对影响税权划分的非正式制度的思考

魏少婷

(扬州职业大学，江苏扬州225009)

新制度经济学认为，制度分为正式制度和非正式制度。前者是指人们有意识的创造，由某种外在的权威或组织来实施和控制，包括政治(司法)规则、经济规则及单个合约。后者是指人们长期交往中非外在组织干预的，仅由自发社会秩序实施的无意识规则，包括价值观念、道德观念、习惯性行为、伦理规范、意识形态及传统因素。

正式制度和非正式制度共同影响政策的实施。如果正式制度符合社会大众的基本认知和行为习惯、伦理规范，非正式制度则会大大降低正式制度的执行成本，使之得以顺利执行和强化。如果两者不相融，非正式制度会通过社会人际网络软化已存在的正式制度。因此深化税权划分，不仅要注意正式制度的激励约束作用，还应充分重视各种非正式制度对人们行为选择的重大影响。

1 影响税权划分的重要非正式制度

税权划分的正式制度是指各种指导税权分配的财政、税收法律、法规、规章等;税权划分中的非正式制度是指影响税权划分的各种无形的却能够影响人们行为和选择的文化传统、价值观念、思维范式和习惯等等。相容的非正式制度对于正式制度的落实具有促进作用，相悖的非正式制度不仅影响正式制度的执行成本，甚至影响其成败。显然，探讨与税权划分正式制度相悖的非正式制度更具现实意义。

1.1 千年人治历史影响税权划分的正式制度

中国几千年的人治历史，其影响根深蒂固，这一点在我国税权划分方面也有所表现。首先，作为分税制改革的基本依据——1993年制定的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，无论从内容到形式，都不完全符合行政法规的规格要求[1]。其次，我国有关中央与地方政府之间税权划分的权限与程序等方面的内容，基本上是由国务院及财税主管部门通过颁布行政法规和行政政策来加以规定的，且以行政政策为主。税权分配方面，中央政府可以通过行政手段调节利益分配格局，法制化程度低。例如中央政府曾多次发文上收税收立法权，单方面调整征管权。

中央政府的行为对地方政府具有示范效应，受人治历史传统的影响，各级官员往往有将权力制度化的冲动。不仅“新官上任三把火”，老官也会经常调整政策，导致政策多变[2]。受此影响，官员逐利冲动强烈，追逐稀缺的“位子”时，政治理想、为民服务、造福百姓和人生价值的实现等正常的动机往往被异化。

1.2 博弈文化影响税权划分的政策效果

中央和地方间的利益博弈，从古至今未曾中断，影响颇为深远。唐后期，两税征收过程中藩镇利用朝廷忽视钱物折换比率的审定权，而采用“实估敛于人，虚估闻于上”的手段变相减少上供额(两税法以钱定额，而交纳时要折成实物);清前期地方政府利用“火耗”私派来满足行政亏空;2001年所得税共享改革过程中的博弈，无不充分反映了中国这一典型的文化特点。当前的税收收益分配格局中，地方税对地方财力增长贡献率低，难以支撑地方公共产品的供应，地方财政困难。央地之间围绕税收收益的博弈激烈，除了非理性增长的非税收入，典型的例子是近年来地方政府推行的“土地财政”。

1.3 官员选拔中的非正式制度影响税权划分政策的执行

夏时，大禹杀掉带头抵抗“什一税”的部落首领防风氏，以确保中央税的征收，这一历史事件奠定了中央政府控制地方政府的基本策略[3]197。政治化控制经济决策的落实，中央决策的推行广泛依赖对官员的人事控制的方法至今沿用。省级行政长官选拔任用时，由中央政府先确定候选人，然后由地方人大再以选举的形式加以确认，地方其他各级政府官员的选拔任用也效仿上述情况。这种选拔任用的非正式制度，造成地方人大对同级行政长官实质性监管的落空，客观上也使得辖区内居民的偏好难以得到有效表达。

1.4 关系先行的社会传统渗透于税权划分制度之中

中国的人情社会对税权划分也有一定的影响。其一，完善税制是完善税权划分制度的前提。近年来我国在完善税制方面所做的努力也受到了非正式制度的不利影响，典型的例子是增值税改革。由生产型转为消费型的增值税，是一项有利于减轻企业税负、激励企业投资的政策安排，然而，在执行过程中却出现了大量的伪造和虚开发票行为，不仅造成税款大量流失，也导致严重的不公平，使增值税设计的初衷难以实现，税法规定与实际执行结果相去甚远。其根本原因就在于执法活动会受人情关系的左右。一旦违法往往会寻求人情关系的庇护，加之自私本位的小农意识驱使，使得利用增值税发票非法获利的情况屡禁不止。其二，用合理的转移支付来确保地方的基本税收收益是税权划分的重要配套制度之一。为争取有限的转移支付，地方政府间展开了博弈，争相“跑部钱进”。

2 非正式制度对于税权划分的负面影响

2.1 增加了现行正式制度的执行成本

央地博弈使得地方政府在执行过程中对政策虚化、异化，会增加现有税权划分正式制度的执行成本，影响其政策效果。为争取中央的转移支付资金，谎报资金需求;名目众多的非税收入、利用有限的土地资源举债建设、卖地招商等变相划分收益权;税收征管方面，延期征税、征收过头税、滥用税收优惠等变相的非正式分权行为都体现出了中央和地方间的利益博弈，增加了现有正式制度的执行成本。

2.2 削弱了现行正式制度功能，降低了经济绩效

税权划分的经济学依据主要是有利于提高资源配置和公共品供给效率。认为在信息不完全的情况下，地方政府更了解当地情况，能以更低的成本、更高的效率为地方提供适宜的公共产品;根据蒂伯特的理论，居民可以“用脚投票”迫使地方政府更好地为辖区居民服务。在行政集权模式下，受官员选拔任用的非正式制度影响，从官员自身的理性出发，更加注重上级偏好。在当前“GDP挂帅”的晋升激励下，地方官员为追求政绩，投资冲动强烈，甚至重复建设，公共品的提供被放在了次要地位，不仅使原有的政策目标落空，也影响了中央政府对经济的宏观调控。同时为保证本地区经济利益，不惜以邻为壑，造成地区间市场分割，在税收方面展开了激烈的竞争，为了吸引辖区外税收资源的流入，地方政府通常使用优惠税率、税收折扣、减少收费等手段。有些地方政府为了吸引投资项目，甚至以低于土地开发成本的价格，提供土地给特定的投资项目，造成了税收的流失。

2.3 使制度变迁过程形成不良的路径依赖

路径依赖是诺斯在解释不同国家制度变迁途径时提出的概念。它指的是制度在形成过程中一旦形成某种特殊的发展模式，则不论好与坏，都有沿着这种路径走下去的“惯性”。从税权的纵向分配来看，现行的分税制是中央、地方博弈暂时均衡的产物。这对未来制度的设计和变迁具有典型的启示意义，会导致不良的路径依赖。具体来说，税权划分制度的进一步完善必然要打破当前央地之间暂时的利益均衡状态。地方政府必然要在新制度设计过程中一如既往地为自己争取最大的利益保障，作为中央政府各种政令的具体执行者，倘若其利益在新制度中得不到一定的补偿，则必将利用自身独特的地位在执行中虚化新政。而出于改革成本和风险的考虑，以及信息的不对称和监管的困难，中央政府将不得不做出一定的妥协。这种不良的路径依赖显然与上文所提到的种种非正式制度息息相关。同样，这种博弈文化同样会影响到税权在政府不同部门间的横向分配。

2.4 一定程度上引起制度创新的时滞

制度创新的时滞是指制度创新供给滞后于制度需求的状态。我国财税改革采用渐进方式，一般说来，时滞是渐进式改革的一种必然现象。渐进本身意味着对旧体制在时间上的容忍，因而一定的滞后是必然的。引起制度创新时滞的原因有很多，但本文关注的是非正式制度引起的税权划分制度创新时滞。例如税收立法权的划分方面:税收立法权是税权的核心，从纵向来看，当前的税收立法权高度集中于中央，普遍的观点是应该赋予地方相应的税收立法权。但是结合我国的具体国情来看，受中国社会很多根深蒂固的非正式制度的影响，短期内赋予地方税收立法权的时机尚不成熟，因为对地方权力约束制度缺失。首先，中央政府通过对地方官员的人事控制来确保各项政策的贯彻和落实，这种建立在权力平衡关系下的脆弱的人治手段，本身是存在缺陷的。其次，地方辖区居民的监督缺失。现有制度下，官员更加注重“上级偏好”。同时深受集权、单项服从价值观念影响，一般居民对于地方政府的不合理行为难以监管。再次，缺乏辖区内的横向制约。当前税收立法权行政化特征明显，上行下效，若向地方分权，在地方层面上必然也会出现立法权向地方行政机构集中的问题。在中国特殊的政治和社会制度的巨大影响下，严重的话可能会将非税收入合法化、正规化，加重企业和居民的税负、扭曲税制、损害经济效率，甚至影响到中央的地位和社会稳定。鉴于此，赋予地方税权只能徐缓而行，一定程度上导致了制度变迁时滞。

3 构建与税权划分正式制度相容的非正式制度

实践证明可以在较短的时间内建立起分税制的制度框架，但与税权划分相容的良好的秩序建设比较复杂困难。因为这个过程还深受许多不具有强制约束力的非正式制度的影响，它们可能不付诸文字，却相沿成习影响着人们的选择和博弈主体的行为，对此必须给予足够的重视。基本的策略是:一方面不断完善税权划分过程中的各种正式制度，另一方面要不断构建与正式制度相容的非正式制度，引导社会公众对分税制度设计的认可和支持。

3.1 推动民主建设，构建全面的监督体系

对权力的制衡是分权理论的重要组成部分。当前同级人大对政府行为的监督管理其程序意义大于实质意义，而辖区居民对于地方政府的监管也是落空的。要软化人治的历史传统影响，就要推动社会主义民主建设，构建全面的监管体系，使权力得到相应的制衡。首先应该充分促进人大行使这种高层次的具有权威性的监督。一是加强对预算调整的监督。预算调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查批准，未经批准，不得调整预算，严格防止先实施后审查的情况。二是加强对决算的监督。决算报告的内容、项目要与年初预算和调整后的预算内容、项目对应，对于变动较大的项目，要进行分析说明。要看决算是否执行了人代会批准的预算和人大常委会批准的预算调整方案，决算是否真实、收支是否合法、执行是否严肃认真。如发现重大问题，应组织委员进行专题调查，对违背《预算法》规定的问题，责令纠正[3]198。其次，从直接民主的角度看，尽管民主意识较之前已经有很大的发展，但缺乏监督的社会氛围和基本保障体制。为此应该推动社会主义民主建设，赋予民众监督各级政府行为的权力。具体来说，要提高各级政府行为的透明度，使民众能快捷方便地获取政府行为的相关信息;要拓展民众向上反映真实情况的途径;充分重视民间的声音;要保障反映情况的民众的基本安全等等。通过推动社会主义民主建设，逐步规范政府权力和政府行为，软化人治的历史传统影响。

3.2 推动社会主义法制建设

制度的效率不在于其设计的制度效率，而在于实施的效率。当法律没有权威或者执法成本很高时，交易中处于“不利”的一方就会选择违约。而有效的法律制度会为其他制度的实施提供一种稳定的预期，因此正式制度的有效性取决于法律制度的有效性。我国传统人治文化影响根深蒂固，而分税制在西方产生的基础制度环境之一就是供给充足的法律制度。因此必须首先健全税法体系，颁布《税收基本法》，明确税收活动的基本规范、基本原则、税收立法权的划分、税收征管权、收益权、司法权的划分等等，使税收的整体行为做到有章可循;其次要加大执法刚性，减少有法不依、执法不严、甚至权大于法、以权压法的现象;再次，实现法定税权归位，合理划分权力机构缺位和行政机构越位的问题。中央税、共享税、全国性的地方税税法以及《税收基本法》等由全国人大及其常委会立法，部分确定需要授权国务院制定实施细则的，国务院不能转授权。另外要加大法律宣传，维护法律权威，以法律来规范约束各级政府以及各政府部门的行为，减少政府的机会主义倾向，改变政策多变引起的短期行为效应。

3.3 完善政绩考核体系

税权划分有助于地方政府更有效率地提供公共产品，这样的论断与西方社会民主选举制度密不可分，而为获取选票官员必须关注民意。我国的分税制诞生在政治上高度集权的基本国情之中，官员投资上层的意愿强烈，分税制的这一优势无法体现。官员任命大规模的民主直选在中国当前是不可能实现的。低层次的民主反而可能会引起社会混乱，破坏经济发展所需的稳定的内部环境。因此对主张朝民主直选方向改变当前官员任用制度的观点，笔者认为不符合中国国情，不敢苟同。但可以构建科学全面的官员政绩考核体系，用升迁的这根指挥棒，引导地方官员关注辖区内民意、民生，促进政府职能在公共财政体制下的进一步转变，从而更好地体现税权划分的政策优势。

3.4 走财税管理民主化、科学化、精细化道路

财税活动中人情大于制度的情况之所以存在，一个非常重要的原因是制度本身或者执行过程本身存在漏洞，给了官员寻租的可能性。要减少人为寻租的空间，必须走财税管理民主化、科学化、精细化道路。具体来说，要减少行政决策过程中的“一言堂”、“家长制”，讲究决策过程的民主化。相关决策必须要经过论证、协商、审议和集体讨论等环节;重大决策要扩大参与面，让各层次、各方面的力量参与决策;要提高财税管理决策的科学性，减少决策中“想当然”、“差不多”的主观主义行为。用科学的观点、程序、方法及手段来进行决策、权衡利弊，选出最佳方案，减少人为寻租的可能性，从长远来看，逐步改善人情大于制度的情况，减少税权划分过程中的不规范行为。

[1]朱丘祥.我国中央与地方税权划分的转型期特征及其法治走向[J].当代财经，2010(6):32－34.

[2]翁礼华.纵横捭阖——中国财税文化透视[M].北京:中国财政经济出版社，2004.

[3]王军.中国转型期公共财政[M].北京:人民出版社，2006.