极性普遍不高而采取的方式，与集体林权制度改革大的方针政策并不违背。但是，林地第一轮发包逐步到期，收益开始显现，加之利益调节机制不完善，利益纠纷加剧，林－农矛盾激化，还林遇到空前阻力，导致农田林网还林不能顺利实施。

另外，林业比较效益的下降也是利益纷争的主要原因。经初步测算，按照目前农产品市场行情农田效益每亩每年4000元左右，而林木效益每亩每年不足1000元，收益的悬殊导致重农不重林，林业被边缘化不可避免，造林绿化的积极性下降也在情理之中。由于林木胁地影响农田收益，农田林网自然受到排斥。

1.4 基层林业工作弱化不能有效化解林－农矛盾

林改后，群众造林积极性提高了，树容易栽了，因此少数地方对林业的重视和支持少了，认为现在林农自主经营，政府和集体经济组织可管可不管了，对林权纠纷、林－农矛盾采取回避的态度，对林业的关注度不够，对农田林网建设采取多一事不如少一事的态度，林地发包到期林木采伐后也不想继续发包，采伐还林没有纳入基层工作议事日程。

1.5 认识不足、规划滞后是林业发展的硬伤

关于对林业的思想认识问题，在基层流传着这样一个顺口溜，即“林业说起来重要、做起来次要、落实起来不要”，林业的地位实在令人寒心。究其原因，无非是用经济指标来衡量，当然林业的经济效益（特别是平原地区）无法与其他强势行业相提并论，导致林业在社会上的地位低下。但林业是生态建设的主体，其生态效益远在其经济效益之上，这是国际国内的共识，然而对于这一点很多人包括部分领导干部却没有认识到，至少是认识模糊。

林业的地位低，导致各类规划总属次要，甚至不要。有人说，水利是农业的命脉，而同属农田生态系统重要组成部分的农田林网却往往被遗忘，不在农田建设规划之列。个别地方因为没有规划农田林网空间，渠道硬化了，农田林网却毁了。这个例子说明了一个简单的问题：林业的地位和作用根本没有深入人心，没有纳入地方发展大计之中。

2 巩固农田林网建设成果的几点思考

2.1 扩大宣传，提高认识，保障农田林网建设

要使农田林网不萎缩，并继续高标准建设，必须先弄清楚为什么要建设农田林网，也就是说农田林网究竟有什么功能，有何意义。关于农田林网的功能，学术上共同认可的大致有三项。

（1）改善农区生态环境，保障粮食生产安全。一是防风减害。防风效应或风速减弱是农田林网最显著的生态效应之一，人类营造农田林网最初目的就是借助林网、林带减弱风力，减少风害。农田林网是农田生态系统的屏障，是防止农田土壤风害的主要措施。二是调节农田小气候。农田林网能够减少近地层气温和土壤温度的变化幅度，对水资源状况如蒸发、湿度、水平降水等产生重要影响，调节林网内部的温度、湿度条件，为农作物提供良好的生长环境。三是改良土壤属性。林带能够改良土壤盐渍化，通过林带中树木的生物排水、抑制蒸发、提高湿度、改良土壤结构、加强淋溶等作用来实现改良盐渍化土壤。林带还能够增加土壤肥力，林中的落叶及地下微生物的分解作用使其共生培肥，改善土壤结构，促进土壤熟化过程，从而增强土壤自身的增肥功能和农田持续生产力。

（2）促进农村产业结构调整，带动农村经济发展和农民增收致富。一是增产粮食。农田林网能够有效改善农业生态环境，优化作物生长条件，增强农业抵御干旱、风沙、干热风、冰雹、霜冻等自然灾害的能力，是保障粮食生产安全、促进粮食稳产高产的有效措施。二是生产木材。农田林网呈带状栽植于耕地边缘、路旁、水旁，水肥和通风透光条件都比较优越，树木生长迅速，树木成材后单位面积蓄积量和树木年生长量都要高于山区。三是提供林副产品和饲料。农田林网建设可广泛利用本地特色优势树种，因地制宜地发展经济林果业、特色种植业和林间养殖业，拓宽农民增收渠道，带动农村经济发展。

（3）加快城乡绿化进程，促进农村人居环境改善。一是树木具有调节气候、吸毒、滤尘、减噪、放氧、杀菌等功能，营造农田林网可以达到净化空气、改善环境的目的。二是农田林网在广大农区构筑起绿色屏障，使森林、树木、花草、农田、道路及村庄浑然一体，有效改善了农村人居环境。三是把农田林网建设同绿化、美化小城镇建设有机结合，使农田林网成为农村精神文明建设的一项重要内容，有力地促进农村人居环境的改善和人与自然的和谐相处。

当前，公安县正全面开展社会主义新农村建设，林业生态建设（也称为“绿色家园建设”）是其中的一项重要内容和标志，因此搞好农田林网建设应当成为摆在各级领导面前的紧迫任务。首先要强化宣传，林业部门今后要编辑整理详细的关于林业及农田林网功能和作用的宣传资料发放至社会各界人士，并深入基层演讲，要通过对林业生态意义、经济效益的宣传，提高全民建设农田林网的积极性。其次要加强对农田林网建设工作的领导，县、乡、村各级领导特别是主要领导要充分认识建设农田林网对农业及农村经济发展的重大意义和作用，切实把林网建设工作当做建设社会主义新农村的一件大事来抓。

2.2 因地制宜合理布局，防护、生态、经济效益并举

今后农田林网建设要按照林随路、渠走，大路、大渠边栽树建主林带，小路、小渠边栽树建副林带的原则布置，网格控制面积在20hm2左右为宜。林网建设应根据本地的地理、土质、气候、水文，选择具有防风固沙、冠幅小和根系纵深发展特点的树种，减少杨树比例，降低胁地影响。同时，考虑物种多样性，以维护地方生态平衡，在确保农田林网建设合理性的前提下，尽量选用经济价值高的品种（花木、果木），以追求更高的经济效益，提高林业的比较效益。另外，为保证种苗的质量和品种，县级林业部门可建立优质种苗场圃，集中供苗并指导栽植，提高农田林网建设水平。

2.3 调整农田林网经营机制，搞好农田林网建设

为了协调好农业与林业的辩证关系，协调好土地经营者与林业经营的利益矛盾，达到林茂粮丰的目的，要进一步创新林业经营机制，保障农田林网建设顺利推进。笔者归纳整理了调查中一些有价值的建议，认为今后农田林网建设思路应当做如下调整。

（1）以村集体（或部门）栽植管护统管型为主流模式。这个思路表面上看来与集体林权制度改革背道而驰，有否定林改之嫌，其实不然。目前公安县林木权属属于集体的只占5%左右，低于改革方案中原则上保留30%集体林权的比例，而当时林改的前提是宜包则包、宜分则分，关于农田林网林地大都对外发包出去是否恰当，这里不予置评，只阐述为什么建设农田林网要以村集体栽植管护统管型为主流的缘由。这是因为：村党支部、村委会是组织实施农田林网建设的一线主体，肩负着宣传群众、发动群众、协调矛盾、保护经营者利益等多项任务，当然村级基层组织和主要干部的能力和素质是搞好农田林网建设的关键。因此，要切实加强农村基层组织建设，因为只有坚强的基层组织才能完成农田林网建设的艰巨任务。

该模式要求村集体组织有一定经济实力且村干部有较高的威望，农田林网建设由村集体经营管理，村集体统一支付植树和管护费用，树木成材后，收益权归集体，对栽在责任田地头的树木，村集体在分地时都预留出“树歇地”（调田），集体对林网旁土地承包户不再给予补偿。

（2）以本村组大户承包栽植管护型为辅。在合理规划的基础上，由林业部门或土地开发部门统一林网栽植标准，由村集体公开向本集体经济组织成员发包，让有经济实力和责任心强的本村组大户自主经营管理，村集体对林木管理随时进行监督，对管理不到位的，集体有权收回重新发包，确保经营管理落到实处。这个模式的优点在于：取得承包权的为本乡本土人且要公平竞争，邻里关系好处理，村民的抵触情绪不会很大，出现矛盾纠纷比较好调解，同时村集体对其管理也不会鞭长莫及。总之，出现林－农矛盾的几率较小，有利于农田林网建设。

（3）特殊地段特殊管护型为补充。为解决林、粮争地而引发的林木承包户和土地承包户之间的矛盾，对个别特殊地段采取“树随地走、谁栽谁有”的农田林网经营机制，将承包地头的林木经营权无偿划拨给承包户，让承包户自主进行栽植管理，收益归承包户，避免了利益纷争。这种模式也可以由村集体统一栽植，再有偿分摊给土地承包户。当然，乡镇林业站和村集体要随时进行监督，避免个别承包户因树木数量少而不尽管护责任现象的发生。

（4）不提倡集体林地对外作价拍卖模式。这种模式为什么不提倡，在此无须讳言。目前林－农矛盾激化，导致还林难，主要就是利益纷争引起的。林带胁地影响了农作物收益，林地收益方为承包者（少数人），而农田承包者（人数众多）却得不到相应补偿，不让栽树、损林毁林事件时有发生，林－农矛盾就会愈演愈烈，最终损失就是农田林网的消失。因此，建议今后凡农田林网林地最好不要采取对外作价拍卖的方式来处理，以有利于农田林网建设健康有序、持续发展。

（5）加大对农田林网建设的支持力度。近年来，国家对林业生态建设投入了大量财力，但用于农田林网建设的专项资金却很少投资，建议充分利用国家生态建设资金合理向农田林网建设方面倾斜。

［1］ 湖北现代林业科学发展专家咨询组.关于湖北现代林业科学发展战略的思考与建议［R］.武汉：中共湖北省委研究室、湖北省林业局，2009－06－08.