水资源“农转非”的市场调节研究*

黄红光，戎丽丽，胡继连

(1．山东农业大学经济管理学院，泰安 271018;2．济南大学经济学院，济南 250022)

1 问题的提出

近些年来，因城市和工业经济迅速发展而带来的以水资源“农转非”为主要特征的工农业水权转换日益增多。据统计，1997年全国的农业用水总量达到4 199亿m3，占全部用水总量的75.5%(之前40余年逐年递增)，在1998年首次降到了4 068亿m3，占比74.6%，以后10余年逐年递减，到2010年只剩了3 689亿m3。原来的农用水资源以各种方式转换成了非农业用水，进入了城市和工业领域。如果以1997年的农业用水指标作为基数进行测算，仅2010年就有520亿m3水资源由农业用途转化成为非农用途。现实中也能够看到，大量农用水源和灌溉供水工程 (水库、水井、水渠等)已经整体性“农转非”，一改往日的农业用途，完全彻底地转向了城市和工业供水。历年工农业用水结构的变化情况见表1。

表1 我国水资源利用结构的动态变化 (亿m3)

水资源“农转非”较好地满足了城市和工业经济的发展需要，提高了水资源利用的经济价值［1］，但是，现实中的水资源“农转非”绝大多数是通过政府行政手段单方面强制运作和实施的，具有明显的“平调”特征 (将农用水权“平调”给了工业部门和企业)。历史经验告诉我们，“平调”扼杀效率。面对水权“平调”，无论是调出方还是调入方，都没有了节约用水的内在激励，浪费性用水成为一种随处可见的现象。另外，行政运作还是“寻租”和“政府失灵”的温床，一旦把水资源“农转非”过程中的“寻租”和“政府失灵”也考虑进去，那么，行政性的水资源“农转非”调节机制就应该进行改革了。

笔者认为，市场机制应该是调节工农业水权转换关系的基础机制，只有在市场失灵的时候，政府行政机制才有应用的依据和意义。基于以上认识，该文提出引入市场机制调节水资源“农转非”设想，并对这一机制的运作策略做了研究。

2 相关文献回顾

水资源“农转非”是世界普遍现象，各国经济发展特别是工业化和城市化的发展，都曾引发过这种现象，相关的学术研究也因此而生，其中，《美国农业经济杂志》(American Journal of Agricultural Economics)和德国《水稻与水环境杂志》(Paddy and Water Environment)分别于1990年和2007年发表了两组专门讨论水资源“农转非”问题的学术论文，较有代表性。在《美国农业经济杂志》1990年 (Vol．72)第5期中，Alberta H．Charney and Gary C．Woodard和Charles W．Howe，Jeffrey K．Lazo and Kenneth R．Weber两个研究小组分别分析了美国亚利桑那州和卡罗拉多州的水资源“农转非”对农村社会经济的影响，形成了“水资源‘农转非’影响农村社会经济发展机会和第三方利益，应该建立农村水资源发展基金，对农村社会经济发展和第三方予以补偿”的结论和建议，所有这些，后来都变成了当地以及全美国的水资源管理政策［2-3］。在《水稻与水环境杂志》2007年 (第5卷)第4期中，Robert R．Hearne分析了智利1990年以来的水资源“农转非”现象，提出了通过水权市场的等价交换机制，满足非农用水需要同时保障农民利益的制度框架［4］;Mattia?Celio and Mark?Giordano分析了印度1991年以来的水资源“农转非”现象，明确指出了水资源“农转非”对灌溉农业发展的影响，主张出台补偿政策，对灌溉农业发展能力予以补偿［5］;Yutaka Matsuno，Nobumasa Hatcho and Soji Shindo分析了日本“农用水资源二次调配办法”(Agricultural water reorganization measures，AWRM)30多年来的运行绩效，提倡改进农业输水技术，减少输水损耗，将节约下来的水量转换为城市用水［6］。

在《水稻与水环境杂志》2007年 (第5卷)第4期中还有两篇专门研究中国台湾水资源“农转非”问题的论文。一是Gilbert Levine，Randolph Barker and Cheng Chang Huang分析了中国台湾水资源“农转非”在影响农民利益方面的教训，提出了对农民利益进行补偿的政策，并讨论了补偿标准［7］;二是C．C．Huang，M．H．Tsai，W．T．Lin，Y．F．Ho，C．H．Tan and Y．L．Sung分析了台湾水资源 “农转非”的综合效应:在提高了水资源经济价值的同时，不可避免地对农村生态环境造成了一定影响，因此，应该实施生态补偿［8］。

对我国内地对水资源“农转非”问题的关注和研究也不少见。1994年，美国人莱斯特·布朗在《谁来养活中国》的研究报告中，曾以土地和水资源稀缺且不断“农转非”作为主要依据，质疑和担心我国的粮食生产能力。刘杰、姜文来、任天志较早地揭示出了我国水资源“农转非”的现象，分析了水资源“农转非”的总体形势，界定了其正反两方面的效应:水资源增值，但在一定程度上侵犯了农民的水权［9］。王学渊、韩洪云、邓启明及陈静慧、赵连阁直接分析了水资源“农转非”对农村发展的影响，认为水资源“农转非”不仅挤占农村经济发展所必需的水资源，在一定程度上也侵犯了农民的水权，建议在水资源转出速度和数量上给予限制，并对农村、农业和农民给予补偿［10-11］。姜东晖、胡继连也对水资源“农转非”问题进行过专门考察，基本研究结论是:水资源“农转非”提高了水资源利用价值、促进了农业节水、满足了非农急需，但应该对农业和农民进行一定补偿、对水资源“农转非”的数量和程序进行一定的调控管理［1］。还有一些研究是以水权在农业和非农业用途之间的转换为研究对象的，实际上也是研究水资源“农转非”的问题，此领域研究的最热点是黄河的水权转换，特别是宁夏和内蒙古的水权转换试点，全国约有数十篇相关研究文献 (主要集中在2006～2007年)，对水权转换在提高水资源配置效率方面的绩效进行了分析，对水权转换价格及相关影响 (如农民权益影响、农村生态影响、农业发展风险影响等)进行了揭示，提出了计算水权转换价格和进行农民权益补偿、农村生态补偿、农业发展风险补偿的具体方案。

对国内水权市场问题的研究相对更多。王恕诚、胡鞍钢、孟志敏等较先提出建设水权市场的理念。胡继连、葛颜祥设计出了水权市场的基本结构，阐明了水权市场的运行机制［12］。姜东晖、靳雪、胡继连对农用水权市场化流转机制的应用空间、制度障碍及应用策略做了新的研究，建议在广度和深度上继续推进农用水权市场化流转机制的应用，同时加强农用水权市场化流转的制度建设，具体包括客体制度建设、主体制度建设、价格制度建设和操作制度建设等［13］。

3 水资源“农转非”市场调节的运作起点:农用水有偿转让

运用市场机制调节水资源“农转非”关系，首先一步是要实现水资源“农转非”从“无偿”到“有偿”的转变。从“无偿”到“有偿”在经济利益关系上是一种质的转变，是应用市场机制调节水资源“农转非”的根本性标志。只有做到了“有偿”转换，水资源“农转非”的过程才具有“交换”的含义，否则，就只能是“平调”甚至是“剥夺”，而不是“交换”。

3.1 水资源“农转非”有偿转让的依据

水资源“农转非”从无偿到有偿的基础依据是农业和非农业用水主体的利益分歧。按照我国法律规定，一切水资源归国家所有，这种水资源所有制度容易给人造成一种假象，即水资源“农转非”是同一所有者内部不同使用主题之间的转换，可以或不应该考虑补偿问题 (好比从国家的左手转交到了右手)。事实上，独立与水资源所有权以外的水资源使用权是一种用益物权，谁使用谁受益，让度了使用权也就等于让度了受益机会。不难想象，如果农业和非农业用水收益属于同一个经济利益主体，水资源“农转非”的经济补偿问题可以不予考虑，但是，如果农业和非农业用水收益分属不同的经济利益主体，水资源“农转非”的经济补偿问题就有认真考虑的必要了。

3.2 水资源“农转非”经济补偿的方式

水资源“农转非”经济补偿可以采取多种方式，例如水价补偿、节水投资补偿、水源置换补偿，等等。所谓水价补偿，就是事先确定水资源“农转非”的单位价格，按照这一价格，由水资源“农转非”的接收方向出让方支付水价，购买水资源 (使用权)。所谓节水投资补偿，就是由非农用水单位出资发展节水灌溉，因此而节约下来的农业用水指标转归非农出资单位使用。所谓水源置换补偿，实际上是一种“物物交换”，就是非农用水单位或供水方为农业用水单位 (农户)寻找或投资开发新的水源而将原来的农用水源转换给非农部门使用。具体运作过程中，也可以将多种形式融合在一起，综合应用。

3.3 现实中水资源“农转非”经济补偿的具体实践

水资源“农转非”经济补偿到底采取什么样的具体方式，应该根据水资源“农转非”的特定情形而定。以下案例也许能够给予我们一定的启示:

山东聊城位山灌区水资源“农转非”价格补偿案例。山东聊城位山灌区始建于1958年，现渠首设计引水流量240m3每秒，设计灌溉面积36万hm2，控制聊城8个县 (市区)90个乡 (镇)的全部或大部分耕地，是黄河下游最大的引黄灌区，居全国特大型灌区的第5位。位山灌区作为确保聊城农业丰产增收的重要基础设施，有效地缓解了十年九旱给聊城农业带来的严重困难，提高了粮食生产能力，保障了粮食安全。与此同时，灌区每年还通过农业节水，为聊城工业、城镇居民生活及环境用水提供了大量优质水源，其中，向聊城电厂供水1 500万m3，有力地服务了工业建设，向东昌湖、古运河、徒骇河供水3 000万m3，为打造“江北水城”提供了水源支持，改善了投资环境，促进了旅游业的发展。所有这些非农供水，按照既定价格由非农用水单位向灌区支付补偿款，工业用水0.7元/m3，环境与旅游业用水0.2元/m3。

宁夏回族自治区水资源“农转非”投资补偿案例。2003年黄河水利委员会在宁夏回族自治区进行“水权转换”试点，这一试点的核心就是将农业用水转换为工业用水，简称“农业转工业”。其基本做法是由工业项目业主投资建设引黄灌区节水改造工程，提高水资源利用率，把由此而节约下来的农业灌溉水量指标用于满足工业项目的新增用水需求。该项试点的三个先期转换项目已转换农业用水5 000多万m3，用水业主 (大坝电厂、宁东马莲台电厂、灵武电厂)投资节水灌溉1亿多元。该试点方案计划在2015年前将水权转换项目增加到55个，转换农业用水4.94亿m3，占全区引黄限额的12.4%，累计补偿农业节水灌溉投资34.65亿元①大河网:《黄河用水权实现有偿转换》2005年4月10日．http://www．dahew．com．。

山东莱芜雪野水库水资源“农转非”综合补偿 (价格补偿与水源置换补偿结合应用)案例。山东莱芜雪野水库是山东省大型水库之一，始建于1959年，总库容2.21亿m3。水库原有功能主要是灌溉供水，近些年来，灌溉功能几乎全部废弃，整体“农转非”，主要是向莱芜钢铁公司和莱芜电厂提供工业用水，同时在库区周边发展旅游产业，其中，向莱芜钢铁公司和莱芜电厂每年供水5 000万m3。对于这种水资源“农转非”，一方面由两个工业企业按照0.80元/m3的水价给予补偿，另一方面由水库管理部门投资，为失去水源的原有灌区无偿打井150多眼，用地下水置换了水库供水，补偿了原有灌区从雪野水库减少了的灌溉用水供给。

上述案例提示我们:在农业部门可以自行节水而将节余水“农转非”的情况下，可以采用价格补偿方式进行交换补偿;在农业部门没有能力投资节水再将节余水“农转非”的情况下，可以采用节水投资补偿方式进行交换补偿;在水资源和水源整体“农转非”的情况下，可以采用水源置换或综合补偿方式进行交换补偿。

4 水资源“农转非”市场调节的运作重心:让价格起主调节作用

运用市场机制调节水资源“农转非”关系，运作重心是利用价格机制调节水资源“农转非”的供求关系。这就要求建立一套水资源“农转非”的水权价格确定机制和水权价格调整机制。

在价格确定方面，理论方法有两种:一是边际成本定价法，二是平均成本定价法。在具体运作过程中，由于边际成本不好计算，多数采用平均成本定价法。

水资源“农转非”的具体情形多种多样，因此，其定价结果也不可能完全相同，但无论是什么情形，至少应该包含农业节水投资、出让方输水费用、出让方机会损失、第三方损失 (包括个人、社会、生态、环保等损失)等项目，简易公式如下:

上式中:P为水资源“农转非”的理论价格 (或补偿费);Cs为农业节水投资 (水资源“农转非”的转换对象来源于农业节水活动，即农业“节余水”，而农业节水有时候需要专门投资，如渠系改造、喷灌或滴灌投资等);Cd为出让方的输水投资 (在水资源“农转非”的水权交易中，如果需要出让方投资输水，则转让价格中包含此项目，如果需要买方投资输水，则转让价格中不包含此项目);Co为出让方的机会损失 (如前所述，农业水资源使用权属于一种用益物权，作为国有水资源，谁使用谁受益，而放弃使用也就同时放弃受益);Ce为第三方损失 (水资源“农转非”有时会给第三方造成损失，道理上，这些损失也应该由水资源“农转非”的接收方予以补偿)。

现实中，水资源“农转非”中的水权转让包括短期转让、长期转让和永久性转让三种形式。水权转让期限不同，转让价格自然不同。所谓短期转让是指农业用水户将本年度的部分农用水权转让给非农受让方;所谓长期转让是指农业用水户将多个年度的农用水权转让给非农受让方;所谓永久转让是指农业用水户将农用水权永久性地转让给了非农受让方。在我们了解的现实案例中，山东聊城位山灌区的案例属于短期转让 (水资源“农转非”的具体运作一年一定)，宁夏案例属于长期转让 (水资源“农转非”一定25年)，山东莱芜雪野水库的案例则属于永久转让 (整个水库永久性地“农转非”了)。

在水资源“农转非”的价格确定上，永久性转让与短期转让的价格应该不同。一般情况下，前者的价格应该更高。例如，在澳大利亚，短期水权转让每年价格在0.02～0.04澳元/m3之间，州内的永久性转让价格范围是0.4～1.2澳元/m3，前后相差20～30倍［14］。

按照上述方法确定出来的水资源“农转非”价格只能是个理论价格 (或称基础价格)，实际运用过程中还应该根据水资源“农转非”的供求关系加以调整。当需求过旺时，可以适当提高 (或由非农用水方竞价);而当需求不足时，水资源“农转非”可以暂停。

另外，需要特别指出，由于国家对农业用水和非农业用水水资源费的征收做了不同的规定①《取水许可和水资源费征收管理条例》(2006年1月24日国务院第123次常务会议通过，2006年4月15日起施行)规定:农业生产取水的水资源费征收标准应当低于其他用水的水资源费征收标准，粮食作物的水资源费征收标准应当低于经济作物的水资源费征收标准。直接从江河、湖泊或者地下取用水资源从事农业生产的，对超过省、自治区、直辖市规定的农业生产用水限额部分的水资源，由取水单位或者个人根据取水口所在地水资源费征收标准和实际取水量缴纳水资源费;符合规定的农业生产用水限额的取水，不缴纳水资源费。，因此，水资源“农转非”之后，非农用水单位还应该向国家补交水资源费。

5 水资源“农转非”市场调节的辅助机制:政府监管

经济学原理早已证明，市场机制并非万能机制，市场的正常运行需要政府的管理做辅助，市场的失灵需要政府的校正做补充。水资源“农转非”的市场调节机制的应用也是如此。参照一般市场监督、管理的常规内容，水资源“农转非”市场的监督、管理应该包括市场主体管理、市场客体管理、市场价格管理和运作程序管理等方面。

5.1 水资源“农转非”市场主体管理

水资源“农转非”市场主体由农用水权出让方和非农用水受让方构成。农用水权出让方应该是拥有合法农用水权的法人、农户或者其他组织 (如农民团体)。水资源“农转非”的受让方应该是境内具有民事权利能力和民事行为能力的能独立承担民事责任的非农法人、自然人或其他组织。

由于非农用水价格远远高于农业用水价格，为了防止危害农业生产 (将农业生产的必须用水转为非农用水)②美国早期的水资源“农转非”因为出现了影响当地农业经济发展的情况，为保障农业灌溉用水，亚利桑那州曾颁布法律规定，如果城市要使用或购买农村地下用水，必须交纳“地下水经济发展基金”，该基金用来弥补受损失的农业和农村经济活动。和单纯“炒水”赚取不正当利益现象的发生，应该规定，未在农业生产中采取节水措施或未能为农田灌溉寻得替代水源的农用水权主体，不得转让农用水权。

由于非农用水项目存在环境侵害可能［15］，因此，也应该规定，不符合国家产业政策和环境保护政策的非农用水项目，不得购买农用水权。

5.2 水资源“农转非”市场客体管理

能够“农转非”的水资源应该是农业部门采取节水措施而节约下来的水资源 (简称“农业节余水”)或利用新水源替代出来的原有农用水资源。为了防止转移“过头水”而危害农业生产现象的发生，应该规定，农业生产所必需的灌溉用水不得流转。

5.3 水资源“农转非”市场价格管理

水资源“农转非”价格 (补偿费)管理的主要任务是防止参加交易的一方对另一方或交易双方对第三方经济利益的非法侵害。补偿标准应坚持“足额抵偿农业节水所需投资并有适当盈余”的原则确定具体数字。对于高收益非农用水部门所出的高价格，应转为国家的资源性收益，可用这些收益建立一种“水资源‘农转非’发展基金”，用于补贴低收益或公益性非农部门接受“农转非”水资源的补偿支付。对于给第三方带来的损害，也应该在价格或补偿费中充分体现，并通过适当途径及时拨付到位。

5.4 水资源“农转非”运作程序管理

水资源“农转非”的市场交易，总体上应该遵守“先节水再流转”或说“农业节水或寻找新的农用水源在先、非农化水权转换在后”的程序进行。为此，在具体运作中应该有一套申请、论证、审批程序。

［1］姜东晖，胡继连．对水资源“农转非”现象的经济学分析．中国农业资源与区划，2008，29(3):21～25

［2］Alberta H．Charney and Gary C．Woodard，Socioeconomic Impacts of Water Farming on Rural Areas of Origin in Arizona，Am．J．Agr．Econ．1990，72(5):1193～1199

［3］Charles W．Howe，Jeffrey K．Lazo and Kenneth R．Weber，The Economic Impacts of Agriculture－to－Urban Water Transfers on the Area of Origin:A Case Study of the Arkansas River Valley in Colorado，Am．J．Agr．Econ．1990，72(5):1200 ～1204

［4］Robert R．Hearne ，Water markets as a mechanism for intersectoral water transfers:the Elqui Basin in Chile．Paddy and Water Environment，2007，5(4)，223～227

［5］Mattia Celio and Mark Giordano，Agriculture–urban water transfers:a case study of Hyderabad，South－India，Paddy and Water Environment，2007，5(4)，229～237

［6］Yutaka Matsuno，Nobumasa?Hatcho and Soji Shindo，Water transfer from agriculture to urban domestic users:a case study of the Tone River Basin，Japan，Paddy and Water Environment，2007，5(4)，239～246

［7］Gilbert Levine，Randolph Barker and Cheng Chang?Huang，Water transfer from agriculture to urban uses:lessons learned，with policy considerations，Paddy and Water Environment，2007，5(4)，213 ～222

［8］C．C．Huang，M．H．Tsai，W．T．Lin，Y．F．Ho，C．H．Tan and Y．L．Sung，Experiences of water transfer from the agricultural to the non－agricultural sector in Taiwan，Paddy and Water Environment，2007，5(4)，271～277

［9］刘杰，姜文来，任天志．农业用水使用权转让补偿机制初步探讨．水问题论坛，2002，(2):9～12

［10］王学渊，韩洪云，邓启明．水资源“农转非”对农村发展的影响——对河北省兴隆县转轴沟村的案例研究．中国农业大学学报(社会科学版)，2007，24(1):130～136

［11］陈静慧，赵连阁．水资源“农转非”利益补偿机制．浙江工商大学，2008

［12］胡继连，葛颜祥．黄河水资源的分配模式与协调机制．管理世界，2004，(8):43～52

［13］姜东晖，靳雪，胡继连．农用水权的市场化流转及其应用策略研究．农业经济问题，2011，(12):20～24

［14］张仁田，童利忠．水权、水权分配与水权交易体制的初步研究．水利发展研究，2002，(5):13～17

［15］宋宗水．水的资源价值与环境价值．中国农业资源与区划，2008，(3):16～20