信息公开，还需再拆“玻璃门”

朱晓燕 付春杰

政府信息公开的程度与范围标志着一个国家的行政水平和文明程度。政府信息公开条例虽然实施效果不错，但仍存多重“玻璃门”。近年来，政府信息公开犹如一口大钟频频受到公民个体的敲打，在鞭策中不断前行。

政府信息公开条例（以下简称《条例》）自2008年5月1日施行至今，已近4年。实践表明，《条例》在保障公民知情权和监督权、提高政府工作透明度和公信力等方面起到了积极作用，但同时也暴露出一些值得思考和亟待解决的问题。

“撞钟人”频敲“玻璃门”

近日，上海交通大学25岁研究生雷闯向卫生部等53个中央部门，提交信息公开申请，要求公布各部门部长（局长、主任）2011年全年工资总额和工资构成情况。

雷闯是上海交通大学化学化工学院的研究生。2012年4月13日，依据政府信息公开条例，他通过特快专递向国家烟草局、卫生部等53个中央部门提出政府信息公开申请信，申请公开53位部长（局长）2011年的全年工资总额及工资的各项具体金额。

对于申请公开的依据，雷闯表示，依据政府信息公开条例，行政机关对涉及公民、法人或其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓和参与的，应该予以公开。

截至4月18日，雷闯已经收到国家食品药品监督管理局的电话，对方表示已经收到申请，并询问了申请内容的目的和用途。“我要求他们书面回复，对方表示需要研究，因此并没有完全拒绝我。我等待他们的答复。”雷闯说。

无独有偶。2011年最为轰轰烈烈的政府信息公开案，由一个名叫李燕的柔弱女生掀起。

这个清华大学研究生二年级的女生，在2011年9月9日以个人名义，起诉了国土资源部、教育部和科技部。原因是：我要完成一篇论文，其中需要了解国家部委的副部长工作分工，我按规定向你们申请了。你们不肯公开？好，那我就告你们。

她的起诉让北京市第一中级人民法院很为难，他们一再致电李燕，说“事情很重大，需要研究”。尽管起诉请求久未受理，但经法院多方努力，2011年十一假期前后，三部委陆续向李燕公开了相关信息，李燕对此感到欣慰，并撤诉。

李燕提起诉讼，媒体给予了高度评价，呼吁“用锱铢必较精神冲破信息公开的壁垒”。现在看来，公民锱铢必较的精神一旦持之以恒，的确可以冲破信息公开的壁垒。

事实上，《条例》施行以来，政府信息公开行政案件逐年增多，且增速较快。据统计，2010年、2011年某市政府信息公开行政案件，占全市法院受理一审行政案件的比例分别达到了17.22%和16.57%。政府信息公开行为逐渐成为被诉频率最高的行政行为。其中，2011年以某市市级行政机关为被告的政府信息公开行政案件就达115件，是2008年的16.43倍。

从统计数据来看，案件反映出的信息需求呈现出与民众的基本生活需要联系越紧密，信息的需求量就越大。这从拆迁类政府信息公开行政案件所占比重可见一斑。在某市法院一审政府信息公开行政案件中，拆迁类案件占到了78.30%。

从裁判结果看，由于部分行政机关对政府信息公开不够重视，且应诉准备不够充分，导致实际败诉率较高。以2010年、2011年为例，某市市级机关政府信息公开败诉案件占当年败诉案件总数的比例分别达32.20%和45.28%，成为所有行政案件中被告败诉率最高的类型。

中国政法大学法治政府研究院副院长、教授王敬波指出，通过2011年涌现出的政府信息公开的“民告官”案件可以发现，此类案件有了“数量会越来越多，各种不同的诉求呈现多元化的趋势”。

“案件的类型也从政府信息推进到公用企事业信息的范围，原告由直接关涉个人利益，开始逐步关注公共利益，总体上诉讼会成为推动政府信息公开深入的重要推动力。”王敬波说。

“不会、不愿、不能”

从现实情况来看，政府信息公开条例虽然实施效果不错，但仍存多重“玻璃门”。

中国社科院2012年2月20日发布的《2012年中国法治发展报告》显示，在调研的59个中央政府部委当中，53个部委的信息公开不及格，占被调研部门的近九成。而在26个省级政府当中，及格的也只有8个。达到及格60分以上的部委是商务部、环保部、交通部、国家安监总局、国家邮政局、人口计划生育委员会，商务部以67分位居第一。而得分较低的国家能源局、监察部分别只有18.5、20.5分。在对地方政府的调研中，发现情况较2011年有所好转，但仍不尽如人意。其中43个较大城市中，政府透明度达到60分以上的有12个，比去年有所下降，福州、大连、西安、无锡位居前几名，分别在65分以上。

最近，中国社科院法学研究所法治国情调研组公布的“2011年政府信息公开工作年度报告”编制与发布情况调研报告中，详细列举了政府信息公开存在的拖拉、随意、不变、间断、不详、混淆、推脱、多变等八大问题。此报告公布后，在网上引起热议，质疑、指责声音不断。

问题出在哪里？

问题一：不会公开。这是政府在信息公开中比较烦心的事情。在收到信息公开申请时，部分行政机关通常的做法是，往往以“申请的信息不存在”或“申请的信息非本部门掌握”作为理由，拒绝对信息予以公开，更有甚者对信息公开申请不作理会。

问题二：不愿公开。在当前“全民媒体”的时代，每个社会主体都成为一个重要的信息源，而政府部门的负面信息，容易成为社会舆论关注的焦点。在政府信息公开工作中，一旦社会公众或媒体认为某方面信息应该公开而没有公开，或者对相关信息进行了不当公开，就极有可能受到舆论批评，甚至会转化为严重的社会舆情危机和系统性风险。

问题三：不能公开。由于《条例》对于信息公开范围、不予公开范围等内容的规定过于宽泛，缺乏具体的认定标准与操作流程，行政机关对政府信息的公开与否具有很大的自由裁量权。当前，在申请政府信息公开的案例中，行政机关通常存在以“主观不能”替代“客观不能”，对于“不属于公开范围”的认定出现了扩大化倾向。如某公司向行政机关申请“公布某项目《合作备忘录》之内容”。行政机关收到申请后作出《信息公开申请的答复》，认为《合作备忘录》是为解决有关历史遗留问题所达成的共同意见，内容涉及社会稳定，该政府信息属于不予公开的范围，决定不予公开。

在法院审理的一些案件中，行政机关主观地将申请人的政府信息公开申请，作为信访事项处理。事实上，信访事项和政府信息的性质是不同的，前者是公民、法人或者其他组织反映的情况、意见、建议和请求，保护的是公民的陈述权和诉请权；后者是政府掌握的信息，保护的是公民、法人和其他组织对政府工作的知情权、参与权和监督权。

谈及政府信息公开和保密出现冲突的原因，中国行政体制改革委员会秘书长汪玉凯认为，每个政府部门都是一个信息源，受到部门利益的严重制约和影响，不愿拿出信息共享，这是政府权力运行内部最大的问题之一，也是信息公开条例需要进一步解决的难题。

如何拆除“玻璃门”？

“《条例》实施以来，出现诸多问题的深层次的原因在于，传统观念认为政府的信息和公权力的信息是为少数政府部门所掌握，没有形成一种公共资源。”中国政法大学马怀德教授在谈起政府信息公开条例实施时说。

据了解，《条例》实施后，环境保护部的行动最快，率先发布了第一批《环境保护部信息公开目录》和《环境保护部信息公开指南》。此外，环境保护部还在部行政服务大厅，正式受理环境信息公开的申请。

2012年4月18日召开的国务院常务会议，研究部署了2012年政府信息公开重点工作，国务院总理温家宝要求省级政府两年内全面公开“三公经费”。

但是，目前有些行政机关对公民申请政府信息公开的要求还没有引起足够重视，对政府信息公开存在一定抵触情绪，导致面对公众的申请及法院的司法审查时陷入被动。因此，要拆除信息公开“玻璃门”，首先还是得“观念先行”。把政府信息公开作为一项基本制度和常态性要求融入政府工作，从而提高行政机关公开政府信息的意识和水平。其次是要机制跟进，特别是在行政机关内部，应注意将信息公开与公文办理、保密审查、网上发布等程序紧密结合，确保政府信息公开内部运转衔接有序。

北京市政府专家顾问团顾问王德禄等学者曾提出：“《条例》本身尚不完善，问责机制不明确，实施效果依赖于政府官员的行政良知。”对此，建立健全政府信息公开考核评估制度、社会评议制度、监督检查制度、责任追究制度，从而加强对政府信息公开工作的约束力。在此基础上，还应发挥人大对政府信息公开工作的监督，同时可以考虑通过引入社会监督员、引入第三方社会评议等形式，加大行政相对人对政府信息公开工作的参与和监督。

“程序违法、不战而败”，政府信息公开也同样如此。对于公民要求公开的申请，不能眉毛胡子一把抓，而必须依照程序，分类研究。

如对于拒绝提供政府信息的情形，行政机关应当对拒绝的依据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证；对于已经依据申请人的申请提供政府信息的情形，应当证明提供的该政府信息内容准确，提供信息的方式及载体形式合法适当；对于因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私政府信息的，应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明；对于拒绝更正与原告相关的政府信息记录的，应当对拒绝的理由进行举证和说明。

从实践来看，政府信息公开行政案件主要涉及国土资源、规划建设、发展改革、乡镇政府等行政机关。为进一步做好政府信息公开工作，相关行政机关可与法院构建诉前联系机制，及时就信息公开工作中涉及的新情况、新问题进行沟通；在诉中，对于案件涉及法律规定应当保密的政府信息的，行政机关亦应在庭前商请法院采取适当方式审理，并配合法院通过行政争议协调处理机制化解实质争议；在诉后，法院也可以通过司法建议等形式，向相关行政机关指出政府信息公开工作中存在的瑕疵，便于其改进。

不难想见，政府信息公开既是一个法理问题，更是一个与百姓息息相关的社会问题，需要在实践的基础上渐行渐宽。著名行政法学专家应松年说：“政府信息公开要坚持循序渐进原则，从本国国情出发，推进政府信息公开程度及能力，使政府信息公开水平和公众参与的要求相适应。政府信息公开进程过快做不到，过慢也不行。应该循序渐进，逐步向纵深发展。”

政府信息公开工作，既需要政府自上而下的改革勇气，也需要自下而上的公民权利意识，未来的走向，我们充满期待。