锦州葫芦岛同城化建设研究

◎ 赵映慧 姜 博 修春亮 祝翔凌

锦州葫芦岛同城化建设研究

◎ 赵映慧 姜 博 修春亮 祝翔凌

辽西锦州湾经济区是辽宁省“五点一线”中重要的一点，借助锦州湾经济区推进锦州湾的整体开发是辽宁省沿海开发的重要战略，也是《辽宁沿海经济带发展规划》的重要内容。2009年7月规划获国务院批准，锦州湾开发提速。以锦州湾开发为契机，推进锦州葫芦岛同城化建设，进而推进锦葫都市区的建设，这对于辽西地区、辽宁省乃至东北地区都是有益的举措。文章首先分析锦葫在区域发展中的矛盾，其次分析了锦葫同城化基础，最后提出同城化建设战略。

同城化 锦州湾 辽宁沿海经济带

一、引言

辽西锦州湾经济区（包括锦州西海工业区和葫芦岛北港工业区）是辽宁省提出的“五点一线”沿海开放战略中重要的一点（图1左图），辽西锦州湾经济区涉及濒临锦州湾的两个相邻城市锦州和葫芦岛，因此2006年辽宁省作出整体开发锦州湾的重大决策。2009年7月国务院常务会议讨论并原则通过《辽宁沿海经济带发展规划》，这表明包括锦州湾在内的辽宁沿海经济带的开发已经上升为国家战略。

锦州湾位于渤海辽东湾锦州小笔架山到葫芦岛柳条沟连线的西侧（图1右图），其陆域狭义上包括“两港三区”，即锦州港、葫芦岛港、锦州经济技术开发区、葫芦岛市连山区的高桥和塔山两镇以及龙港区部分沿海地区。广义锦州湾指锦州、葫芦岛两市近海海域和沿岸地区，本文锦州湾为广义。

锦州湾的整体开发，不仅是锦葫两市的战略，而且是辽宁省的战略，因此应当以整体开发锦州湾为契机，推进锦葫同城化建设。所谓同城化，指的是地域相邻、空间相互作用强烈、经济和社会发展要素联系密切的两个或两个以上城市的基础设施建设、政府管理等统一协调，社会服务、市民待遇与归属感等趋同。

图1 辽宁省锦州湾示意图

锦葫两市处于同一个自然地理单元，空间距离很近，且有密集的线状基础设施束相连，两市具有先天的同城化条件，且历史上葫芦岛（时称锦西市）属于锦州市管辖，具有相同的文脉。锦州湾的开发与锦葫同城化建设对于提升锦葫两市的经济发展水平，带动辽西地区的经济发展，提升辽宁省的经济发展水平，振兴东北老工业基地，完善我国沿海经济布局，促进区域协调发展和扩大对外开放，都具有重要战略意义。

二、锦葫区域发展中的矛盾

（一）高强度开发与区域承载力问题

在辽宁“五点一线”沿海开放战略的实施过程中，锦葫两市都加快发展，各自提出了锦州湾沿岸开发的宏伟建设规划，且正在紧锣密鼓地推进，但可能存在一些问题：一是开发强度超过环境容量，引发生态环境问题等；二是港口建设缺少衔接，锦州湾优势没有最大限度发挥；三是物流规划各自为政。锦州湾沿岸地区是锦州和葫芦岛的建设重点，但可能因为两市高强度开发超过了锦州湾的承载力，造成很多生态环境问题。

（二）产业分工与协作较差

锦州与葫芦岛都是锦州湾沿岸的重要工业城市，两市国有企业比重较大，由于资源禀赋、交通区位、工业布局等因素影响，两市在产业结构上存在较大的相似性，传统工业比重都较大，都以石化工业为主，锦州湾地区层次分明的产业分工格局尚未形成，更不用说合作共赢的格局。锦葫都强调发展工业，以工业发展推动城市发展。近几年都注重临港型工业、物流业等，但也存在较大的相似性。

（三）工业园和开发区多而分散

锦州和葫芦岛都想充分利用沿海优势建设一批工业园区，拉动经济发展。然而两市都没有集中资源、人才、港口等优势，建设一个规模大、实力强、级别高的工业园区。工业园区过多，难以提升工业园区的规模和级别，也容易形成恶性竞争。目前，锦州有西海工业园区、白马综合工业园区、南站工业园区、娘娘宫开发区、凌海百里经济带、松山新区等，而葫芦岛有经济技术开发区、专利园区、北港工业区、东城经济区等。开发区与工业园区没有得到有效整合，没有发挥出最大效益。

（四）基础设施建设缺乏协调

由于锦葫两市同级，在锦州湾沿岸基础设施建设中都不能“指导”对方，都不能对锦州湾沿岸的基础设施建设进行统一规划，难以解决一些跨市的重要项目的建设，突出反映在高速公路、港口、机场等规划建设方面。例如，沿锦州湾分布着距离很近的共用一个锚地的两个港口——锦州港和葫芦岛港，从整体开发锦州湾的角度讲，可以将两港合并建设成为辽西的综合性大港口，或者以两港为核心，辅以兴城港、绥中港等众多的小港，共同建设成分工协作的港口群，但行政分割和区域利益使得近在咫尺的两个港口，不能形成一个大港强港。

（五）资源开发与利用存在矛盾

受自然地理条件限制，锦州湾沿岸乃至整个辽西走廊地带的土地资源都缺乏，锦州湾沿岸狭长，平坦地区有限，且过境的铁路、公路将有限的地区分割，区域发展空间受到更多限制，因此锦葫两市在锦州湾开发过程中不得不填海造陆。未来锦州湾沿岸地区的发展还面临矿产资源与水资源短缺的问题，结构性资源短缺将制约锦州湾沿岸的经济社会发展。

（六）生态环境共建共管机制缺乏

锦州湾沿岸地区是我国重要的老工业基地，石油、化工、冶金、机械造船等工业聚集在沿岸，多年来锦州湾沿岸工业产生的废（污）水、船舶修理与航运过程中的废（污）水及石油泄漏等造成锦州湾水质下降。锦州湾曾经是渤海重金属污染最严重的海域之一，锦州湾海域的污染物主要来自沿岸工厂的排放。虽然锦州湾海域的污染得到一定程度治理，但是作为最终接纳污染物的锦州湾仍然存在严重的生态环境问题。锦州、葫芦岛都不遗余力发展工业，但没有全力合作推进锦州湾生态环境的建设管理。

三、锦葫同城化的基础

（一）地理基础

锦州与葫芦岛相邻，都处于同一个自然地理单元——狭长的辽西走廊。锦葫两市山同脉，水同源，都得到松岭山脉、女儿河等山水眷顾。两市都濒临锦州湾，葫芦岛港与锦州港分处锦州湾南北两侧，共用一个锚地。国内很难再找到像锦州和葫芦岛这样空间毗邻、城区接近的规模相当的两个大城市。两市主城区直线距离不足50公里，且锦州的经济技术开发区与葫芦岛主城区仅有十几公里。从通勤距离看两市在1小时内，交通非常便捷。两市的城区面积都不大，随着锦州湾的开发，城市化步伐加快，两市的城区都沿锦州湾扩展。

（二）交通基础

京哈公路、京沈高速公路、辽宁滨海公路、京哈铁路、秦沈铁路客运专线等陆路交通线将锦州与葫芦岛紧密相连。锦州湾的港口、锚地与航线把两市亲密相接。锦州航空港服务于锦州、葫芦岛等辽西城市。锦葫地区形成了发达的海陆空立体交通体系。

（三）产业基础

锦州与葫芦岛经济规模接近，产业协作条件较好。两市都是重要工业城市，主要产业都有石油化工、冶金、机械等。石化产业方面，中石油锦州石油化工公司与中石油锦西分公司都是中石油系统，具备推进锦州与葫芦岛石化产业协作的先天条件，可以依托葫芦岛北港工业园区，建设辽西石化产业集群。机械产业方面，锦州的汽车零部件产业、船舶修理等与葫芦岛的造船工业等具备联合打造辽西交通运输设备制造业基地的条件。电子等高科技产业方面，锦州西海工业区是两市建设电子产业基地的空间载体。

（四）共同开发基础

2005年8月，时任中共辽宁省委书记的中共中央政治局常委、国务院副总理的李克强提出“要以锦州湾整体开发为龙头，打破行政区划，加快锦州港和葫芦岛港统筹发展步伐，一体化建设，一体化发展。”这掀开了整体开发锦州湾的历史一页。2006年辽宁省决定整体开发锦州湾战略，2009年已经上升为国家战略。因此无论是中央还是地方，都积极推动锦州湾的共同开发，这为锦葫同城化建设奠定了基础。

四、锦葫同城化建设战略

（一）总体目标与基本原则

以锦州湾整体开发为契机，以辽西锦州湾经济区开发为着力点，以推进锦葫都市区建设为目标，加快锦葫同城化建设，使锦葫都市区成为辽西城市群的区域中心。

锦葫同城化建设应当坚持科学规划、优势互补、合作共赢等基本原则。

科学规划：城市建设应当以科学规划为前提，规划指导建设。锦葫同城化建设涉及两个城市，关联锦州湾沿岸的自然环境、经济、社会诸多方面，要想实现锦葫同城化顺利推进必须摈弃地方保护主义和局部小利，站在全局的高度科学规划、统筹发展，通过城市与区域规划引导锦葫同城化和锦葫都市区建设。

优势互补：在社会主义市场经济条件下，城市经济发展需要发挥自身优势，只有充分发挥各个城市的比较优势，取长补短，才能形成“1＋1＞2”的效果。同城化应该创造出单个城市不能获得的经济利益。葫芦岛和锦州级别相同、规模相当，在同城化过程中应当发挥各自优势，积极对接，共同推进锦葫都市区的建设。葫芦岛应当发挥自己的旅游资源优势，锦州应当发挥自己的科教优势，两市共同发挥工业优势。

合作共赢：改革开放后特别是社会主义市场经济发展以来，城市自主发展权利增大，同一区域的城市为了在区域发展中更快发展，容易恶性竞争，戒备有余，合作不足。锦州和葫芦岛在港口建设等方面存在恶性竞争倾向。锦葫两市应当在充分尊重各自利益的基础上，建立利益协调和利益分享机制，通过分工协作提高锦葫的经济发展水平和竞争实力，使锦州湾地区各城市朝着合作共赢的方向前进。

（二）同城化建设主要内容

1.基础设施同城化

（1）交通同城化。同城化过程中交通应当先行，虽然锦州与葫芦岛之间有密集的线状基础设施束，但以过境交通为主，辽宁沿海大道的通车奠定了锦葫两市交通同城化的基础。借助辽宁沿海大道推进锦葫城际公交和公交IC卡互通，构建锦葫1小时通勤圈。开通锦州湾快艇、游艇水上交通及旅游线路，将葫芦岛主城区与锦州天桥城区紧密相连。远期规划建设锦州主城区－锦州南站－松山－杏山－天桥－高桥（葫芦岛）－塔山－北港－葫芦岛主城区的轻轨。

（2）金融同城化。取消锦葫两市商业银行的汇兑、拆借业务的异地交易手续费。商业银行的信贷业务在两市自由开展。银行员工在锦葫两市商业银行交流，待遇一致。市民在两市银行存取款没有异地手续费。同时证券、保险等也实行同城化。

（3）信息同城化。统一以锦葫都市区的称号建设政务网，对外政务服务一致。广播电视系统实现联动，整合双方广播电视节目，对外统一频道（频率）播放。有线电话系统统一，固定电话的长途区号统一，实现固定电话同城。无线通讯系统也实行同城化管理，移动通讯漫游与长途取消，通讯费用按同一城市计费。

（4）科教文卫同城化。两市科研机构协调统一，科研成果在两市零阻力转化。锦州高校一视同仁地为锦州和葫芦岛服务，高等教育资源共享。中小学教师在锦葫两市轮流。图书馆、博物馆、展览馆等对锦葫两市居民一致，两市居民在图书馆借阅、在博物馆和展览馆参观等享受同等待遇。医院合作，医务人员在两市交换流动，医疗保险、医疗报销、医疗报告等互认，医疗保险卡在两市互通。

2.锦葫城市空间结构规划

锦州市区、葫芦岛市区及两者之间的锦州湾沿岸地区是锦葫都市区的核心区，

“一心”即“也是城市空间结构规划的重点，未来都市区核心结构为“一心两区一轴”，可以”形中间部分，这是未来锦葫都市区的核心区的心脏，这里位于锦州主城区与葫芦岛主城区连线的中间，又濒临锦州湾，且有铁路线直通锦州港，是未来锦葫都市区核心区的心脏，也是当前及今后一段时间锦葫两市重点发展地区，只有高桥（葫）－天桥（锦）发展起来，锦葫都市区才能走向现实，锦葫同城化才真正有了结果。因此，锦州应当积极推进“南下”战略，而葫芦岛应当积极推进“北上”战略，两大战略聚焦于高桥（葫）－天桥（锦）地区，这是锦葫两市的结合部，也是锦葫都市区未来快速增长的空间。

“两区”为目前锦州与葫芦岛的主城区，是锦葫两市商业、金融、社会服务业中心、行政管理中心。“一轴”即锦州湾海岸与沿岸的铁路、公路等构成的复合轴。

3.锦葫同城化的驱动机制

（1）政策与制度保障机制。尽管经济全球化和区域经济一体化将使行政区经济淡化并退出，但是我国的“行政区经济”仍将长期运行，短期内削弱地方政府的经济职能很难实现，要想打破行政区划的制约，解决锦葫发展过程中存在的矛盾，顺利推进锦葫同城化建设，必须有政策与制度保障。锦州湾沿岸地区制定统一的政策与制度是推进锦葫同城化，建设锦葫都市区的重要途径。首先从区域调控、区域分工、区域组织、区域布局等方面推进锦葫区域发展政策的一致，以推进同城化建设。其次在人口流动、土地经营管理、房地产开发、城镇化建设等方面实现一体化。第三，锦葫应当签订双边法律协定或行政协议或合作备忘录等形式的契约（协议），并且受国家法律保护，具有法律效应。最后，可以由辽宁省人大制订并施行《锦州葫芦岛同城化建设规章》，作为锦葫同城化建设的基本法律。

（2）规划引导机制。锦葫同城化建设是一个复杂的巨大的工程，涉及自然、经济、社会等诸多方面，要实现推进锦葫同城化建设必须站在全局的高度来宏观把握，当然需要通过城市与区域规划来引导。一是更新城市与区域规划理念，以系统思维来指导规划。二是增强规划的弹性，采取动态规划。三是提高规划的公众参与程度，充分吸收各利益主体参与规划，以解决同城化过程中各利益主体的矛盾。四是强化空间管治规划的功能，着力空间资源配置。主要内容包括要素与产业的空间集聚、基础设施建设、生态环境保护、空间结构调整、空间协调发展等。

（3）市场一体化机制。锦州湾沿岸地区同样不存在统一的大市场。应以锦州湾地区为空间，建立统一的市场体系，实现要素自由流动，才能使锦葫经济发展更快更强，才能更好地推进锦葫同城化。一是推进产权市场一体化，主要形式为推动企业跨地区并购与企业跨地区分布。锦葫地区的石化、冶金等可以率先推进企业跨市并购。二是资本市场一体化，应当推进金融、保险、证券等企业跨地区发展，扩大锦葫的融资渠道。三是人才市场一体化，建立锦葫人才流通体系和统一的人才大市场，实现劳动力自由地在城市间流动。四是技术市场一体化，建设共同技术市场，推动科研院所、高等院校等科研成果的市场化、产业化，建立统一的科研与技术服务平台。

（4）利益共享与利益补偿机制。同一区域中的城市在发展过程中存在着复杂的利益关系，影响同城化建设。正确处理好这些利益关系，有利于城市实现利益共享，共同推进同城化。通过政策、制度、规划等多种手段，促进城市间利益的公平分配。当地方政府为了区域全局利益主动牺牲自身利益时，应当给予适当补偿，因此，利益补偿机制的建立在同城化过程中不可忽视。在锦葫同城化过程中利益收到损失的城市应给予一定补偿。

（5）同城化组织创新。由辽宁省政府出面组织建立一个由锦葫相关部门领导组成的锦葫同城化建设委员会全权处理同城化建设中的区域性问题。该委员会下可以设立锦州湾整体开发咨询中心、港务专业委员会、水资源管理专业委员会、基础设施专业委员会、物流委员会等。锦葫同城化建设委员会的主要职能：研究锦葫同城化问题，制订同城化建设的具体目标、途径、政策等，预测同城化趋势，指导锦葫地方政府的同城化建设，争取中央和辽宁省政府对锦葫同城化的支持等。委员会的人员由各市或者相应职能部门的主管区域发展与城市建设的行政领导（副市长、发改委主任、规划局长、建设局长等）组成，每个市政府和职能部门的领导只能有1人为委员。委员会实行委员代表任期制度，每届委员任期三年，三年后至少改选三分之一的委员。委员会实行会费制度，每个城市按照GDP份额缴纳一定会费，以保证委员会的正常运转。委员会应当以法律制度或者组织形式固定下来，成为锦葫都市区最高权力机构。委员会应当由中央政府或者辽宁省政府赋予在经济与社会发展方面具有省级政府的管理权力，或者锦州、葫芦岛政府将部分权力划归给委员会，并以法律形式固定下来。

五、结论

锦州湾地区是辽西地区重要的沿海地区，锦州和葫芦岛在锦州湾的开发过程中存在一些矛盾，但不能各自为政，应当依托良好的同城化基础，推进锦葫同城化建设，进而推进锦葫都市区建设。

[1]辽宁省住房和城乡建设厅,东北师范大学城乡规划设计研究院.锦葫都市区协调发展规划,2005年.

[2]辽宁省人民政府.辽宁沿海经济带发展规划,2008,7.

[3]邢铭.沈抚同城化建设的若干思考[J].城市规划,2007,(10):52-56.

[4]祝翔凌.葫芦岛都市区形成机制研究.长春:东北师范大学,2005.

Urban Integration Construction of Jinzhou-Huludao Metropolitan Area

Zhao Yinghui, Jiang Bo, Xiu Chunliang, Zhu Xiangling

The economic zone of Jinzhou Bay in West Liaoning is one of the important zones among five others in the coastal economic belt of Liaoning Province. It was the national strategy to promote the integral exploitation of Jinzhou Bay in 2009, and this move is beneficial to Liaoning Province. The paper first analyzes the contradictions between Jinzhou and Huludaoin the regional development, and then studies the foundation for their urban integration.

urban integration; Jinzhou Bay; coastal economic belt of Liaoning

TU984.2

赵映慧，博士，副教授，研究方向为城市规划与区域发展。姜博，博士，副教授，研究方向为城市地理。修春亮，教授，博士生导师，东北师范大学城市与环境科学学院副院长，研究方向为城乡规划。祝翔凌，硕士，规划师，研究方向为城市规划。

（责任编辑：卢小文）

国家自然科学基金项目“东北城市密集区空间经济联系测度、方向及其动力机制研究”（41101153）成果。