当前农村基层治理危机及其制度创新——以政治权威与民间组织化权威的互动为视角

张金亮

(广东水利电力职业技术学院，广州510635)

当前农村基层治理危机及其制度创新
——以政治权威与民间组织化权威的互动为视角

张金亮

(广东水利电力职业技术学院，广州510635)

近年来，农村基层各方利益博弈日趋复杂化，农村社会出现了新一轮治理危机。在各种内外因素的作用下，农村政治权威的日渐消解与农村民间组织化权威的日趋兴盛，构成了当前农村基层治理危机发生的两个向度。加强农村基层政治权威与民间权威的互动，保持政治权威的正功能和向心力，同时引导和限制民间权威的负功能与离心力，农村基层社会方能步入良性治理的循环。

农村社会；基层治理；政治权威；民间组织化权威；制度创新

经济运行方式的市场化改革和民主自治机制的运用，使得国家与农民之间的紧张关系不断缓和，我国农村总体上保持相对稳定。但由于乡镇政权、农村民间组织与农民相互间关系的新调整，农村基层各方利益博弈也日趋复杂化。新世纪以来，农村社会的群体性事件不断增多，一些农村地区甚至陷入无序状态，导致农村社会出现了新一轮治理危机，进而可能“上升为基层民众对国家的政治认同危机……造成新的政治合法性困境”。[1]确切地说，在各种内外因素的交叉作用下，农村政治权威的日渐消解与农村民间组织化权威的日趋兴盛，构成了当前农村基层治理危机肇始的两个向度。准确把握和理解这两个向度，有助于我们有的放矢地进行制度创新，以化解和消弭这种危机。

一、危机肇始：农村政治权威的消退与农村民间组织化权威的再兴

（一）农村基层组织体制性矛盾与农村政治治理权威的消退

自1998年《村组法》颁布实施、全国农村普遍实行村委会直选之后，我国原有基层组织体制的自身矛盾逐渐浮现，随着村民自治的深入，矛盾也开始尖锐化。有学者甚至认为，农村基层政权(县、乡两级)建设滞后，导致农村基层政权出现功能性退化，[2]由此，包括政党权威和行政权威在内的农村基层政治治理权威不断消退。

1.乡镇政权的体制性矛盾。（1）乡镇政权代表的国家政治权威的渐退。由于农业税费取消后，中央的惠农措施绕过包括农村基层组织在内的现有行政层级，把财政补贴直接发到农户，在国家还不完全具备直接治理农村社会能力的情况下，束缚了农村基层组织的手脚，其积极性受到打击。（2）乡镇政权普遍地面临财政困境并由此导致一系列问题。一是1994年分税制使得乡镇现有的财权、事权与政权要求极不相称。2006年农业税取消后，乡镇财政收入日趋减少，但乡镇职能并没有随着财税体制的改革而改变，仍是一个无所不包的全能型政府。许多乡镇主要靠上级财政转移支付维持运转，极大地制约了乡镇政府职能的有效发挥，导致农村基层组织无法有效应对社会危机；二是乡镇政权财政困境的区域性差异明显。据于建嵘的研究，东部地区由于其经济总体发展水平和财政收入较高，乡镇政权促进社会和经济的发展能力和社会控制能力相对较强。中西部地区的许多乡镇财政状况则十分困难。总体上，由于受制于财政困境、权力萎缩和配套改革措施不完善，使得农村乡镇基层政权的综合改革在实践中难以发挥应有的效应，继而导致农村公共品供给严重不足，构成了农村基层治理危机发生的重要因素。

2.乡镇政权与村级组织的体制性矛盾。也称乡村矛盾，即乡镇政权与村的矛盾，主要是乡镇政权对村级组织的制度化干预及村委会自身的被动行政化和过度自治化倾向。在实践中，从乡镇政权对村的影响来看，既有制度化的组织渠道，也有非制度化的人情和感情途径。事实上在大多数地方，乡镇政权对村依然保持着行政领导关系，而非法律上的指导关系。由于乡镇管理要依托村委会去实施,村委会实际上同时承担了自治和行政双重职能,而现行制度安排并没有明确区分两者的界限。在实际运作中,当两种职能发生矛盾时,往往是自治职能让位于行政职能,既抑制了村自治组织的积极性,又削弱了乡镇行政的效能。[3]

3.村级组织的内在体制性矛盾。也称“两委”矛盾，即作为农村基层党组织的村党支部与作为村民自治组织的村委会的关系的调处问题。相关法律和政策规定党支部在农村村级组织体系中居领导核心的地位。但无论从理论上还是实践上看，二者的性质、功能、组织及运行方式皆不相同。在实际工作中，村党支部的领导与村委会的自治并不容易把握，村民在行使自治权时，在具体决策等方面，也常常与党组织的意图相矛盾，导致村“两委”扯皮内耗，难以形成合力，甚至造成村级组织瘫痪。

除此之外，农村基层组织自身建设的不足，如基层干部素质不高、腐败行为屡禁不止，村民们的政治冷漠，农村社会阶层的分化等也是农村基层治理危机发生的重要因素。

（二）农村民间传统组织化治理权威的兴起

在农村基层政治权威消退的同时，广大农村基层崛起了以“四股势力”和农村新兴的协作与合作组织为代表的民间传统组织化治理权威。

1.以农村“四股势力”为代表的传统治理权威再兴。农村“四股势力”是指农村的宗族家族势力、灰色势力、黑恶势力和宗教邪教势力。农村各种组织的生存与成长以及在农村治理中发挥影响，都离不开在村庄中具有特殊地位和权威的精英，他们通过民间组织开展活动，从而影响农村基层的治理状况。（1）农村宗族家族势力。实事求是地说，宗族家族势力的兴起对于解决村庄矛盾纠纷、协调村内关系、维持村落秩序等方面确有一定的积极意义。但其负面影响不容小觑，主要表现在：对基层政权组织选举与人事安排的影响与渗透。一些地方宗族家族势力甚至凌驾于农村正式组织之上，操纵民主选举，引发群体事件；阻碍国家的大政方针在农村的贯彻落实。破坏农村法治环境，弱化了基层政权的群众基础，影响农村社会稳定；阻碍农村基层精神文明建设。农村宗族家族势力的复兴，使得一些封建迷信色彩的宗教活动再度盛行，农村精神文明建设出现滑坡现象。[4]（2）农村灰色势力。农村灰色势力是指介于正常社会与黑社会之间的社会势力，主要由地痞、混混和刺头等为代表，呈现地缘化、集团化的发展势头。农村灰色势力隐蔽性较强，他们不像黑社会组织那样组织纪律严密、分工专业，明目张胆地实施犯罪危害社会，而是游走于合法与非法的灰色地带，大错不犯，小错不断，严重影响着农村社会的稳定和经济发展。（3）农村黑恶势力。这股势力当前在我国个别地区有所抬头，并对农村基层组织有所渗透。有些农村基层组织弱化和对农村社会控制、动员能力下降，给农村黑恶势力的滋生蔓延造成了可乘之机。[5]农村黑恶势力沉渣泛起，侵蚀着农村基层组织的合法性、阻碍经济发展、影响社会风气以及危害基层民主建设。[6]（4）农村宗教邪教势力。近些年来，由于农村普遍缺乏健康的内生性组织，因此导致农民的日常生活缺乏组织载体，农民信教渐成趋势，宗教、邪教组织也得以在农村迅速扩张，以致有泛滥之势。宗教虽不直接介入基层政权，但其对农村基层政治的影响总是或隐或现。如笔者前年在江西某地听一位老人讲现在宗教组织的传教方式——“现在入党还要交党费，加入我们不但不收钱，还可以给钱（资助）”。有些邪教组织在农村明目张胆与基层政权“争人员、争地盘”。

2.农村新兴的协作与合作组织的兴起。农村新兴的协作与合作组织主要概括为生产互助性组织（如农民技术协会、用水协会等）、农民维权组织、民间纠纷调解组织、维护治安组织以及农民自发组成的乡社团体，如花会、庙会等组织。作为新时期农民利益表达和诉求组织，这些新兴的农村民间组织大都游离于政治体制外，以自己特殊的方式影响着农村基层政治生态，试图渗透和主导基层政权，潜移默化地不断扩大在农村的影响力。[7]

随着农民组织化进一步加强，其自身的群体力量和权威不断增强。

二、危机消弭：培育提升农村政治权威与合理引导民间权威

由于当前农村基层政治制度化水平与政治整合能力较低，除信访和投诉外，再无更多利益表达的制度化途径，导致农村基层政权软化和控制力下降，既不能有效地解决市场失灵，引导和帮助农民参与市场竞争；又因体制效率低下，行政成本高，公共服务供给不足，出现政府失灵。这都加重了农民与基层政权、市场及社会的冲突，导致基层政府的合法性受到质疑，增加了农村的不稳定因素。

（一）再造农村基层组织体系，培育提升农村政治权威

1.改革乡镇村治理结构，建立公共服务型和法治化政府。首先，改革和完善地方行政体制。基层组织体系再造的关键在于改革乡镇政权。目前，乡镇政权基本处于一种权小责大、效率低下的被动施政状态，必须通过精简职能，舍弃全能型政府，即只赋予乡镇最基本的社会事务管理职能。乡镇政权既不应对经济增长负责，也不应对其自身财政状况负责；其次，改革和完善公共财政制度。要廓清乡镇财权与事权的关系，建立和完善财政转移支付制度，改革现行的自上而下的公共物品供给决策机制，调整财政和国债的支出结构，增加对于落后农村地区公共物品的转移支付和投资力度，建立多元主体参与的农村公共物品投融资体制，真正保障农村公共物品供给，[8]最终“建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制，提高整个社会的管理和服务水平”。[9]此外，乡镇治理结构和方式的改革，也是在为两委关系的调适与村民自治的完善提供有利的政治环境。

2.理顺乡镇政权与村级组织的关系。首先，从制度上合理划分乡镇政权与村委会各自权限，使乡镇政权与村民自治在制度规范基础上有机衔接。由各地根据《村组法》的原则、结合本地实践制定出适合本地情况的实施细则，暂时缓解制度缺失的困境；其次，修改和完善《村民委员会组织法》，最好能够制定出台《村民自治法》，并尽早出台《村民委员会选举法》，对民主选举加以立法保障和科学规定，使之走上科学化、规范化和制度化的轨道；最后，改革基层选举制度，改变乡镇干部的权力来源。由于权力的来源不同以及各自的利益、立场不同，乡镇政府与村委会的关系难免出现紧张、冲突。如果乡镇政府的领导人由乡镇人民直接选举产生，并由乡镇人民直接授权组建乡镇政府，就有可能从根本上化解乡村委会矛盾。国家应借鉴村委会选举的成功经验，逐步推行乡镇长的直选和竞选。

3.建立科学的两委运行机制，理顺村级组织内部的关系。要真正解决两委冲突，就必须解决好村党支部领导方式转化的问题，保持两委会各自适度的独立性，划出明确的权力边界和职责范围，从而既保证政治方向和党支部的领导，又实现村委会在村民自治和农村发展中的作用。首先，构建村党组织领导下的充满活力的村民自治机制。一是村党组织真正转变领导方式，积极发挥政治领导作用，把着力点放在党的路线、方针、政策的落实和思想政治工作上，而不纠缠于具体的管理事务。二是合理划分村两委的权限，健全相关工作制度，规范村两委的具体职责和工作程序，推动村民自治走向法制化、程序化和规范化。三是要把实践中创造的一些新鲜有益经验吸纳到《村组法》中，并就村民自治中的一些重要领域进行立法，特别是要重视和强化有关民主程序建设，切实维护和落实农民群众的民主权利。其次，改变村庄二元权力结构，探索两委共存与和谐相处的方式。在现有制度下，化解两委矛盾，就不应该以消除其中的一方而保留另一方为目标，而要进一步把村党组织有机地嵌入到村民自治中来，明确各组织的职责和权限，共同为实现村民自治服务。

总体上看，我国在过去传统计划体制下形成的党政不分、条块分割、事权与财权脱节等历史问题尚未得到根本解决。因此，培育农村政治权威，应从全局的角度审视政治体制病灶，最终还要积极推进国家宏观政治体制的改革，以期从根本上解决问题。

（二）合理引导农村民间组织化权威

积极应对农村民间组织化权威的兴起，使之成为村庄治理中一种重要的、不可替代的资源。建立一种常态的依法治理模式。

1.加强和改善党对农村基层社会的组织领导，强化基层政权建设。目前在农村“四股势力”盛行的地区，党的领导都有不同程度的削弱。始终坚持党组织的领导核心地位不动摇，这是原则问题，决不能含糊。组织建设上，除了把贤能之人推选上来，还要区别对待那些在农村有“四股势力”背景的“乡村精英”，引导和教育具有宗族家族等小群体利益观的“精英”，要依法严惩那些对抗政府、干扰农村政务的“能人”、“刺头”及其所代表的灰色和黑恶势力；思想建设上，通过多种形式的教育培训，提高农村基层干部的思想素质、业务能力、领导艺术和政策水平；作风建设上，要加大对基层政权组织的官僚及腐败的惩处，逐步削弱和消除“四股势力”在农村的群众基础，增强农民对党和政府的支持和信任。

2.加强和改善农村基层社会的精神文化建设，努力提高农民的思想道德素质和科学文化素质。农村精神文化建设滞后也是“四股势力”兴起的重要原因。为此，农村党组织和政府在抓好政治领导与经济建设的同时，要积极筹措资金建设农村文化娱乐场所，大力提倡内容健康、形式多样的文化娱乐活动，争取以先进的精神文化来充实农民的日常精神文化生活，最大限度地消除“四股势力”的影响和控制。

3.加强和改善农村基层组织的制度化、民主化和法制化建设，严厉打击“四股势力”的非法活动。实践中，中央政治权威的日益制度化、民主化和法制化与市、县特别是乡村基层政权的专制化与暴力化，二者形成了鲜明的对比。[10]“四股势力”的兴起经常与一些地方政治力量的支持密切相关，甚至“四股势力”本身就积极参与、把持基层政权组织。为此，必须引导和限制家族势力，依法严厉打击农村灰色及黑恶势力，并且要大力改革乡村干部民主选举制度，推进政务、村务公开制度的进程，强化舆论监督，提高农民的政治热情，只有这样才能有效维持社会的正常秩序，保障基层政权的健康稳定运行。

4.加强和改善农村基层组织的公共服务和社会保障建设，弱化“四股势力”的社会影响。在我国农村，基层政权组织的公共服务与社会保障能力明显不足，这也促使许多村民从“四股势力”那里得到资源上的帮助与庇护。但是，“四股势力”终究不能够承担农村现代化的组织重任。农村基层政权组织只有大力发挥社会服务功能与保障功能，才能最终使“四股势力”淡出农村的社会政治生活。

必须指出的是，应对当前农村基层治理危机，实现农村基层治理的转型，不仅要有“堵”的策略，还应该更加注重“疏”的策略。即，政府应大力扶持各种民间组织发展，突破原有的组织设计框架，建立具有新的不同功能和形式的农民社团组织，尤其是农村经济合作组织和农会等农民利益代表组织，以提高农民的组织化程度。与此同时，建立和完善乡镇政府与农村民间组织的民主合作机制，完善相关制度，合理引导这些组织的社会动员能力，为农村治理提供组织性资源（于建嵘，2008），真正做到能够“以变应变”。

三、结语：加强农村基层政治权威与民间组织化权威的互动

我们必须看到，在由传统社会迈向现代社会的过程中，伴随着农村社会的分化以及利益和价值的多元化、乡镇政府的职能转变和机构调整，农村原有的社会控制体系也趋向弱化和松散。农村基层政治权威的不断退却和农村民间组织化权威不断前进，构成了一幅清晰的当前农村基层治理的盛世危图。

在农村社会治理权威体系建设中，政治权威与民间权威是主导与辅助的关系。政治权威主导着农村社会的利益整合、政治信任的重建和政治秩序的维护，是协调农村复杂矛盾关系的前提和保障。民间权威与农村日常生活、风俗习惯相联系，更为直接地反映着政治权威的走向，是农村基层治理的必要补充。

在农村基层治理中，农村基层政权与民间组织还要积极开展多种制度性合作，重建和加强政治权威，保持政治权威正功能和向心力，同时引导和限制民间权威负功能与离心力。通过政治权威的引导和帮助，同时有效结合民间权威资源，不断促进民间权威由民间自发的无组织形式向民间自发的有组织的方向变迁，形成具有较高法治意识和参政议政能力的成熟的公民社会，[11]是巩固农村政治权威的有效措施。

总之，政治权威与民间权威之间的角逐，给农村基层治理以深刻影响。现在要解决的关键问题是如何改造农村政治结构与权威形态，以适应民间组织化权威崛起后乡村治理现实，使农村政治权威在新的基础上重新获致合法性并转换成具有现代化导向的政治核心，如此，农村基层社会方能步入新一轮良性治理的循环。

[1]赵晓峰.税改前后农村治理性危机的演变逻辑[J].天津行政学院学报，2009，（3）.

[2]于建嵘.农民有组织抗争及其政治风险[J].战略与管理,2003，（3）.

[3]柳亮.乡镇政府在乡村治理中的角色冲突与转换[J].襄樊学院学报,2008，（12）.

[4]丁耀.论农村家族势力的复兴与基层政权组织建设[J].湖北行政学院学报,2002，（6）.

[5]刘朝捷，李琪玮.当前个别农村黑恶势力滋生蔓延成因探析[J].党政干部学刊，2010，（3）.

[6]吴记峰，任中平.论黑恶势力对我国农村村民自治的危害[J].长沙大学学报,2011，（1）.

[7]欧三任.民间组织繁荣背后的农村政治危机及其治理[J].重庆教育学院学报,2010，（4）.

[8]余华林，凌学武.我国乡村治理中的多元矛盾分析[J].理论界,2006，（7）.

[9]温家宝.巩固税费改革成果积极稳妥推进农村综合改革[N].人民日报,2005-06-08（01）.

[10]史云贵.国家与社会的博弈：传统权威走向现代权威的政治学分析[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2006，（4）.

[11]殷琼.转型期传统权威在乡村社会治理中的地位[J].山

西财经大学学报,2010，（1）.

F320

A

1002-7408（2012）04-0024-03

张金亮（1978-），男，山东安丘人，广东水利电力职业技术学院讲师，研究方向：乡村政治。

[责任编辑：孙巍]