思茅区农村人地矛盾的调查与思考

□普洱市思茅区农经站 665000 罗 勇

土地是农民最基本的生活资料，对于维护农村社会稳定，促进农业经济发展具有基础作用。当前，随着我国政治经济形势的不断变化，尤其是国家惠农政策的颁布实施和农作物价格稳步增长，思茅区农民种粮热情和流转土地实行规模经营的愿望逐步提高，但是原来执行的一些政策法规与当下农民群众的客观要求尚存在一定差距，如何适应新形势新要求，解决农民的合理诉求，值得认真思考。

1 农村土地承包经营的基本现状

自1983年实行家庭联产承包，特别是1997年开展二轮家庭承包经营以来，广大农民从事农业生产的积极性空前高涨，不但推动了农村经济的发展，同时也化解了诸多矛盾和痼疾，促进了社会稳定。2003年《中华人民共和国农村土地承包法》的实施，又让农民群众吃了定心丸，于是在家庭承包经营权益得到保障的基础上，大批青壮劳力纷纷涌向城市，谋求发家致富的第二渠道，成为繁荣城市经济、推动城市建设的生力军，他们用辛勤的汗水在积累家庭财富的同时，也为农村经济的发展和改变生产、生活方式注入了活力、储备了物质基础。

但是，与之俱来的却是人地矛盾日显突出，由于农业耕作机械化程度越来越高，依靠人力为主的传统种植模式已逐渐淡化，留守家庭妇女和老年人，已足以管理好自家耕地。目前又处在80后人口生育高峰期，这一轮新增人口高峰，成为农村社会矛盾的焦点问题。2011年思茅区农业人口2.88万户，12.44万人，现有失地人口约16100人，占农业总人口的13%。因为这些人没有承包经营的土地，缺少最基本的生活保障，在困惑和复杂心理驱使下，不断向社会、政府提出诉求，希望自己的生活得到保障，但面对农村多数村庄无地可分和社会保障不完善的现实，多数新增人口农户的要求没有得到满足，于是便踏上上访的道路，日复一日，成为影响社会和谐和稳定的重要因素。

2 农村新增人口的基本诉求和面临的困惑

土地是农民赖以生存的基础和生活保障，没有土地如同生存没有根基，多数农民尽管通过打工、创业增加家庭收入，但新增人口无地却使他们如鲠在喉，欲罢不能，始终寻找农民同等权利，随着农副产品价格的提高，国家补贴力度的加大和土地流转规模的增加，这种愿望越来越强烈。

面对这部分人群，乡镇政府和村集体经济组织也充满了困惑，一部分村在二轮延包时，已将土地全部分配到户，一部分村依法预留机动地5%。但随着人口不断增加，5%的预留机动地也已分给新增人口，部分新增人口甚至无地可分。一方面，我国现在实行的是家庭承包经营制度，承包期内，不允许调整土地，减人不减地。目前，思茅区农村人口的自然增长率为6.2‰，每年新出生农村人口约896人，且不说承包期尚有17年，就以5年计算，加上原有无地人员，有近2万新增人口无地可分，社会压力可想而知。另一方面，各县（区）、乡镇、村财政困难，对新增人口无力给予一定补助，农村社会保障体系又没有建立起来，难以寻求解决问题的最有效途径。

3 各地应对人地矛盾的基本做法

1）优化农业产业结构，加快农业产业化进程，扩大“无地”农民就业的空间。通过农业内部的分工分业发展，积极推进农业产业化经营，延长农业产业链，突破农民局限在农业生产部门的局面，形成农村劳动力在农产品生产、加工、销售与服务部门等多渠道就业的新局面，增加农民就业。

2）强化“无地”农民的职业技能培训，提高“无地”农民的就业能力。对于“无地”农民，针对就业的需要，将农村成人教育、职业技术教育作为重点来抓，利用各种方式为“无地”农民提供更多的培训机会和就业渠道，引导“无地”农民从事二三产业，提升农民自主创业能力。

3）加快小城镇建设步伐，发展二三产业，促进“无地”农民就地就业转移。以积极发展二三产业为支撑，加快建设小城镇，为“无地”农民提供更多的就业机会，让农民“无地”但不无业，就业机会面临更多选择，拓展农民创收的空间。

4）建立健全农村社会保障体系。推行农村养老保险，逐步建立农民最低生活保障制度，完善农村合作医疗保险制度，实行大病统筹。让“无地”农民病有所医，老有所养，基本生活有保障，解除“无地”农民的后顾之忧。各乡镇财力不一，根据实际情况逐步推行农村养老保险可划分年龄段，分梯次进行，努力解决农民的后顾之忧。

5）健全完善城乡一体的劳务市场，建立完善农民外出务工的中介组织。强化对就业中介组织的管理，打击各种以劳务输出为掩盖的欺诈活动，为“无地”农民进城务工创造良好环境，切实维护农民权益。

6）采取土地流转方式，解决“无地”农民和农户生活保障问题。当前，市场经济深入人心，农村大量劳动力或个别家庭已不再以农村土地承包经营作为基本生活保障。多数乡镇、村以将原家庭承包土地以转包、出租等方式流转意向的农户为依托，采取土地流转的方式，土地流转首先承包给无地农户或家庭，帮助解决其生活温饱问题。

采取以上办法，在一定程度上缓解了农村人地矛盾所造成的社会压力。尽管如此，却并没有从根本上消除影响农村社会稳定的隐忧和新增人口家庭的基本诉求，人地矛盾仍然突出。

4 化解人地矛盾的建议

4.1 加强立法，调整利益关系

关于农村土地矛盾纠纷的化解办法有很多种，其中最关键的是要依法办事、依法处理，这就要求我们要进一步完善法律、法规和相关政策，并使之配套和一致，这样才能为纠纷的解决提供有效的规范和依据。

4.2 加强环境保护

土地是人类赖以生存的基础，保护好耕地、保护好环境，就是保护我们人类自己。因此，我们不仅要保持一定的耕地总量，保证国家粮食安全，还要保护好其他土地资源，特别是林地、草场、荒原、湿地等土地资源。不仅要发展粮食生产，还要搞好多种经营，实现土地产出的最大化。不仅要对大江大河进行治理，还要对小流域进行综合整治，提高抗灾、减灾能力和土地的利用率，实现可持续发展。

4.3 大力发展非农产业，转移农村剩余劳动力

要建设社会主义现代化国家，仅仅依靠传统农业是不行的，必须要加快发展现代农业，提高土地的产出率和农产品供给率，保持经济的独立性，保证国家的战略安全，同时，为其他产业的发展奠定基础和提供资金。不仅如此，还要根据国情，大力发展非农产业，转移农村剩余劳动力，加快城市化步伐，缓解人口对土地、资源和环境等方面的压力，实现人与自然和谐共处。

4.4 加强农村经营管理

我国社会主义新农村建设的目标之一是管理民主，而目前我们距这一目标相差甚远。在当前农村土地矛盾纠纷中有不少也是由于管理不严、管理不好等引起的。因此，必须下大力气做好此项工作。重点要加强人口管理、合同管理、账目管理、户籍管理以及承包程序管理等，尽最大可能减少不必要的损失，化解因管理不严、不好等引起的不必要的纠纷。

4.5 加大矛盾纠纷处理力度

当前，农村土地矛盾纠纷多发并且较为激烈，除了矛盾纠纷本身就比较复杂以外，解决机制不健全、作用发挥得不好也是其中的一个重要因素。比如：国家规定，农村土地矛盾纠纷可以进行调解或和解；可以诉讼；也可以仲裁。但是，有的基层自治组织和人民调解组织不健全，作用发挥得不好，往往使简单的矛盾复杂化、民事案件刑事化，小纠纷发展成大事件，小问题造成了大影响。所有这些都影响了农村土地承包矛盾纠纷的解决。因此，一定要加强农村土地承包矛盾纠纷解决机制和配套体系建设。不仅要健全基层组织，发挥其应有的作用，还要建立法律援助和其他救助体系建设，大力发展农村保险事业，规避经营风险，减少经济损失。

4.6 提高农民的文化素质和法律素质

除了做好上述工作外，还要大力开展素质教育和普法宣传，提高农民的整体素质和法律水平，提高他们的经营能力和自我保护能力，这是防范和化解农村土地承包矛盾纠纷的治本之策。同时，要继续贯彻执行计划生育这一基本国策，减少人口增长对土地需求的压力。在此基础上，规范土地流转，探索适度规模经营和集约经营，将一些不会经营、不善于经营或无力经营土地的人员转移出来，减少他们经营土地的风险，推进农业现代化。

总之，农村土地承包矛盾纠纷错综复杂，解决的方式、方法也不尽相同。只有因地制宜，结合实际，依法办理，才能化解这些矛盾，维护农村的社会稳定，维护国家、集体和农民的合法权益，维护法律的尊严和社会的公平正义。