宁夏土地整治成效分析指标的构建研究

黄辉玲 张中帆 杨 剑 赵保民

(1.黑龙江科技学院，黑龙江哈尔滨 150027;2.国土资源部土地整理中心，北京 100035;3.宁夏国土开发整治管理局，宁夏银川 750002)

本文以宁夏中北部土地开发整理重大工程项目(以下简称重大项目)为例，在总结宁夏重大项目特点的基础上，依据一定的原则和方法，建立土地整治成效分析指标，以期客观反映宁夏土地整治的实际成效，并为一定区域开展土地整治方面的成效研究提供借鉴和参考。

一、宁夏中北部土地开发整理重大工程项目概况和特点

(一)宁夏中北部土地开发整理重大工程项目概况

宁夏重大项目是2009年财政部和国土资源部批准实施的土地整治重大工程。项目实施区域包括86个片区，根据地理位置，重大项目将位于北部的项目区称为北部片区，位于中部的项目区称为中部片区。北部片区分布于银川平原自流灌区，中部片区位于宁夏中部干旱带。重大项目涉及12个县(市、区)的56个乡镇和自治区农垦系统的6个农场。项目区总面积为272 250.0公顷，总建设规模为225 192.0公顷，不动工面积为47 058公顷。

(二)宁夏中北部土地开发整理重大工程项目的特点

1.水利工程是重点。宁夏长年干旱少雨，水资源缺乏，供用水矛盾突出。北部灌区当地水资源很少，主要依靠黄河水。由于缺乏大型调蓄工程，在用水高峰时期出现城市、工业、农业争水现象;中部干旱地区可利用的水资源量只有0.76亿立方米，大部分为苦咸水，已建成的扬水工程水资源量有限，缺乏调蓄工程。由此可见，水资源的严重短缺是制约宁夏农业发展的主要因素。从宁夏重大项目建设内容看，灌排水利工程投资约占四大部分投资(工程施工费)的82%。

2.节水灌溉是要点。宁夏北部平原引黄灌区灌排工程年代久，标准低，设施不配套，工程老化失修，排水沟深度不够，排水不畅，土壤盐渍化严重，田间灌溉多采取漫灌方式，水资源浪费较为严重;中部扬黄灌区机电超期服役，工程老化失修，影响工程安全运行和正常供水。为了提高水资源的利用效率和效益，转变用水模式，控制用水总量，《宁夏中北部土地开发整理重大工程项目总体规划水利工程专项规划报告》要求开发整理后的项目区需全部达到节水灌溉技术标准，以保证宁夏农业的可持续发展。为了达到规划目标，要结合项目区土地开发整理建设内容，积极推行节水灌溉措施。

3.土地治理是难点。宁夏北部平原引黄灌区地形低平，地面坡降大约为1/500 0～1/800 0，自流排水困难，排水系统不完善，加之大水漫灌，地下水位普遍较高，土壤盐化日趋严重，农田总面积70%以上土壤次生盐碱化;项目区域受风沙侵袭，土地沙化较突出，土壤退化严重。中部干旱带土壤贫瘠，生产力低下，旱地亩均产量低于50公斤;超载放牧，草场退化，沙化严重。

4.工程结合是亮点。为了能够出成绩、出效益、出亮点，集中力量干大事，宁夏重大项目科学合理地与相关部门开展的危房改造项目、生态移民工程、设施农业项目、现代农业示范基地项目、黄河金岸、中部干旱带高效节水补灌等6大项目、94个子项目相结合，结合面积为56 113公顷。重大项目为其他工程提供田、水、路、林配套齐全的土地，规划投入资金10亿元，带动其他工程投资30.76亿元。

在重大项目确定的规划目标指导下，重大项目与其他工程分别计列建设内容和投资，以重大项目为基础，由重大项目先期完成投资，其他工程跟进。这样，由自治区国土资源厅牵头，以重大项目为平台和载体，再结合其他工程，使众多项目在时间和空间上实现有效对接，有力地推进了项目区社会主义新农村建设。

5.整合资金是热点。宁夏重大项目区经济基础薄弱，对农业投入不足。多年来少量、分散的投入不能彻底解决农业发展的根本问题，致使资金运用效率低下，经济社会不能协调发展。宁夏重大项目除了与自治区新农村建设、生态移民、黄河金岸、农业产业结构调整等工程紧密衔接，还整合了其他部门的涉农资金，加大了对项目区的资金投入。

规划期内，土地开发整理重大工程共整合资金68.28亿元。其中，新增建设用地有偿使用费、土地开垦费、土地复垦费、土地出让金纯收入用于农业开发部分等专项资金为37.52亿元。同时，通过与相关项目的结合，有效聚合了农业、林业、交通、水利、环保、发改委、财政、扶贫办等相关部门涉农、涉地资金共30.76亿元。宁夏重大项目专项资金以1.2∶1的比例，用37.52亿元带动其他涉农资金30.76亿元，集中投入到宁夏中北部土地开发整理的建设中，为推进统筹城乡发展做出了贡献。

6.促进增产增收是落脚点。2010年宁夏重大项目区农民人均纯收入4 020元，低于2008年全国农民人均纯收入4 761元。从单位面积粮食产量看，宁夏重大项目区单位面积粮食产量为3 985公斤/公顷，低于全国单位面积粮食产量的4 915公斤/公顷。可见，宁夏农业生产条件较差，耕地质量低于全国平均水平，农业经济发展相对落后。

宁夏重大项目以提高耕地质量为重任，改造中低产田，将旱地变为水浇地，消除洪涝灾害，以实现稳产高产;增加粮食产量30%左右，新增耕地面积30%以上，减少高耗水低产出的粮食作物种植比重，增加枸杞、硒砂瓜、红枣、葡萄、蔬菜等高效种植作物的比例(在20%以上)，为保证宁夏粮食安全，增加农民收入奠定基础。

二、土地整治成效分析指标的构建思路

(一)土地整治成效分析指标的特点

宁夏重大项目成效分析指标要具备以下特点:

1.全面性。鉴于重大工程是中央财政资金支持建设的项目，成效分析指标的构建要充分体现土地整治的国家目标的实现程度，即要体现土地整治在增强资源保障、促进粮食安全、发展现代农业、推进社会和谐、构建节约型社会和实现环境友好等各方面的建设成效。

2.特色性。即指标体系要体现出宁夏重大项目的特点具体表现为建设过程中始终重视自治区水利设施的建设和改造;节水灌溉土地开发整理的要点;重大项目的难点在于治理土地退化;与自治区新农村建设、生态移民工程、农业产业结构调整、黄河金岸工程等项目有效衔接是宁夏重大项目的亮点;专项资金整合其他涉农资金是土地开发资金管理的热点;促进农民增产增收是重大项目的落脚点。

3.实用性。即指标的建立要为重大项目的初步设计、竣工验收等工作服务。

4.衔接性。指标体系的研究成果应与土地整治的相关管理信息系统相衔接。

5.规范性。即指标定义应符合国土资源管理部门制定的相关技术规范，指标的选择应与国土资源管理部门的研究成果衔接。

6.扩展性。即具备良好的扩展能力，能在现有指标体系下进行指标更替和增加。

(二)土地整治成效分析指标的构建原则

1.兼顾原则:成效分析指标要兼顾国家目标与区域特色，既能反映土地整治的国家目标，也要突出区域土地整治的特色。

2.总体原则:成效分析指标不仅是阶段性工作的回顾与总结，更要具备总体观，要使指导今后土地整治工作取得更大成效。

3.实用原则:成效分析指标的获取应具有可操作性，成效分析结果能为决策者提供依据，为社会提供有效服务。

4.针对原则:成效分析指标的选择并不是面面俱到，而是要针对分析的特定目的和决策者的要求，有重点地选择指标。

(三)土地整治成效分析指标的构建方法和体系框架

采用层次分析法和专家咨询法构建成效分析评价指标体系。首先分析土地整治的国家目标是什么，这些目标可以通过哪些指标予以表征，然后按照一定的逻辑关系将指标体系划分为国家目标层、专项目标层、成效指标层等三个层次，形成一个上下衔接、相互联系的多层次指标体系。其中，国家目标层是土地整治所要实现的标杆;专项目标层是对国家目标层的具体分解，包括增强资源保障、促进粮食安全、发展现代农业、推进社会和谐、构建节约型社会和实现环境友好六项，这六项都是由土地整治的国家目标和区域目标所决定的;指标层则由土地整治所取得的建设成果等具体量化指标组成，根据专项目标层的内涵，运用专家咨询法，构建一级指标层和二、三级指标层。一级指标层主要是对土地整治专项目标的表征;二、三级指标主要是一级指标的具体量化，也就是表明通过开展土地整治工作所取得的实际成效。上述三个不同的指标层次形成了一个较为完整的指标体系，可以从上到下反映出与土地整治目标紧密联系的土地整治建设所取得的成效和效益。土地整治成效分析指标体系的构建框架见图1。

图1 土地整治成效分析指标体系的构建框架图

农村土地整治受到中央政府的高度重视，已经正式写入2009年、2010年和2011年中央1号文件。面对未来全球气候不断变化、生态环境和粮食安全，以及城乡统筹、城乡一体化战略的发展需求，科学地分析和评价土地整治在破解“保红线、保发展”的矛盾，提高土地要素供给效率，推进新农村建设与城乡统筹发展等方面的建设成效，是土地整治理论研究的一个重要组成部分，也是响应土地整治科学发展的必然要求。土地整治成效分析指标的提出和建立旨在抛砖引玉，仍有待进一步讨论，并希望在实际应用中逐渐完善。

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