地方政府大部制改革实践与经验启示

杨兴坤

(北京建筑工程学院 经济与管理工程学院，北京 100044)

这里以案例形式介绍省（包括直辖市）、市（包括单列市）、区（市）县各级政府大部制改革的状况，在选取地方政府时兼顾考虑东、中、西部地区。

一、省级政府大部制改革

在此以江苏、辽宁、重庆为例，介绍分析省级政府大部制改革情况。

1.江苏改革特色：大农委体制

江苏大部制改革于2009 年10 月底完成， 整合优化了11 个新部门。 省政府机构改革后，设置工作部门40 个。 其中，省政府办公厅和组成部门24 个，直属特设机构1 个，直属机构15 个。 另设置部门管理机构（规格为副厅级）7 个。

整合优化的11 个新部门是：组建省经济和信息化委员会；组建省商务厅；组建省能源局，由省发展和改革委员会管理；组建省人力资源和社会保障厅、组建省公务员局；组建省住房和城乡建设厅；组建省交通运输厅；组建省农业委员会；调整食品药品监督管理体制；省广播电视局更名为省广播电影电视局；省安全生产监督管理局由省安全生产委员会的常设办事机构调整为省政府直属机构， 仍与江苏煤矿安全监察局合署办公； 省人民防空办公室更名为省民防局，挂省人民防空办公室牌子，主要负责全省民防工作的综合协调及相关组织管理工作， 承担省国防动员委员会的日常工作。

组建省农业委员会的理由是： 加强对农业和农村工作的综合管理与统筹协调， 进一步完善服务农业、农村和农民的管理体制。

组建方式：将省农林厅的职责、省畜牧兽医局的职责，整合划入省农业委员会，挂省林业局牌子。 将省农业资源开发局、 省农业机械管理局由省政府管理调整为省农业委员会管理。不再保留省农林厅、省畜牧兽医局，形成了统筹管理“三农”工作的大农委体制。

2.辽宁改革特色：服务业委员会

2009 年3 月26 日，辽宁省政府专门召开会议，部署机构改革工作， 辽宁大部制机构设置随之浮出水面。 改革坚持了上下基本对应与从实际出发相结合的原则。改革后，省政府设置工作部门42 个，其中省政府办公厅和组成部门28 个， 直属特设机构1个，直属机构13 个。另设置部门管理机构6 个，规格为副厅级。

辽宁在此次改革中新组建了省经济和信息化委员会、省服务业委员会、省人力资源和社会保障厅、省住房和城乡建设厅、省环境保护厅、省广播电影电视局。另外还调整整合了一些部门，如将省食品药品监督管理局由省政府直属机构调整为部门管理机构由省卫生厅管理，为副厅级单位，但干部仍保留原来的级别。

辽宁省服务业委员会是具有辽宁地方特色的政府机构。 将省商业厅的职责和省发展和改革委员会涉及服务业发展的相关职责整合后， 划入省服务业委员会， 为全省服务业的优化升级提供支持。 设一正、四副、一个纪检组长。

3.重庆大部制：八部门涉及合并

重庆市于2000 年开始构建“大交通”行政管理体制，将原市交通局、市公用局、市港口局、市计委及市经委等有关部门的交通运输管理职能进行整合，构建了“大交通”的行政管理体制。于2006 年整合组建了重庆市文化广播电视局， 在各个区县全部实行文化、广播电视、新闻出版三合一体制，迈出“大文化”改革的步伐。

根据《重庆市人民政府机构改革方案》，此次改革涉及合并的部门达八个，分别是：市经济委员会和市信息产业局合并，组建市经济和信息化委员会；将市人事局、市劳动和社会保障局合并，组建市人力资源和社会保障局；将市外事办公室、市侨务办公室合并，组建市外事侨务办公室；将市粮食局并入商委，保留市粮食局牌子。

重庆市农业委员会于2008 年8 月挂牌，重庆市农委是这样整合而来：市农业局、市政府农村工作办公室合并，组建重庆市农业委员会(简称市农委)；继续保留中共重庆市委农村工作委员会(简称市委农工委)，为市委派出机构，主要负责全市农村工作系统党的建设、精神文明建设和党风廉政建设，统筹协调全市新农村建设工作；市委农工委、市农委实行合署办公。 另外，将市农业综合开发办公室(简称“市农综办”)由市农办管理调整为市农委管理，机构规格为副局级； 将市农机事业管理局由市政府直属事业单位调整更名为市农机管理办公室，设在市农委，机构由正局级事业机构调整为副局级行政机构。

二、市级政府大部制改革

在此以成都市、长沙市、深圳市为例，介绍分析市级政府大部制改革情况。

1.成都市大部制：“大交通”、大水务”

作为“西部重镇”的成都市，其大部制改革也较有特色。 成都市从2005 年初进行了初步探索，把与城乡统筹发展关系最密切的农、林、水和交通作为突破口，开始了一系列的机构撤并，对只管城不管乡、重城轻乡或城乡分治的市政公用、交通、财政、农业、水利等30 多个部门进行归并调整，实行城乡统筹的大部制。成都市于2005 年2 月6 日，撤消了农牧局，设置农业委员会；2005 年11 月10 日， 撤消了水利局，组建水务局；2006 年1 月20 日，撤消了交通局，组建交通委员会；2006 年10 月18 日， 撤消林业局和园林局，组建林业和园林局。[1]

新组建的成都市水务局将全市的防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及河道、农田水利、水土保持、农村水电等所有的涉水事务实行城乡统一管理，水务管理一体化，结束了传统的“多龙管水”的局面。

新组建的成都市交通委员会， 将市交通局的全部职能、市政公用局的城市公共交通、客运、出租车、市公安局的交通技术规划和安全设施规划管理、市经委承担的铁路、公路、邮政、通信航空等综合运输协调和物流行业管理等职能进行整合， 打破了交通各自为政、多头执法的局面，初步形成了城乡一体化的大交通格局。 成都市构建的“大水务”、“大交通”、“大林业”体制，也受到了国家和省级相关部门的极大关注。

2010 年，成都市正式启动大部制改革后，成都市政府工作部门， 由原来的51 个减少到41 个。 其中，新组建政府部门4 个，调整政府部门4 个，合并政府机构3 个，更名政府机构3 个，撤销政府机构6个。

成都市在制定机构改革方案时， 除了对部门职能进行整合外， 也因地制宜地确定各级机构的具体设置形式、名称、排序等，政府工作部门的内设机构将推行“大科室”制。 进一步加大内设机构职能整合力度，优化机构设置，减少职能交叉，完善内部机构协调运行机制，规范工作要求，提高机关工作效率和服务水平。推行“大科室”制也是改革的创新之所在。

2.长沙市大部制：内设机构推行大处室制[2]

长沙市作为湖南省的省会， 素有“屈贾之乡”（屈原、贾谊）、 “楚汉名城”之美誉。 是国家历史文化名城， 全国文明城市， 国家级综合配套改革试验区（两型社会试验区）之一。

长沙市此次大部制改革特色在于， 部门内设机构推行大处室制，进一步综合设置。对内设机构的核定，长沙市的改革方案作了明确要求：在定职责的基础上，根据部门人员编制数，精干设置内设机构，且内设机构编制数不得少于4 名。保留的部门，可在不增加内设机构数量的前提下， 根据转变职能的要求和自身履职的需要， 对现有内设机构进行调整、优化。 合并新组建的部门，内设机构也要有机整合，适当精简。内设机构的规格和名称也要规范。各部门业务处室应占处室总数的60%以上。 内设机构名称应体现承担的主要职责，其称谓一般为处、室，行政级别为正科级。

此次改革后，长沙市政府，包括市政府办公厅在内设置工作部门39 个(市监察局不占限额)，直属特设机构1 个，部门管理机构2 个，派出机构3 个，直属事业单位10 个，机构数量上变化不大，改革重点在于内设机构职能的整合。

3.深圳市大部制：决策、执行、监督分离[3]

深圳始终走在改革的最前沿，改革开放以来，借助先行改革试点的优势， 深圳先后进行了4 次审批制度改革和7 次行政管理体制改革， 并推进了一系列人事制度改革。

早在2003 年，深圳进行了“大部制”改革的探索，建立起了大交通、大文化、大城管、大经济的格局。然而，当时所设想的决策权、执行权、监督权互相制约又相互协调的机制，一直以来并未能够实行。

2008 年的经济特区工作会议上，深圳明确提出将以行政体制改革作为新一轮改革的突破口。 在随后获批的《珠江三角洲改革发展规划纲要》与《深圳市综合配套改革总体方案》中，深圳的行政体制改革都被置于重要地位。

在此次改革里，深圳建立起了“委”、“局”、“办”的政府架构：“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要协助市长办理专门事项，不具有独立行使行政管理职能。 这一调整组合，使得原来的46 个工作部门减少到31 个，机构精简的力度、涉及的范围之广都是前所未有的。深圳市改革后，委局办的框架如下图所示：

三、区县级政府大部制改革

在此以顺德区、富阳市、乳源瑶族自治县为例，介绍分析区（县）级政府大部制改革情况。

1.顺德大部制改革：党政合署

顺德区，位于珠三角腹地，北邻广州，南近港澳，面积806 平方公里，1992 年撤县建市，2003 年撤市设区。2002 年12 月8 日，国务院批准调整佛山市行政区划，撤销顺德市，设立佛山市顺德区。 2003 年1月8 日，并入佛山市，成为佛山的市辖区。 2011 年2月11 日佛山市顺德区为广东省首个省直管县试点，由此拉开广东“省直管县”改革序幕。 2006 年，顺德GDP 突破1000 亿元，成为我国GDP 率先实现1000亿元的县域经济体。 2008 年以来，顺德被列为广东省实践科学发展观活动试点和行政体制改革试点，承担起开展综合改革试验工作的重任，迎来了“科学发展、先行先试”的历史发展机遇期。

顺德区此次改革，将原有的41 个党政部门大刀阔斧砍为16 个，精简幅度接近2/3。 16 个党政部门中，党委部门6 个，政府部门10 个。党委的5 个工作部门，同时加挂政府牌子，列入政府工作部门序列，但不计入区政府工作部门个数。而仅有的10 个区政府工作部门，有7 个局长由常委或副区长兼任。顺德区此次精简机构的另一个亮点， 就是最多 “1 正5副”制。

2.富阳大部制改革：专门委员会

富阳市位于浙江省西北部， 原为富阳县，1994年撤县建市，属杭州市辖县级市，沪杭甬“金三角”交汇点，杭州的西大门，是国务院首批批准的沿海对外开放县（市）之一。作为一个县级市，富阳大部制改革在县级政府改革中具有一定的代表性。

2007 年初，富阳市出台了《中共富阳市委关于建立市四套班子重大事项协调运作机制的意见 （试行）》和《中共富阳市委富阳市人民政府关于建立和完善市政府工作推进运作机制的意见（试行）》，把四套班子分工负责与合作共事结合起来， 把现代政府系统整合理念与部门专业分工体系有机地结合起来，构建新的行政运行机制。 这套机制，被富阳称为“5+15”运行机制。[4]

“5”，指在党委、人大、政协、政府层面，建立工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组、决策咨询委员会、监督管理委员会5 个机构。 其中3 个领导小组是市委重大事项议事机构，只议事不决策，决策仍由市委常委会或市委常委扩大会议乃至四套班子联席会议行使。 决策咨询委员会是全市重大事项的决策咨询机构，由人大、政协牵头，市内外专家组成。监督管理委员会整合全市各类体制内外监督资源，实现事前事中事后全过程、全方位的监督管理。

“15”，指从政府层面，建立计划统筹委员会、规划统筹委员会、公有资产管理运营委员会、土地收储经营委员会、体制改革委员会、社会保障委员会、工业经济委员会、环境保护委员会、重大工程建设委员会、城乡统筹委员会、社会事业发展委员会、现代服务业发展委员会、招商委员会、信息化工作委员会、运动休闲委员会等15 个专门委员会， 简称专委会。专委会的性质是富阳市政府的统筹协调机构， 它不是一个有形的大部门， 而是按照职能有机统一的理念，梳理出各部门相同或相近的职能，进行整合归而设立的。

一般认为，专委会有三个特点：一是不动机构动职能，二是决策、执行、监督相协调。 15 个专委会分为三类。统筹协调类统筹全市的计划、规划、资金、土地，为市委市政府决策提供依据；执行类步调一致抓好市委市政府各项决策的执行、落实；监督类整合全市各类监督资源，实行事前事中事后全过程监督。三是化解权力部门化的问题。 财政预算改变过去按基数逐年递增划拨给部门的做法，实行“项目化、直拨制”，减少了部门在项目安排、资金分配上的暗箱操作和自由裁量权。[5]

富阳专委会的创新实践不是从机构上着手，而是将政府管理公共事务的运行机制方面作为改革的突破口， 我们认为这一实践为我国大部制改革以及地方政府自身机构改革提供了以下启示：

一是从政府管理机制入手，实现改革平稳过渡。改革在某种程度上实现了政府权力的重组和政府运作方式的变革。 二是以现代系统理论和运筹学理论为指导，从大处着眼，从全局出发，推进大部制改革，少走弯路，改革设计应具有战略思维、系统思维和全局思维。 三是改革对其他地方政府改革具有启示意义，富阳改革以“条”即部门衔接上级政府，对下级采取整合的大部制运作模式， 对公共事务进行综合管理，化解了上下衔接沟通中的问题，在上级政府改革未同步进行的情况下，避免了改革夭折。

3.乳源瑶族自治县：借鉴顺德经验

乳源瑶族自治县位于广东省北部、 韶关市区西部31 千米处，东邻武江区，西连阳山县，南毗英德市，北与乐昌市接壤，西北角与湖南宜章县相依。 乳源瑶族自治县是广东省机构改革25 个县（市、区）之一和韶关市唯一试点。

乳源瑶族自治县的大部制改革在很大程度上是借鉴学习了顺德区的经验和做法， 而且是比其他试点县（市、区）的改革更为有效。其改革方案是按照广东省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于推广顺德经验在全省部分县（市、区）深化行政管理体制改革的指导意见》精心设计的。 乳源瑶族自治县于2011年3 月底正式实施。此次机构改革后，党政机构由改革前的32 个减为24 个，其中，党委部门7 个，政府部门17 个。

四、地方政府大部制改革的经验与启示

上述地方政府大部制改革的实践， 相对来说是比较成功的，具有一定的代表性和典型性。纵观地方政府改革的情况，我们认为改革可以得出以下启示：

1.职能有效整合优化

职能整合是大部制改革最本质最重要的特征。从上述改革来看， 基本上都是对相应各个部门或内设机构的职能进行整合优化，重新配置，所以改革取得了较好的效果。 江苏省整合优化了11 个新部门，尤其以农业委员会具有代表性。 重庆市农业委员会同样也具有代表性。 辽宁省具有代表性的机构是服务业委员会。 成都市在交通、水务、林业方面进行了有效整合。长沙市在部门进行整合的时候，对内设机构也进行了有效整合。 顺德区的改革则在党委机构与政府机构之间进行更高层次的整合。 富阳市的改革则在党政机构的议事协调职能进行统筹整合，设立了很多非实体的专门委员会。

2.突出地方经济特色

改革不能简单化，整齐划一，相反改革应凸显地方经济、 社会发展的优势与特点， 突出地方发展战略。 重庆市和成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区， 因此改革就力求突出涉及城乡统筹的三农、交通、水务等。同样，我们也看到其他地方政府譬如海南省的改革，筹建了旅游发展委员会，突出其独有的旅游资源，重点发展旅游产业的战略规划。作为两型社会改革试验区的湖南省， 设立了湖南省长株潭两型社会建设改革试验区领导协调委员会办公室，以适应当地社会经济发展的需要，显然，我们不可以想象将这一机构设置到其他地方政府的情况。可以讲，深圳市、顺德区等地方政府改革力度较大，也是因为其处于改革前沿阵地的自身优势和特点决定，可能是其他内陆省市无法完全借鉴和效仿的。

3.寻找改革的突破口

改革不可能齐头并进，地方政府在改革过程中，应寻找改革的突破口， 在某一方面或某一领域进行重点改革， 前面论及的地方政府的改革都是找到了改革的突破口。深圳市、顺德区等广东省的地方政府因为处于中国改革开放最前沿， 因此他们的改革力度较大，深圳市从决策、执行、监督分离角度入手，顺德区甚至对政治体制有所突破。 富阳市则是从各个部门的统筹协调入手设计改革方案。成都市则把农、林、水和交通作为改革的突破口。 作为山城的重庆，交通是困扰其发展的问题， 因此重庆也在早前以交通运输管理职能作为切入点进行了调整和改革。

4.获取高层政治支持

大部制改革是行政改革的趋势， 但地方政府的改革如果获得了高层支持， 对改革方案的实施将更加有利，阻力会更小。 顺德区的大部制改革，正是获得了广东省委省政府等高层的政治支持， 所以能较为顺利地推行。为了将改革经验加以推广，广东省委办公厅、省政府办公厅还专门出台了《关于推广顺德经验在全省部分县（市、区）深化行政管理体制改革的指导意见》，因此会减少试点县（市、区）改革的阻力。 深圳市的决策、执行、监督分离框架也是获得了先行先试的支持，所以能较为顺利地推进。

5.化解党政体制束缚

大部制改革可能触及到党政体制， 甚至政治体制，因此，需要有效化解这种体制的束缚，从某种意义上说，可以超越或突破党政体制或政治体制。笔者认为，改革进程中，可以适当突破党政体制或政治体制，但前提条件是坚持四项基本原则。化解了体制束缚，改革可能会有更加广阔的天地，改革步伐可能会更大，改革效果可能会更明显。富阳市的改革也是在超越了党政分开的束缚，设立了一些非实体的议事、决策、监督、协调机构，从而促进了部门更加协调运转。 当然，化解体制束缚需要经济体制改革、政治体制改革的同步推进，同时需要学术界深入研究。

6.完善内部运行机制

大部制改革在某种程度上意味着部门或机构规模的扩大，确保部门之间协调运行的同时，还需要保证部门内部有效运行。如果部门内部矛盾摩擦不断，推诿扯皮，这也是不符合改革初衷和改革要求的，因此，改革应确立内部的运行机制。 我们看到，为了内部机构高效运行， 成都市在政府工作部门的内设机构将推行“大科室”制；长沙市在部门内设机构推行大处室制。 他们在改革的时候都考虑到了内部运行问题，其做法值得借鉴学习。

7.合理进行人员分流

大部制改革涉及职能整合和机构合并。 我们不能把大部制改革简单等同于机构精简和人员分流，但是改革过程中，各级政府机构合并精简后，人员的合理安排是至关重要的问题。 我国历次机构改革都会涉及人员安排问题， 但是安排不恰当将会产生社会问题或不稳定因素，或者致使人员返流，将导致改革很难进一步推进。 上述富阳市在改革过程中并没有从精简机构、人员分流出发，有效地避开了这一矛盾问题。顺德区也合理地进行了人员分流，所以改革取得了显著成效。

8.渐进改革整体推进

改革涉及各方利益， 切勿有一蹴而就的改革观念。改革必须考虑改革的速度、社会的稳定以及社会的可容忍度， 否则剧烈的改革可能会成为不稳定的因素。地方政府的大部制改革也应考虑这一问题，可先在某些市区县试点，再逐步推广。可以看出，深圳、顺德等沿海发达地区步伐可以快一些， 而其他地方步伐可能慢一些，逐步推进。

大部制改革涉及面极其广泛， 包含着复杂的利益关系和权力关系，是一项系统工程，必须重视改革配套问题，系统推进政府改革。地方政府在改革过程中应以系统的观点同时推进配套改革， 例如事业单位改革，发展中介组织，规范行业协会、商会等。同时要注意协同推进政治体制改革和经济体制改革，协调党政关系。改革过程中甚至可能会涉及军政关系，都需要改革推动者以全局观念和系统思维来处理这些问题，以进一步推进改革。例如顺德的大部制改革尝试党政合署，就涉及党的领导体制的问题，这时，整体思维在改革方案设计中就显得尤为重要。

[1] 成都大部制改革纪实[ER].人民网，2008-03-10.

[2] 赵晶.长沙启动政府机构改革2011 年底前消化超编人员[ER].红网（长沙），2010-07-18.

[3] 黄超曲等.深圳“大部制”：改革后机构数目大大低于国家规定[N]. 南方日报，2009-08-01.

[4] 王淼.县级大部制改革的富阳与顺德模式[N].中国改革报，2010-10-29.

[5] 谢云挺.浙江富阳大部制实践[N].瞭望新闻周刊，2010-08-30.