转型升级:完善地方立法的路径选择

□ 任亦秋

转型升级:完善地方立法的路径选择

□ 任亦秋

中国特色社会主义法律体系已宣告形成，对其概念的定义、特征的勾勒、意义的阐述见诸各种评论文章和报端。法律体系的形成标志着依法治国方略迈入新的历史阶段，意味着立法工作处于新的历史转折点。法律制度根植于社会现实，调整当下的社会关系，具有时代特征。我们必须清醒地认识到，当前乃至以后相当长的时期内，我国仍将处于深刻变革和社会转型期，社会矛盾多样呈现、利益调整错综复杂、体制机制不断破立，立法工作如何回应？物质文明、政治文明、精神文明和生态文明建设，立法工作如何给力？公民基本权利、社会公平正义、和谐社会秩序，立法工作如何保障？法律对这些关系的调整，有些需因时而变，有些只是破题，有些尚“空空如也”。因此，法律体系的形成只是“构建”阶段任务完成，接着转入“完善”阶段的开始。立法工作要求越来越高，难度越来越大，任务越来越重，立法工作面临“转型升级”。

作为完善法律体系重要组成部分的地方立法工作，出路不在别处，只在于继续负重前行、积极履职，在于继续解放思想、上下求索，在于继续依靠科学决策、民主立法。基于此，本文围绕地方立法工作关键问题，从立法理念的向度，就中国特色社会主义法律体系形成后如何加强和完善地方立法工作，作初步探讨。

一、从“形成”到“完善”—正确把握地方立法工作新的历史定位

诚然，地方立法工作在每一历史时期都有相应的定位。中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法工作原有的定位无疑需作相应调整。似乎有一种观点：中国特色社会主义法律体系既已形成，国家立法尤其是地方立法的主要任务重点应放在清理修改已有的地方性法规，督促政府及其有关部门制定配套措施，逐步减少新的地方性法规的制定。这个判断既与法治的发展规律不符，也与中国特色社会主义法律体系科学涵义不符。“形成”是指涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。中华法系类属大陆法系，应当有完整的法律规范体系，不仅是大陆法系的逻辑必然，而且也是“依法治国，建设社会主义法治国家”的前提。

为了在短时期内形成完整的法律规范体系，必须事先“设计”，有序推进，“构建”法律规范体系的路径，不是顺其自然而生成的。这一过程决定当前中国特色社会主义法律体系的如下特征：一是法律部门齐全但不平衡；二是基本、主要的法律已经制定但相对不稳定；三是法律规范原则性、模糊性多而缺乏针对性、操作性。因此，国家尤其是地方立法在新时期的历史定位就是“完善”已形成的法律规范体系，从内容上适合社会转型新的历史任务和目标，即建设形成法治的政府，公民自主的社会，公平竞争的市场，有效制衡的权力，充分保障的自由，以及不断增进的公平和正义的社会。“完”的含义是指完整、完备，“善”的含义是指良善、提升。

二、从“增量式立法”到“有所为，有所不为”——确定新时期地方立法工作新的指导思想

改革开放30多年来，立法历经“探索、发展和成熟”三个时期。围绕早日“构建”社会主义法律体系和满足社会对法律制度公共产品的需求，立法工作的核心指导思想就是加快立法步伐。因此，衍生出“有比没有好”、“成熟几条规定几条”、“宜粗不宜细”等立法工作指导思想。“增量式立法”的成果是，到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。其显现的弊端是：立法质量不高、修改频繁、法律权威难以彰显。从地方立法来说，各省、市、区地方性法规同构现象突出，相互借鉴，近似抄袭，不同法律位阶的法律规范“架床叠屋”，社会关系调整唯立法优先，受“法律万能论”影响之深远，足见一斑。

中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法工作应当坚持“有所为，有所不为”的指导思想。首先，法律制度与社会需求之间的主要矛盾已不是供需不足，而是有效的供给不足；其次，随着市场经济体制的完善，社会组织的发展，政府职能的转变，大量的管制性制度需要“解构”，放松政府规制，转而由市场和社会调节是一大势所趋；第三，科学发展观的核心是以人为本，法律以权利为本位替代以义务为本位，立法重点也应该转移到保障公民权利的实现，加强社会保障、生态文明等领域的立法。因此，地方立法工作“有所为”体现在：一是要加快对“不适合、不适应”的地方性法规进行清理；二是地方立法要更加注重社会领域和环境资源保护方面的立法，完善社会和生态法律体系；三要根据地方需要和地方特色，积极进行“地域性”、“创制性”、“先行先试”立法，为完善法律体系积累经验和条件。“有所不为”体现在：一是树立“不立法”的理念，抑制立法冲动，凡是可以由市场机制自我调整，社会组织自治管理的，都不需要进行立法；二是减少实施性的、补充性的立法，克服成龙配套的立法习惯，凡是法律、行政法规比较具体，属于实施中政策、工作可以解决的，也无需进行立法；三是遵循“立法谦抑”原则，摒弃管制型立法思维，凡是没有法律、行政法规依据的，属于限制公民权利、增加公民义务的，都应当慎重立法。

三、从“言必称西方”到“本土文化”——地方立法工作彰显中国特色

从法哲学上看，每一个国家有效的法律制度都是由国家政权结构、基本经济制度、文化传统、宗教、历史经验甚至地理环境、资源禀赋等决定，并与之相洽的。每一个国家的法律体系都是不同的，只是不同程度有大小之别而已。中国特色社会主义法律体系区别于其他法律体系的重要特征有二，即“中国特色”和“社会主义”。

关于“中国特色”。世界各国文化五彩斑斓，有相互吸纳、融合，但更多的是保持其独特性。事实上，越具民族性，才能越富于世界性。文化如此，法律体系亦是如此。但在立法理论研究和立法具体实践中，有意或者无意地对此淡化和忽视。在这方面确实存在许多迷思，譬如将现代化等同于西方化，国际性等同于统一性，“言必称希腊”，动不动则“接轨国际”等等。应当说明的是，我们强调法律体系的文化底蕴，不是指落后、封建的价值观念、道德规范和习俗，而是指传统文化中的精粹，且适合时代的先进文化。我们在强调“个性”的同时，并不排斥当代国际社会的法律的“普遍性”，只是说对诸如民主、自由、平等、权利、公平正义、秩序等法律价值，应当有我们自己的评价标准。更为重要的是，“中国特色”体现在一系列特有的法哲学、法文化、法律制度、习惯法之中，如“道法自然”、“天人合一”、“德主刑辅”、“家国一体”、“非讼”等，以及调解、信访、基层自治等具体法律制度。

关于“社会主义”。从性质上说，中国特色社会主义法律体系集中体现党和人民意志，确保中国共产党的执政地位，确立了社会主义国家的根本制度和根本任务。从经济基础上说，中国特色社会主义法律体系建立在以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度之上，反映并服务市场经济体制。从发展规律上说，中国特色社会主义法律体系内容应当适合而不是超越社会主义初级阶段的经济、政治、社会和文化的现状。

四、从“传统行政管理范式”到“新型行政管理范式”——实现地方立法工作的转型

从分类上说，地方性法规尽管分为经济、政权建设、社会管理、文化、环境资源类立法，但此分类法并不准确、科学。实质上，绝大部分地方性法规均属行政管理类立法。受“法即罚”、“管理即管制”、“行政即行使权力”等理念的影响，地方性法规重管理轻服务、重权力轻责任、重“授权”轻“控权”、重公权轻私权、重义务设定轻权利保障、重实体轻程序等弊端已是不争的事实。这不仅与社会主义法治理念格格不入，而且与宪法精神不相符，与科学发展观相悖。“以行政收费、行政处罚、行政许可和行政强制措施为主要管理手段”的传统行政管理范式，已到了非转变不可的时候了。

“新型行政管理范式”的提出，契合建设法治政府、有限政府、服务政府和责任政府的目标。其核心理念要求政府行使权力应遵循“谦抑”原则，限制公权保护私权，限制行政权扩张，增进公民权益。因此，地方立法工作规范政府职能，应当从管制型转向服务型，加强对行政权力的监督和制约，增强对公民权益的保障和救济；从投资型政府转为公共财政型政府，增加民生福利，保障公民的自由、平等和幸福尊严；从依靠传统行政管理手段转到注重运用行政免费、公民参与和社会参与、行政指导和行政合同等新型行政管理手段，为创造一个高效、亲民、廉洁的行政服务和“善治政府”提供法制保障。

五、从“科学、民主立法原则”到“科学、民主立法制度”——促进地方立法工作的升级

科学立法和民主立法是立法工作的两个基本原则，两者既有交错，又相对独立，相辅相成。民主立法是科学立法的前提，科学立法是民主立法的目的。地方立法工作在科学和民主立法方面不断探索，形成了很多措施，但总体上滞留在方法层面，尚未提升到制度层面。

科学立法不仅是指立法过程的科学决策方法，更应该是创设法律制度的科学性。在科学立法上，应当在关键问题上有突破性解决：首先，立法应当以科学发展观为指导，围绕科学发展中存在的问题确定立法项目，为科学发展服务。地方立法工作实践中，地方立法项目以政府为主导，致使需要财政保障的民生立法迟迟出台不了，围绕党的中心工作立法几成空话。地方党委对立法工作的领导微观到对具体法规草案的讨论，却失之于对需要制定的重要立法项目进行决策，支持和保障地方立法机关主导立法工作不力。这一现象存在已久，倘若不能消除，地方立法科学性就要大打折扣。其次，地方立法科学决策的前提之一，就是明确决策的权限范围。地方立法工作实践中，国家立法和地方立法权限划分仍有模糊区间，地方立法和政府制定规章权限也处于“你中有我，我中有你”的浑沌。相对中央集权，地方立法既有怕“越权”的担心；面对强势政府，地方立法又处于“被抢占”的无奈。地方立法权限不清，何以能真正地科学立法。如果上述两个体制性问题理顺了，科学立法的工作制度和程序，法律制度的科学设计，法规体制结构、立法语言等立法技术科学性，都将会迎刃而解。

地方立法中民主立法的形式，可谓推陈出新、百花齐放。专家论证会、立法听证会、网上公开，各领风骚没几年，又渐成“王家旧时燕”，遂有网上互动、博客、论坛、微博登场。不可否认，这些民主立法的形式，在为公民表达诉求、参与立法、平衡利益方面起到了一定的积极作用。但繁华背后略显浮躁，重在“创新”，缺乏成熟而刚性的制度保障。立法民主的真谛是保障民生，广泛征求民意是手段，真实体现民意维护民权是目的。立法不仅应有民主精神，且更应有民生情怀。因此，从理念上，要从“为民立法”转变为“由民立法”，从民主理解上，民主不是简单的“多数决”，而是协商民主、尊重少数人权利和保障基本人权。从制度保障上，不仅要畅通民意表达渠道，更要建立并完善立法信息公开、民意和立法机关互动反馈、社会公众监督等制度。从民主方式上，要更加重视微博等新媒体在表达公民观点、主张和情感中的作用，适应“网络民主立法”时代的到来。

六、从“立法工作者”到“职业立法者”——地方立法工作转型升级的智力支撑

立法是主客观统一，立法事项、立法程序和立法者有机结合的过程。立法者选择立法事项、制定立法程序、设计法律制度，是决定立法质量高低的决定性因素。讨论完善地方立法工作，不能“见物不见人”。地方立法30多年，尽管立法人员数量上不断增加、能力和素养不断提高，但离保障实现地方立法转型升级的目标和任务差距甚远。现实状况是，浙江省人大常委会组成人员中具有法律专业知识的几近空白，承担法规草案统一审议的法制委员会的组成人员也很少是“科班”出身，具体为立法服务的法制工作委员会工作人员虽大都具有法律专业知识，但存在缺乏系统训练、知识结构有偏差等不足。如果没有相当数量且具备资格的立法人员，遑论实现地方立法工作转型升级。

当代中国，社会分化迅速、利益主体多样、社会关系复杂多变、科技日新月异，职业立法和立法者职业化符合时代要求，是现代立法的必然趋势。国与国、区域与区域之间的竞争实际上是制度的竞争，担当为社会立制、为民立命重任的立法者不顺势走上职业化之路，难免留下历史性遗憾。公正的制度乃是社会公平正义的刚性保障。马克思曾说，“如果认为在立法者偏私的情况下可以有公正的法官，那简直是愚蠢而不切实际的幻想。”“法出于仁，成于义”，公正的制度出自于公正的人，公正的人必有一颗公心。职业立法者是法律家，美国学者韦伯斯特说过：“最好的法律家，正直地生活，拼命地工作，贫困地死去。”职业立法者不仅要具备深厚的专业素养、高超的立法技能，“朝闻道，夕死可矣”的执著和血性，而且还要具备爱好规则和秩序的本能，冷静审慎的思维方式，以及公正、中立、廉洁的高尚品质。因此，在法律院校设立立法专业、加强对现有立法人员培训和继续教育、为常委会组成人员配备立法助理，已成当务之急。值得注意的是，立法职业化和立法民主存有悖论，应当保持恰当的平衡。

作者任亦秋，男，浙江省人大常委会法制工作委员会副主任（杭州 310025）。

责任编辑：孙艳兰