民族地区县级政府电子政务效率机制研究

周学勤

（宁夏大学经济管理学院 宁夏 银川 750021）

0 概述

我国少数民族地区一般都具有地广人稀、物产丰富的特点，且大都位于边陲，属于国防要冲。 由于历史原因，我国的民族分布形成了各民族互相交错居住的状况，经济上大部分属于相对欠发达地区， 各少数民族在政治和文化生活方面，不仅相互影响，而且都和汉族有着密切联系。 同时，电子政务作为电子信息技术与管理的有机结合，成为当代信息化的最重要的领域之一。 它使政府部门能够最大程度地实现高效、透明、规范的电子化内部办公以及协同办公。 与传统政府的公共服务相比，电子政务除了具有广泛性、公开性、非排他性等公共性外，还具有直接性、便捷性、低成本性以及更好的平等性等特征。 在电子政务发展方面，民族地区发展与非民族地区发展的出现不同步性，现实的数字鸿沟使得民族地区县级政府电子政务的效率处于较低水平，电子政务的发展存在明显滞后性。

1 国内外研究现状

1.1 电子政务的效率分析。 在文献中，电子政务对政府行政活动的效率促进问题研究较多。 从研究方法上看，定性和定量分析都有，以定量分析为主。 从研究的价值取向来看，政府和公众的视角都有， 但以政府由上而下的价值取向为主流。从研究模式而言，有电子政务系统管理研究模式、信息共享和信息安全研究模式、电子政务业务流程研究模式、电子政务价值评估研究模式、电子政务公众需求的识别与管理研究模式等。 从研究视角来看，主要有四个方面，一是数字鸿沟的视角（关于差距，弊端，原因，策略），二是政府管理创新视角（企业型政府，服务型政府），三是组织网络管理的视角（协同化管理，网络化管理），四是电子技术应用管理的视角（包括政府管理信息系统；政府的一站式服务流程设计；政府采购供应链管理；政府网站评估和运维）。 综合来看，对于电子政务本身的效率问题，文献中研究的并不深入，而对于相对落后的中国民族地区县级政府的研究更少。

1.2 中国电子政务效率的比较研究。 一是地区比较研究：国际范围按照洲际不同的比较， 按照经济发展水平不同的比较；国内分东部、中部和西部地区的研究，分发达和欠发达地区的研究。 二是中央、省、市、县不同行政层次的比较研究：城乡信息化及电子政务的对比，中央、市、县级政府电子政务发展状况对比等。

1.3 电子政务与新公共管理的关系。电子政务与新公共管理理念存有内在的一致性，研究电子政务的效率问题必然要涉及到对新公共管理理论的研究。 电子政务是发达国家政府实现新公共管理的共同选择。 从20 世纪80 年代开始，西方发达同家经历了一场被称之为“政府再造”运动的公共管理革命，其核心目标就是要通过政府再造，建立一个高效率的、对公众负责任的和更有回应性的政府。 虽然目前各国的公共行政改革在广度、深度以及成效方面存在差异，但它们都将公共管理思想融入电子政务管理机制中，进行了多样化的探索和实践，取得了一定成效。 综合来看，由电子政务而带来的新公共管理主要体现在以下3 个方面：一是新方法：从排斥公民到呼吁公民参与。 传统政务的封闭性对应旧视角下管理者与外界隔绝，电子政务的开放性对应新视角下有限制的公民参与，体现公开、公正理念。 二是新角色：政府不是控制者的角色，而是服务者的角色。 对于公众的角色有两种代表性的理念：①公众是客户，政府是企业——企业要提供优质服务，满足客户需求；②公众不仅是顾客，也是“所有者或主人”，政府提供服务的底线是责任，即要满足更大的公共价值而不是个别顾客的利益。 三是新形态：通过再造政府，实现政府部门在时间和空间运行中的新形态：电子信息技术对信息资源及信息流程的强大控制功能使得政务再造事半功倍。

2 民族地区县级政府电子政务效率机制的研究意义

2.1 在社会政治领域中的意义

首先，电子政务在权力方面对政治上层建筑领域中各种权力主体产生影响。 通过研究民族地区县级政府电子政务效率机制，使得社会成员参与政治生活的深度和广度也随之向前发展，促进了各权力主体内部决策结构的变革，促进内部权力的重新分配和使用。 其次，在组织方面对政府组织结构产生影响。 促进政府组织结构从传统的垂直型向现代的扁平型转化，促进政府组织内部各职能部分相互协作，完成对公众的“一站式”服务，提高服务的整体性和效率。 再次，在制度方面对政治制度产生影响。 对领导制度、组织制度和工作制度等政治制度进行创新， 使之在适应国家根本制度的同时，为不同社会利益群体的政治权利提供制度保障。 最后，在政治理念方面对近代兴起的市民社会中政治理念产生影响。 促进全社会对于现代政治活动服务本质的全新认识，认识到政府与公众在电子方式下新的角色，加强了政府服务理念和公众参政议政的信心。

2.2 在社会经济领域中的意义

政治的根源是经济，电子政务与公众的政治关系归根到底是由它们的经济关系决定的，电子政务的相关活动实质上是现代社会经济活动的一种表现。 在经济领域中意义主要包括两个方面。 首先，在财政管理体系方面，依据市场规则建立公共财政框架。 完善宏观经济分析与预测系统、财政预算管理系统、财务会计核算系统和财政业务系统，规范政府行为，增强财政管理功能。 其次，在政府内部财务管理方面，促进实现财政财务一体化。 将各级财政部门和相关部委、行政事业单位的数据进行整合，统一管理、协同办公。 用户可以通过网络实现数据流、业务流和工作流的协同化管理。

2.3 在社会文化领域中的意义

在社会文化领域中不仅包括对各利益群体的思想观念、行为模式、风俗习惯等的影响，也包括对不同群体整体意识所辐射出来的文化活动的影响，突出表现在三个方面。 第一，促进开放型文化。 通过在民族地区县级政府的电子政务中提供开放型信息和服务，使开放性的资源共享从一种高深莫测的电子活动变为一种司空见惯的行为模式，并在人们头脑中逐渐形成一股潜移默化的力量， 促进了开放型文化的萌发。同时这个过程让民族地区县级政府和公众都认识到封闭和孤立只能导致停滞和落后，认识到开放型文化的先进性。 第二，加强学习型文化。 通过研究民族地区县级政府电子政务的效率机制，使政府和公众都认识到所接触的知识体系是内容庞大的，知识更新速度是惊人的。 同时，电子工具的使用也对电子政务的参与主体提出了能力和素质上的要求。 由知识匮乏所带来的紧迫感转化为学习的动力，并进而在民族地区强化学习型文化的理念。第三，利于创新型文化。对西方发达国家的电子政务需要在创新的基础上进行本土化改造，需要对政府与公众的角色进行转变，对新知识新工具的应用需要有新的思路，通过互动空间中电子政府过程的实际运行提供了培育全民创新型文化的社会土壤。 总之，电子政府过程激发了政府文化和公众文化的内在活力，使文化的生产和消费迸发出极大的穿透力。

3 民族地区县级政府电子政务效率机制中存在的特殊问题

3.1 民族地区县级政府经济技术条件落后

政府权力运行机制在地广人稀、通讯系统不完善、交通设施不发达的环境影响下， 政府权力运转的空间距离远，权力执行效率低下，尤其在乡镇政府问题更为突出。 近年在民族地区县级政府相继完善并投入使用了电子政务相关的信息系统，例如宏观经济管理系统、自然资源管理系统和空间地理定位系统、人口与法人数据库的建设，还有一些金盾、金税、金财等信息化系统。 这些业务系统的建设和网站内部办公系统的建设与大多数非民族地区相比明显处于落后水平，应用层次和技术水平并不高。

3.2 民族地区县级政府电子政务观念淡薄

民族地区受到传统人治型政治文化的历史环境影响，使得政府的权力运行过程与现代法理型的政治文化格局难以共融。 在大趋势的影响下，民族地区虽然也加快了电子政务建设的步伐，但民族地区县级政府领导部门仍无法脱离传统政务模式下的观念和做法。 政府和公众对电子政务在经济社会发展中的战略地位和作用认识不够，计划经济体制下形成的观念意识无法与当今世界经济全球化、信息全球化发展形势协调一致。 同时，由于地区、行业发展的不平衡和各地区、各部门工作重点不同，对于电子政务的发展支持度不同。 尤其在一些县区，精力和重心基本上仍然强调本地区的经济问题， 对适应电子政务发展模式的政府体制改革并不热心，甚至有些排斥，使得电子政务建设过程从渠道拓展到手段更新都远远落后于其他工作。

3.3 民族地区县级政府体制和制度上的困境

民族地区县级政府政府权力运行机制受到多民族 “混居”的人口环境影响，使得各民族之间的政治整合功能降低，民族地区特殊管理制度的功能削弱，影响民族地区县级政府区域政策优势的发挥。 民族地区各省市有多年从事信息工作的部门，有管理、协调信息管理工作的临时机构，但还有很多省市没有专门负责电子政务工作机构，也没有建立起相应的电子政务制度。 有些部门在职能上相互重叠，管理体制没有理顺，权责不清，加之大多数县区没有从顶层设计开始成立标准化的电子政务服务体系，导致管理分散、政出多门，严重影响了电子政务实现的深度和广度。

4 完善民族地区县级政府电子政务效率机制的策略

4.1 加强民族地区县级政府电子政务基础设施建设

加强民族地区电子政务网络基础设施建设，实现各级机关部门间电子政务内、外网同步接入，形成电子政务中心枢纽。 合理进行系统规划，建立电子政务运行维护服务体系，推广电子政务办公业务资源的统一应用。 尽快成立电子政务管理机构，明确电子政务管理职责。

4.2 采用动力机制提高民族地区县级政府电子政务效率

在动力机制中要从内部和外部两个方面去促进效率的提高。 内部动力机制中包括四种类型：一是通过集权与分权实现决策动力机制；二是通过消除垄断及多元化竞争实现竞争动力机制； 三是通过市场原则引入成本收益动力机制；四是结合公务员制度实现领导产生和成长动力机制。 外部动力机制中包括三种类型：一是经济动力机制，因为利益驱动是社会组织动力机制中最基本的力量，是由基本的经济规律决定的。 二是政治动力机制，因为政令推动是由社会秩序发展的基本规律决定的。 三是文化动力机制，因为科学技术，教育理念，传统思想等都是由社会心理推动规律决定的。

4.3 采用约束机制提高民族地区县级政府电子政务效率

在约束机制中主要从四个方面去促进效率的提高。 一是权力约束，既要利用权力对系统运行进行约束，又要对权力的拥有与运用进行约束。 政府部门中通过信息技术管理、信息系统建设和信息资源管理， 确定组织业务活动和发展战略， 建立相关制度体系。 民族地区需要建立完善的政府CIO制度，以解决政府信息化建设过程中的制度缺失、管理缺失等问题。 二是利益约束，既要以物质利益为手段，对运行过程施加影响又要对运行过程中的利益因素加以约束，同时也要注意效益指标的实现，注重政务活动的成本和回报。 三是责任约束，明确相关政务系统及人员的责任，限定或修正政务系统的行为。 四是道德约束，也就是社会心理约束，需要运用教育、激励和社会舆论、道德与价值观等手段，对管理者及有关人员的行为进行约束。

4.4 民族地区县级政府电子政务效率的提高需要顶层支持

这种支持包括两个方面，一是顶层权力机构做好统筹安排，实现权力与责任在各级行政机构中的合理分配，二是民族地区县级政府电子政务效率的提高需要财政转移的支持。在第一个方面中，需要通过高层与基层的权力让渡以利于在县级政府中创建“自我更新的体制”。 随着政府网络技术与网络化形态的形成，各级政府在进行政务活动时，除了要按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线以外，政府的有效治理还必须依靠网络技术建立横向的行动线以扩展合作伙伴关系。 这是新历史时期政府提高绩效和增强责任性的基础。 在第二个方面中，参照《民族区域自治法》所规定的对民族自治地方财政转移支付制度的基本框架，上级财政应加大对民族地区县级政府的财政转移支付力度。 通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，增加资金投入，并提供相应的保障措施，是财政转移法制化、透明化和规范化。

5 总结

民族地区县级政府电子政务效率水平的提高关系到中国电子政务水平的总体性提高，必须给予足够的重视。 改变以前只注重硬件技术实施的风气， 不但要考察实施的情况，更要注重效率和业绩的提高。 在提高过程中主要通过动力机制和约束机制进行战略性规划，同时，也注重高层和县级政府的关系，在财政制度、行政制度等方面进行合理设计。 另外，对于本问题的研究往往受到诸多因素影响，相关研究还具有很大的不确定性和不可预见性。 对此，要根据民族地区县级政府电子政务效率水平提升过程中所经历的不同阶段的特点，实事求是地转变策略，推动民族地区县级政府电子政务健康、有序发展。

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