陕南城镇化跨越式发展的制约与出路

陈永芝

城镇化是衡量一个国家或地区经济社会发展水平的重要标志，是落后国家和地区向工业化、现代化发展转变的必然选择。陕南城镇化水平低，经济发展相对落后，城镇化水平滞后于本身较低的经济发展水平。因此要加快陕南城镇化进程，实现城镇跨越式发展，就要克服制约城镇化跨越发展的不利因素，抓住机遇，积极利用有利条件，探寻一条具有陕南特色的城镇化跨越发展之路。这对陕南城镇化乃至陕西城镇化发展都具有重大现实意义。

一、陕南城镇化跨越式发展的制约因素分析

1.自然环境条件和资源禀赋的制约。陕南三市都处于秦岭南侧，商洛处于秦岭山中，“八山一水一分田”的资源环境条件，决定了商洛在工业化、市场化和城镇化发展水平等方面和其它城市相比存在一定差距；汉中市北依秦岭，南屏巴山，中部为盆地，其中盆地占6%，浅山丘陵占36%，中高山区占58%，山区比重较大，发展空间有限，城镇化建设难度大，发展空间不足；安康南依大巴山，北靠秦岭，大巴山约占60%，秦岭约占40%，山地约占92.5%，丘陵约占5.7%，川道平坝占1.8%，资源丰富，区位地域优势明显，但是自然灾害比较多，城镇化可持续发展、跨越式发展难度大。

2.经济发展不足，资金短缺的制约。据权威资料反映，陕南三市內部纵向相比较，生产总值增速几乎相当，但是和全省其它地市横向相比较，陕南三市的生产总值都是居于全省后列，只比铜川高一些，但是如果按照人均GDP来计算（铜川只有86万人），铜川的人均GDP大大高于陕南三市；从财政总收入数量来看，陕南三市的财政总收入也是居于后列的，商洛虽然增长速度位于全省第四位，但是财政收入总量位居最后，安康和汉中的增速分别位于倒数第二位和倒数第三位。在此经济社会发展水平和发展基础上，要实现城镇跨越式发展对于陕南三市来说，资金短缺，投入不足，难度很大。

3.统筹城乡超前规划不足，缺乏有效调控的制约。虽然陕南三市在“十二五”规划中都提出了各自的城镇化发展规划和发展纲要，但是总体来说，统筹城乡超前规划不多，在对城镇发展的详细规划方面，编制规划资金短缺，规划相对滞后，有的设计规划还没有实施就已经不适应城镇发展的需要和市场经济发展的需要了，有的详细规划与实际建设脱节，甚至大相径庭，背离了城镇发展的初衷和经济社会发展的实质需求。在农村，很多移民新村住在既不靠近生产地，也不靠近城镇的地方，这些农民已经为搬迁付出了几乎所有成本，如果在农村失去了土地，在新的居住地没有发展空间，在城市找不到相对固定的工作，那么可以预见这些农民未来的发展前景会有多么艰难，他们将会成为“一无所有”的人，这是我们在未来的城镇发展规划和新农村建设中必须认真关注和必须重视的事情。

4.陕南产业结构和区域经济结构二元化的制约。陕南三市的产业结构和区域经济结构都呈现出典型的二元特征，传统部门或地区与先进部门或地区并存，三大产业间发展不平衡、结构不合理。2010年汉中市的一、二、三产增加值所占比重分别为21.66：39.14：39.20，规模以上工业30个行业中有28个行业产值保持增长，规模以上工业完成产值402.67亿元；商洛市的一、二、三产增加值所占比重分别为20.3：41.2：38.5，规模以上工业完成工业总产值168.78亿元；安康市的一、二、三产增加值所占比重分别为20.5：39.6：39.9，规模以上工业总产值191.6亿元，全年规模以上工业26个行业大类中有23个保持增长。这说明陕南地区的经济结构不合理状况比较明显，第一产业所占比重相对较高，农业人口太多，城镇化率低，第二产业发展需要加速，工业化、规模化发展不足，第三产业发展比重不升反降，表明现代化服务能力、发展能力欠缺，而且各地规模以上工业发展的能力和水平差距也较大。落后地区和落后产业相比较都存在由先进部门或地区经济社会发展带来的“回波效应”及“抑制效应”，这在一定程度上加大了落后地区人口在地域范围内集中的难度，加大了传统产业改造发展的难度和速度，加大了城镇化跨越发展的难度。

5.城镇体系不完善，城镇功能弱化的制约。陕南三市都是中小城市，没有大城市带动，城镇太少太小，城镇空间分布也比较分散而且分布不平衡，区域之间不同规模、不同等级、不同职能的城镇之间没有形成结构和功能完整的城镇体系。地区的中心城市聚集功能较弱，已规划建立的城市群或经济区带动经济发展的能力还明显不足，主导产业不突出，对县、区带动力不强。建制镇的规模普遍很小，无法接受大中城市辐射带动，也很难推动新农村建设。城镇化发展不足，无法和工业化发展形成相互作用、相互推动的关联关系，也无法推动服务业发展现代化。

二、陕南城镇化跨越式发展的出路

1.统筹城乡规划，为城镇跨越发展提供更有效更便捷的路径。一要因地制宜，合理制定城镇发展规划和发展目标。陕南各市要根据自身城镇化发展水平和条件，结合区位、资源和环境特点，合理确定城镇化发展战略、目标及相关政策措施，使城镇化与区域的经济发展水平和人口资源环境相适应。汉中市要努力建成以现代制造业、旅游、商贸为主的大城市，安康市要建成以商贸、旅游、资源加工业为主的中等城市，商洛市要建成以绿色产业、资源加工、商贸和旅游为主的中等城市。二要立足长远，加强城乡土地规划。要围绕城镇建设目标，打破行政区划界限，对各市、陕南地区甚至全省区域范围内的村镇布局进行统筹规划，加强对新农村建设、中小城镇、中心城市的合理分工，实现优势互补、资源共享、协调发展，不断提高城乡建设用地效率。三要加强城镇基础设施建设，提高城镇综合承载能力。陕南各市要重点加强中心城市、县城以及重点城镇的综合服务能力和水平建设，扶持发展特色小城镇，加快城镇基础设施建设和改造，强化城镇功能建设，提升城镇发展空间，为城镇跨越发展创造良好的前提和坚实的“硬件”条件。

2.加快经济建设，为城镇跨越发展提供强大的物质基础。陕南要改变现状，一要进一步解放思想，积极推进体制转换、机制创新，不断提高经济社会发展的市场化水平，消除束缚经济社会发展的制度性障碍。二要充分发挥各地的资源优势和区位优势，加强经济社会建设，促进城镇化发展。汉中、安康要以汉江和阳安铁路为轴线，以汉中盆地和安康盆地为重点区域，大力发展以食品、制药、水电、旅游等绿色产业为主导的特色专业化城镇；商洛要以西合、西康铁路为轴线，以关天经济区建设为契机，大力发展现代中药和绿色食品产业，建成以绿色产业、资源加工、商贸和旅游为主导的特色产业化城镇，并在此基础上促进陕南城镇群和经济区的形成和发展。三要进一步改善发展环境，完善政策支持体系，扩大对外开放，强化公共服务体系建设，继续实施科技带动、项目带动、开放带动策略，努力推动陕南经济社会开放发展，推进城镇化带动发展。

3.加快工业化发展，为城镇跨越发展提供强劲的动力基础。理论和实践都表明，工业化和城镇化发展是相互促进、相互影响的。在当前经济社会发展条件下，城镇化是我们实现经济社会发展的最大经济增长点之一，而工业化是促进城镇化发展的强大动力引擎，二者是相辅相成的。为此，陕南三市，一要努力转变工业经济发展方式，调整优化工业经济结构，不断促进传统工业改造和优化升级，大力发展高新技术工业，努力提高工业发展速度和发展质量；二要不断增强自主创新能力，坚持走新型工业化道路，走可持续发展之路，走集约化、协调化发展之路，加快循环经济发展步伐，实现率先突破发展；三要大力发展县域经济，培育壮大区域特色产业，不断提高农村产业化、工业化和城镇化水平。

4.加大财政金融投资力度，为城镇跨越发展提供坚实的资金支持。一要进一步改善投资环境，提高引进外资能力。不断完善法律法规制度，改善人文、基础设施、市场开发等方面的投资环境，有针对性地吸引外资，不断扩大利用外商直接投资规模和水平，同时注意提高引进外资质量。二要努力抓住机遇，积极推动城镇跨越发展。国际国内竞争日趋激烈，我们要抓住第二次西部大开发的良好机遇、抓住后金融危机时代经济社会发展蓄势待发的机遇、抓住关天经济区建设的机遇、抓住西南城市群和都市圈建设的机遇，抓住发达地区经济结构梯度转移的机遇，不断扩大招商引资的力度，努力推动陕南城镇跨越发展。三要进一步加大财政金融支持力度，增强城镇化发展能力。要转变政府职能，提高基层政府微观调控能力，为城镇化发展提供强有力的财政金融政策支持。要创新财政金融支持方式，调整财政支出结构，推动民间资金集中使用，提高资金使用效率等等，不断扩大财政金融支持城镇化发展能力。

5.大力增加城乡收入，为城镇跨越式发展提供持续发展的要素资源。中心城市强大的辐射作用已经成为一个地区经济快速发展的高速引擎，陕南城镇化水平低，缺乏强大的城市经济圈的带动辐射。因此，一要实现乡镇企业再次飞跃；二要改革土地等相关的制度政策，实现城乡一体化，让农民能够成为真正的市场主体，成为能够自由流动的生产要素的组成部分；三要努力建设新农村，不断转移农村剩余劳动力；四要积极发挥中心城市或经济区的带动作用，促进产业聚集。