自由市场下的银行监管之法律框架

谢永霞

金融经济时代背景下，自由市场机制运行屡次出现大的问题，价格泡沫呈出不穷，由此引发的金融危机，对社会经济的发展造成了严重摧残。面对金融危机频发的世界难题，各国学者和政府进行了大量深入研究和大胆实践，并由此引发了凯恩斯主义逐渐取代了自由主義的自由市场思想。但凯恩斯主义影响下的现行银行法，在监管过程存在诱发金融危机的根本性制度缺陷，建议对银行法进行重大修改。同时需要注意，为充分保证政府监管市场经济的效益，银行监管必须配合有正确的产业政策。

一、金融危机发生的表象根源

1.自由市场机制。自由市场以市场定价机制为运行基础，通过价格的信号传导机制实现社会资源的最优配置，虽然说这样的经济运行机制，在有消费基础的实体经济领域，具有其法则性，但对于根本没有产品出清途径的金融市场来说，失灵自是在所难免。金融市场较普通的商品市场具有其特殊性。金融市场的产品是纸币，与普通市场的产品有很多不同，最重要的不同是不可消费性，这就使金融市场的产品供应只增不减，始终处于供大于求的状态。当这种过量供应的纸币，蜂拥至某一特定商品时，就会造成这种商品的短缺假象，这种商品价格自然会上升。当这种商品是一种储存期较长的商品时，这种价格上升会出现累积效应。已购得该产品的投机商人往往不急于出售，等待日后更高的价格收益，这会更增加了这种商品的稀缺性，甚至出现价格不落的神话。这些价格神话往往会发生在股票、房地产等长期投资和耐用品上。

这种价格泡沫的出现，使自由市场机制的失灵，或者说是价格扭曲。本文上面所列的每一次危机的爆发都以这种自由市场的价格机制失灵为表征，加大市场监管，特别是金融市场监管似已成为共识。但同时，反对监管的声音也有出现，认为金融市场的波动不是由于其自身的发展周期性造成，而恰恰是由于政府的监管所致。但大多数是认为需要在自由市场机制，特别是金融自由市场中加入监管因素，以克服自由定价市场机制下出现的价格泡沫和经济波动弊端。

2.现代货币制度基础。现行货币制度基础，是以凯恩斯主义的货币通论为基础的。自从美国罗斯福新政以后、凯恩斯1936年发表其代表著作《就业、利息和货币通论》以来。凯恩斯主义开始盛行。凯恩斯主义认为，储蓄使金融市场中的货币减少，所以有必要通过适度膨胀的手段来减少这样的货币紧缩，以保持自由市场中的货币供求均衡。但是，储蓄所造成的这种金融市场中的货币供应减少，只是暂时的退出货币市场，它们随时可能会重返货币市场，当这种可返回型货币的规模达到一定程度以后，金融市场中的游资即已形成。而金融市场中游资的存在是造成价格扭曲和金融危机的一种重要因素。

3.银行法瑕疵。1997年金融危机的爆发，有多方面的原因，中国学者一般认为可以分为直接触发因素、内在基础因素和世界经济因素等几个方面。直接触发因素包括：（1）国际金融市场上游资的冲击。（2）亚洲一些国家的外汇政策不当。（3）为了维持固定汇率制，这些国家长期动用外汇储备来弥补逆差，导致外债的增加。（4）这些国家的外债结构不合理。 而金融市场游资的形成，最直接的原因是由于各国银行法的瑕疵造成。比如《中华人民共和国商业银行法》第29条第1款明确规定“商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则”；第32条规定“商业银行应当保证存款本金和利息的支付，不得拖延、拒绝支付存款本金和利息”。这些银行法规，很明显赋予了游资自由进出金融市场的绝对权力。在现行银行法规条件下，金融市场游资是在任何监管范围之外的。现代金融市场制度的基础─银行法规，即已赋予了这些游资自由出入金融市场，掀起价格狂飚和诱发金融危机的权利。

4.国际金融市场形成。从1847年欧洲的金融危机和1997年亚洲金融危机的爆发来看，金融危机的爆发和国际资本市场形成具有表象关系。当国内的游资不仅仅可以自由出入本国金融市场，进而可以自由出入国际金融市场时，国际游资的价格狂澜作用更加被放大，大到了单靠一国政府的力量已难以控制的地步时就导致国际金融危机爆发。

二、银行法对自由金融市场的监管及效果

近50年来，美国银行业一直坚持分业经营和政府监管。但随着自20世纪80年代以来席卷全球的金融自由化浪潮和美国金融业在国际市场竞争能力的下降，美国金融监督当局采取了一些宽松措施，以提高美国银行的竞争力。如1980年美国国会批准了《放松存款机构管理和货币管制法》，1982年施行的《加恩―圣日曼法》等一些法律，改变了原有的金融监管框架，赋予了商业银行较大的经营范围和空间。再如1987年美国联邦储备银行允许银行控股公司可以包销地方债券、商业票据和抵押证券；美联储于1989年1月又批准了花旗银行、大通银行、摩根银行、银行家信托公司、太平洋安全银行等5家银行的申请，允许它们包销企业债券，逐步考虑放开不许银行包销企业股票的限制。1999年11月4日，美国通过了《金融服务现代化法案》。该法案取消了20世纪30年代大萧条时期出台的旨在限制商业银行、证券公司和保险公司混业经营的法律，即格拉斯―斯蒂格尔法（Glass-steagall Act），美国《金融服务现代化法案》共7章219条，分别为促进证券公司和保险公司之间的联营、功能性监管、保险、单一储贷协会控股公司、隐私、联邦住宅系统现代化和其他条款。这部法案体系庞大，对银行、证券和保险在内的金融活动进行了规范，在实体权利和程序方面的操作规范作了明确规定。

随着银行法的调整，金融市场监管放松，金融衍生品开始泛滥，在2008年美国次级房地产贷款市场危机的触发下，美国爆发金融危机。

三、中国银行法的银行业监管及效果

自从我国实行改革开放政策以来，自由市场制度被引入，但在金融市场，中国没有完全适用自由市场制度，而是采用了一种尝试性引入策略。而正是这一种计划市场制度在金融市场的适度保留，才使得中国得以在1997年亚洲金融危机中遭受较小冲击。在中国，分业经营对商业银行、证券公司和保险公司的发展有较大制约作用。虽然经过几年的实践与摸索，1999年国家已开始逐步放松对保险业和证券业经营范围的限制，但对商业银行的限制仍然没有改变。自1995年7月1日开始施行的《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）第三条对商业银行可以经营的范围进行了明确规定。该法第四十三条规定：商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产。商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资……中国《商业银行法》实施后，对规范中国商业银行的经营管理行为，加强金融市场监督管理，起到了相当大的作用。

四、银行法修正与金融危机预防

历次金融危机反映了世界和各国的金融体系存在着严重缺陷，许多被人们认为是经过历史发展选择的比较成熟的金融体制和经济运行方式实际上存在很大的问题。金融危机的发生，对经济发展的影响巨大，所以有必要考虑出一项良策，预防国际性金融危机爆发。这一良策必须能够根本改变现代金融制度的基础。在自由市场机制下，通过调整银行法规，在自由市场机制中引入计划成分，以影响银行的经营模式，降低银行风险，对建立这样一种全新的现代金融市场制度，是必不可少的。

现代自由信用制度的基础，赋予了游资自由出入金融市场的权利。不过，错误的监管手段和监管方向，往往不能减缓自由市场机制下的经济波动幅度，反而会更加加剧这种波动幅度。首先，这样一种新的金融市场制度，必须能限制国内和国际游资的形成。现行国际货币制度下，自由货币国家在遭遇突发事件时，往往不能把国际游资和国内货币有效分开，而对国际融资的冲击无能为力。此种制度下，解决危机的有效手段似乎都必须要借助政府的举债。但政府举债最大的风险就在于，其可能引发经济危机，造成滞胀的经济发展状况。一方面，政府的巨额投资如若不能有效启动经济发展，政府税收会出现下降的情况，另一方面，为了还债，政府不得已要采用更强通胀货币政策，经济危机爆发。所以政府的举债，其在经济领域的投向就至关重要了。

（作者单位：东南大学法学院）