图们江区域多边合作开发研究

毛 健，刘晓辉，张玉智

(1.吉林大学经济学院，吉林长春130012;2.长春工业大学工商管理学院，吉林长春130012)

一、图们江地区开发的由来

图们江区域位于中、俄、朝三国交界地带，在东北亚地区中占有重要的位置，该区域发展在促进东北亚及亚太经济发展等方面发挥着重要作用。

经过对图们江区域地理、人文、资源特殊性的研究，国内学者认为对于图们江区域的界定包括广义和狭义两个方面。广义的图们江地区包括中国东北地区、蒙古国、俄罗斯远东、朝鲜和韩国西海岸地区。狭义的图们江区域是一个被称之为“大三角”的地区，即俄罗斯的符拉迪沃斯托克、中国的延吉市、朝鲜的清津市，称为图们江经济开发区，面积约10000平方公里。实质的开发区域是指“小三角”区域。“小三角”是指以朝鲜的罗津、中国的珲春、俄罗斯的波谢特三个市镇为顶点的三角形区域，面积约1000平方公里。

本文从推进图们江区域多边合作开发战略制定的角度出发，把图们江区域理解为由“内核区”、“核心区”和“辐射区”组成。即“小三角”区域为内核区，“大三角”区域为核心区，“大图们江区域”为辐射区，如图1所示。

图1 图们江开发区域层次图

从平面角度看，人们对图们江区域的开发，始终坚持从内到外的推进路径。也就是说，通过“内核区”合作开发，带动“核心区”乃至“辐射区”的发展，进而推动图们江区域多边合作进程。如果从空间角度看，图们江区域合作开发应沿着由外向内推进的路径，通过“辐射区”经济发展，推进“核心区”经济合作，共建“内核区”经济繁荣。

图们江区域地理位置独特，人口稀少，各类资源丰富，自然景观奇异，是世界上最具有开发价值的地区之一［1］。经过多年的考察与论证，1991年10月24日，UNDP在纽约总部举行了记者招待会，向全世界宣布了多国共同开发图们江三角洲这一宏大设想，并称之为“具有历史意义的创举”［2］。自此，图们江区域开发如火如荼地开展起来。

二、图们江区域合作开发现状

图们江区域经过20年的开发探索，目前，中、俄、朝、蒙、韩等国及日本①图们江区域含中、俄、朝、蒙、韩5国。在图们江区域合作开发过程中，日本从一开始就高度关注并积极开展理论研究和论证，日本西海岸部分地方政府多次参与合作开发会议。因此，本文所称的图们江区域合作开发主体，实际上是5+1模式，即大图们江区域5国及日本。都进行了单边或双边开发。各国间的合作开发从无到有，一些关键领域的合作开发取得了重大进展。

第一，松散型合作机制初步形成。所谓松散型的合作机制，是指图们江区域合作过程中，由UNDP主导，由中、俄、朝、韩、蒙等国家共同参与，针对不同问题，制定“相关协定”，协定具有一定的指导作用，并对每个参与国具有一定的约束力。合作开发一直是UNDP关注的问题，为推动各国合作开发图们江区域，开展了一系列机制构建工作。一是组织签署合作平台。从1991年开始，UNDP通过组织会议等形式协调各国签署了多项合作开发协定草案。1995年12月，UNDP在总部纽约召开的图们江地区开发项目管理委员会第6次会议上组织中、俄、朝、蒙、韩5国正式签署的《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》、《关于建立图们江经济开发区及东北亚开发协商委员会的协定》、《图们江经济开发区及东北亚环境准则谅解备忘录》和“大图们江动议”(GTI)［3］。二是协调松散型合作机制有效运行。中、俄、朝三国协调委员会和中、俄、朝、韩、蒙五国协商委员会一直在稳定运行②2009年7月，朝鲜进行第二次核试验后，宣布退出两个委员会至今。。在UNDP的主导下，2005年5月图们江区域合作开发更名为大图们江区域合作，同年9月2日提升为大图们江行动计划，并签署《大图们江行动计划成员国长春协议》。与会的中、朝、韩、俄、蒙古五国一致同意将1995年签署的项目咨询委员会协议再延长10年，通过了《2006－2015战略行动计划》。三是组织大型活动不断完善合作机制。UNDP先后在朝鲜罗先、中国珲春、俄罗斯纳霍德卡、中国北京、朝鲜平壤及新加坡等地组织开展了许多有效工作，完善了一系列双多边合作机制，双边合作机制包括中俄总理定期会晤委员会及下设的各分委会机制、中朝科技经贸联委会机制，中俄吉林省与滨海边疆区混合工作组会议机制等;多边合作机制主要有东北亚博览会、东北亚经济合作论坛、东北亚地方政府首脑会议机制等。这些合作机制的不断完善，为双边及多边合作搭建了平台，促进了双边及多边合作的开展。四是中、韩、日三国着力推动合作机制创新。2010年12月16日，中国、韩国和日本代表在韩国首尔签署了《中日韩三国政府关于建立三国合作秘书处的协议》。20年来，图们江区域松散型合作开发机制日渐完善，但尚未形成具有一定约束力的真正意义上的合作机制。

第二，网络型通道设施日益改观。对外道路不畅制约图们江区域合作开发20年，各国为实施通道畅通工程都作出了不懈努力。目前，公路、铁路、航空和海运通道基本形成了网络。一是中蒙大通道畅通工程启动。中蒙大通道贯穿长吉图开发开放先导区，是将东北亚地区六国联系在一起的重要桥梁和纽带，也是长吉图开发开放先导区向东联系日、韩，向西连接俄、蒙，并延伸至欧洲和北美的重要通道。蒙古国在2010年4月宣布建设横贯东西的新铁路，这条铁路将从蒙古国西部边界经塔温陶勒盖、沙音山达、乔巴山至东部边界，从而与中国境内的铁路相连接，2011年初开始新建南部至东部的铁路项目。二是两山铁路建设的瓶颈问题逐一解决。中国吉林省、内蒙古兴安盟就“两山”铁路建设问题与蒙古国各方进行了长期磋商，对运量、线路走向、环境评估、投资主体等问题达成了共识，并得到了中国驻蒙古国大使馆的支持，蒙古国编制的《2010年东部地区铁路建设规划》确定的“两山”铁路走向，与中方提出的一致。目前，蒙古国国会已经将“中蒙大通道”项目确定为重要国策，并决定将“中蒙大通道”蒙古国境内修建的443公里铁路采用与中国窄轨相同的铁轨，以便与中国铁路接轨。蒙古国政府也同意发放项目许可证，并将首先推进乔巴山至阿尔山的铁路建设项目。三是海陆空立体交通网络逐步建立。目前，海运航线相继开通，公路节点逐步连接，铁路网络相继建成，航空枢纽陆续开工，连接中、朝、俄三国的海陆空立体交通网络逐步建立。

第三，梯次型产业体系逐步显现。在图们江区域各国的共同努力下，涵盖以探测开采为主的矿产资源开采业、以旅游业为主的现代服务业、以汽车生产为主的机械制造业、以农产品深加工为主的加工业等梯次型产业体系初步形成，开发进程逐步提速。一是俄罗斯加速远东产业布局。在周边各国开发热情逐渐高涨的背景下，俄罗斯1995年正式宣布毗邻我国珲春的滨海边疆区的哈桑区为自由经济区，并加强基础设施建设，2005年10月与中国共同出台了“中国东北地区同俄罗斯远东及东西伯利亚地区合作规划纲要”，希望2013年“联邦专项发展规划”的实现，能够使远东地区的生产总值增长到目前的2.6倍，基础投资增长3.5倍，人口增加10%［4］。二是朝、韩、蒙、日加速产业基地建设。朝鲜1991年12月28日决定开辟罗津－先锋自由经济贸易区，将我国珲春圈河对岸元汀里口岸批准为国家一类口岸。近年朝鲜出台了八大产业规划，建立了八大工业基地。韩国对图们江地区国际合作开发一直表现出深厚的兴趣，曾多次斥资资助图们江信托基金。蒙古积极改善投资环境，通过加工业发展带动经济的发展，同时对设备和技术进行更新和技术改造。日本提出“环日本海经济合作”的计划，通过同中国东北地区、俄罗斯远东地区、蒙古和朝鲜、韩国开发合作，达到日本进一步开发日本沿海地区的目标。三是中国加速区域产业布局。中国2009年出台了“中国图们江区域合作开发规划纲要”，规划中明确了窗口、前沿和腹地的产业整体布局及产业发展的方向，目前珲春产业基础不断壮大，延龙图产业一体化进展顺利，长吉一体化为产业升级增添了新的动力。

第四，互补型经贸联系日益紧密。图们江区域各国间在互利互惠原则下，加强了交流与协作，相互依存、互利共赢、协调发展的贸易态势基本确立。一是经济互补优势越发明显。图们江区域各国经济发展水平存在巨大的差异性，明显表现为三个层次:日本为第一层次;中国(东北三省一区)、俄罗斯(西伯利亚和远东地区)、韩国为第二层次;朝鲜、蒙古为第三层次［5］。各国之间在制造业、建筑业、农业等行业和中、高级技术方面进行了比较广泛的合作，各国的区域经济在自然资源、劳动力资源和产业资源方面的互补性表现得比较明显。二是区域分工协作基础日益完备。从支撑这种多层次水平分工协作的基础来看，东北亚各国和地区明显地表现出一些共同的特点。从经济增长方式来看，日本、韩国和中国分别于60年代、70年代和80年代开始实现较快的经济增长;从消费形态变化来看，随着收入水平的提高，日本、韩国和中国分别于70、80和90年代相继出现了日常消费减少和耐用消费品支出增加和普及的倾向;从人口及年龄的变化的发展趋势来看，目前日本人口增长率较低，老龄化倾向已较为明显，韩国在2005年进入老龄人口快速增长期，而中国也在2010开始出现明显的老龄化问题;从产品特别是耐用消费品的普及方式来看，所用时间都较短，三国都较快形成了以中等收入阶层为核心的消费结构。东北亚各国和地区在上述几方面存在的共性和个性，共同决定了在这一区域实行多层次水平分工的可能性和必要性。三是区域贸易总量大幅跃升。作为衡量一个区域发展速度的主要标志，贸易总量一直是图们江区域开发的瓶颈。近年来，图们江区域各国贸易总量有较大幅度跃升。值得提及的是，吉林省在区域国际贸易舞台上扮演着重要角色。珲春对外贸易大有起色，2010年贸易进出口总额7.5亿美元，同比增长15%。珲春边境经济合作区现有韩、日等国内外企业257家。2009年，珲春各口岸过货30万吨、过客35万人次，分别是2005年的3.3倍和2.5倍。2010年接待国内外游客61万人次，同比增长54%。延边州获批国家加工贸易梯度转移重点承接地，延吉高新技术开发区升级为国家级高新技术产业开发区，2010年实际利用外资1.6亿美元、增长15.6%，实现因私涉外劳务收入8亿美元。2011年上半年，地处图们江区域腹地的吉林省与周边的日本、韩国、俄罗斯、蒙古实现双边贸易额超过22亿美元，同比增长19.5%。

三、图们江区域多边合作开发优劣势分析

在各国间不断开展的单边开发或双边开发过程中，图们江区域多边合作开发的重大意义已经逐步显现，但由于图们江区域地缘政治问题、各开发主体的价值取向问题以及资金匮乏问题一直无法解决，因此，多边合作开发面临着诸多障碍。尽管如此，区域多边合作开发的条件已经具备。

第一，多边合作开发意义重大。图们江区域的战略地位，决定了推进图们江区域多边合作开发具有深远的战略意义。一是多边合作开发能够满足区域各国经济利益诉求。图们江区域国家独特的地缘关系、相融的民族文化及资源的互补性，为图们江区域合作创造了条件。多边合作开发在增强各国国民经济综合实力的同时，可加速各国经济结构调整，并促进各国区域经济协调发展。二是能够推动东北亚经济一体化进程。区域合作既是各国顺应时代潮流的必然产物，也是相邻国家为应对国际竞争的合理选择。因此，加快图们江区域多边合作促进各国的共同繁荣，是推动东北亚经济一体化的有效途径，既可以成为东北亚经济一体化的启动点，又为东北亚经济一体化搭建了平台，还能够加快东北亚各国资源流动，更可以促进东北亚各国政治互信。三是能够提升图们江区域整体竞争力。区域竞争力主要体现在一个地区集散资源、创造财富、提供服务以带动辐射周边地区的能力，是地区经济、社会、科技、文化环境、人民素质的综合水平和能力的体现。图们江区域整体竞争力的提高，在巩固政治地位、增强经济话语权、提升各国经济竞争力、提高科技创新能力等方面具有重要作用。

第二，多边合作开发障碍尚待解决。一是开发主体利益诉求差异巨大，导致合作开发陷入僵局。在图们江区域合作开发过程中，各国大多从本国利益出发，使得图们江区域合作开发步履维艰。一方面，资源供给和消费国之间缺乏协调机制，围绕区域石油、天然气、铁矿石等资源的开发与消费，在资源丰富的俄、蒙、朝与消费大国的中、日、韩之间还没有建立平等、互惠和信赖的供求关系，区域内有关资源的竞争还大于合作。另一方面，土地资源的多边合作缺乏基础。东北亚地区总面积达1728万平方公里，其中土地资源尤其丰富，区域内有著名的西伯利亚平原、远东平原、三江平原、松嫩平原等，在以生产农产品为主的土地资源合作上缺乏基础。二是区域内缺乏强有力的合作动力，致使合作开发进展缓慢。一方面，各国缺乏合作开发的政治基础。图们江地区相关国家间的安全和信任机制始终没有建立起来，该地区的和平与稳定问题还无法保证，国家间相互猜忌，信任机制严重缺乏。另一方面，主导权之争阻碍多边合作进展。对图们江区域开发项目，中、朝、俄三国都持支持态度，但在具体的利益目标上，三国都想把开发的重点放在自己的领土上，实现以我为中心的开发。此外，开发资金来源陷入瓶颈。据本世纪初测算，图们江下游地区基础设施建设需投入270亿美元，俄罗斯“大海参威开发计划”需400亿美元，朝鲜罗津—先锋自由贸易区建设需42亿美元［6］。这样大的资金需求量究竟从何处来，就成为一个严重的问题。图们江区域开发之初，联合国开发计划署计划筹资300亿美元投入图们江地区，但却对资金来源未有提及。此外，由于俄罗斯认为自身在合作开发中获取的利益不是很大，加上朝鲜体制机制等不利于合作，使得区域合作开发进展面临许多难题。三是东北亚局势不稳定，降低了图们江区域合作开发热情。一方面，朝核问题仍然具有不确定性。朝鲜半岛热点问题频发，降低了各方对图们江区域开发的注意力和关注度，干扰并延缓了其进程。另一方面，领土纷争延缓多边合作开发。日俄关于北方四岛问题久谈不决，中日钓鱼岛争端未消，日韩独岛纠纷日益升温，区域内其他领土纷争不断。目前，各国未能就搁置争议问题达成一致，这也成为图们江区域多边合作开发的障碍性因素。

第三，多边合作可发有利条件日趋完备。经过多年开发，目前图们江地区开放开发在中国初步形成了以吉林省为主导，以延边州、珲春市为核心板块的格局，呈现出良好发展态势。区域内各国也都表现出多边合作开发的空前热情，合作条件日趋完备。一是各国经济开发战略规划聚焦多边合作开发。与中国《图们江区域合作开发规划纲要》出台相呼应，俄罗斯总统2007年签署了开发俄远东和东西伯利亚地区协议，韩国也出台了一系列措施，日本在胡锦涛主席2008年年初的暖春之旅时签署了支持日本中小企业协会参与中国经济的发展备忘录，其他东北亚各国政府也都出台了一系列措施来促进这个区域的经济合作与发展［7］。二是各国多边合作开发意愿加强。从合作机制、合作项目，到合作意愿上，各国都表现出了前所未有的兴趣。中国吉林省、日本鸟取县、韩国江原道、俄罗斯滨海边疆区和蒙古中央省已经建立了“环日本海地方政府首脑会议”制度，每年举行一次会议，商讨图们江区域合作与发展问题;2010年9月2日于长春市开幕的第六届东北亚投资贸易博览会上，蒙古、俄罗斯、日本、韩国、朝鲜和中国等国纷纷推出自己的重点项目，以寻求与其他国家之间展开务实合作。另外，中俄企业合作改造俄扎鲁比诺港，恢复运营珲卡铁路的体制性障碍得到破解。三是朝鲜元素的变化有利于多边合作开发。随着经济全球化趋势的进一步加强，朝鲜显然已经认识到和平发展的重要性，并积极推动半岛和平，于2011年1月提出同韩国当局举行“无条件”会谈，以结束双方持续了数月的极度紧张状态;实施了一系列对外开放政策，将罗先市升级为特别市，修订了《罗先经济贸易地带法》，成立大丰国际投资集团和国家开发银行，出租威化岛、黄金坪岛和罗津港;积极推进功能区建设，改造完成圈河大桥，改造元汀至罗津公路，设计乌珲高速延伸至罗津的高速公路，谋划开通甩湾子至训戎里铁路口岸。这些条件不断完善，使得图们江区域多边合作开发成为可能。

四、图们江区域多边合作开发推进战略构想

图们江区域作为东北亚的核心，多边合作开发推进战略的制定既有理论依据，又有成熟的经验可以借鉴，因此，东北亚国家参与图们江区域多边合作开发是区域经济背景下的必然选择。

第一，多边合作开发推进战略的制定依据充分。区域经济合作的理论研究涉及到的学科门类较多，内容复杂，基于不同的研究对象和研究重点形成了多种区域经济合作理论。一是条件动因论。该理论认为“强权”是区域经济合作的重要动因，交易成本是区域经济合作的基本动因，地缘关系是国际经济合作的必要条件，合作机制是区域经济合作的保障条件。图们江区域经济合作动因在于中国、俄罗斯在区域的主导地位以及中国、俄罗斯和朝鲜共同发展的愿望。二是共同利益论。该理论认为区域分工合作是实现共同利益的基础，关税同盟和共同市场是实现共同利益的必然形式，相互依存是实现共同利益的有效途径。图们江区域经济合作过程中，核心区中国、俄罗斯、朝鲜以及辐射区韩国、日本和蒙古可以根据共同利益理论进行国际分工，以多种形式、多种层次展开合作，最后实现合作国家之间的共同经济利益。三是资源流动论。该理论认为产业转移是资源有效配置的主要方式，梯度推移是实现区域经济均衡发展的重要手段，要素流动是区域经济增长的动力，增长极是资源集聚的必然形态。图们江区域属于地缘经济区，中、俄、朝三方的经济互补性、空间可达性具备合作开发的条件。中、俄、朝三方的共同利益产生了加强区域合作的共同意愿，使图们江区域开发成为可能。同时，由于中、俄、朝三国均为发展中国家，构成图们江内核区域的地区又是三国经济发展水平较低的地区，使得资源流动成为必然，其结果会使图们江开发的外延扩大到辐射区，从而吸引更多的国家参与图们江区域开发，并使图们江内核区域将成为资源聚集的增长极。

第二，多边合作开发推进战略具有可借鉴的典型区域合作经验。从世界各种区域经济合作来看，区域合作的内容丰富，根据行为主体的关系与合作深度、范围及内容，可分为松散型、约束型、垂直型、水平型等模式。首先，大湄公河区域经济合作属于松散型模式。该模式是一个“投资基础设施－资源开发－环境保护－经济可持续性”区域经济发展模式［8］，是在不同主权国家条件下，以合作各方政府为主导，以企业为主体，以国际组织为促进力量，开放式地推进次区域合作。该模式具有区域合作主体的经济发展较落后、区域经济合作较广泛、区域经济合作层次较低、区域经济合作制度性较弱等特点。该模式的形成具备了区域内有丰富的自然资源、具备地缘优势、各国经济发展存在内在的需求、各国有产业升级的需求合作等条件。其次，中国－东盟自由贸易区合作属于约束型模式。该模式要求区域内各国根据合作框架，采取封闭形式的区域内优惠关税措施，尽量削减非关税壁垒，不增加区域外国家的贸易壁垒，扩大货物和服务贸易的市场准入条件，对区域内所有成员国的投资者适用国民待遇原则，并向成员国开放所有产业。该模式是中国与邻国的第一个自由贸易区，是世界人口最多、中国最大、中国首家90%的贸易商品将实现零关税的贸易区。该模式采用协商一致但以承诺为主约束、分阶段、多层次、渐进灵活的推进方式。再次，北美自由贸易区合作属于垂直型模式。该模式模式包括发达国家与发展中国家，经济发展水平的差异较大，政治、法律等社会环境也不尽相同，在区域内进行垂直分工，实现规模经济。北美自由贸易区是典型的南北双方为共同发展与繁荣而组建的区域经济一体化组织，南北合作和大国主导是其最显著的特征。该模式由两个属于七国集团成员的发达国家和一个典型的发展中国家组成，通过垂直分工来体现美、加、墨三国之间的经济互补关系，促进各方经济发展。北美自由贸易区是发达国家和发展中国家在区域内组成自由贸易区的第一次尝试，对于世界范围内的区域经济合作都有很大的意义。最后，欧盟合作属于水平型模式［9］。该模式是由政治制度相似、工业化水平发达、经济差距较小、文化和其他社会价值观念相似的国家组成，合作容易，发展进程较快。其特点包括确立统一市场，采用“市场准入战略”、“全体一致”辅以“有效多数”的决策机制，建立独一无二的司法性争端解决机制，拥有完善的运作机制等。欧盟诞生具有一定政治、经济、思想、文化基础，其起点是关税同盟，合作层次较高。目前，欧洲联盟正向着经济一体化的最高形式迈进［10］。从上述4个典型模式可以得到如下启示:核心国家的推动作用是区域经济合作形成的重要力量;多边合作机制是区域经济合作的重要机制;分工协作是区域多边合作的重要途径;渐进式开发模式是区域经济合作的重要形式;推进产业集群的形成是区域经济合作的基础;交通运输建设是区域经济合作的重要支撑条件。这些启示对于设计图们江区域多边合作开发战略框架具有重要的借鉴意义。

第三，多边合作开发推进战略有助于多边合作态势的形成。为实现图们江区域多边合作开发态势，课题组设计了多边合作开发推进战略框架。

虽然在以往的合作开发过程中，中国、俄罗斯和朝鲜作为内核区国家起到了关键作用，但从开发实践来看，需要对多边合作开发的推进主体进行必要的调整。多边合作开发推进战略的推进主体由UNDP、东北亚图们江区域经济贸易合作委员会、核心国家、各国地方政府组成。首先，UNDP作为国际组织，在图们江区域开发过程中，负责制定区域发展规划，沟通区域内不同国家之间的关系，协调合作各方的利益，促进矛盾的解决和利益的均衡。其次，东北亚图们江区域经济贸易合作委员会是图们江区域多边合作开发的领导机构，其职责主要包括图们江区域开发过程中出现的新问题和解决问题的新方法，促进区域内各国的信息交流，探索图们江区域多边合作的战略性问题。再次，“2+1”核心国家是指中俄和日本，由于这三个国家分别在经济、政治、技术、资源和资金等不同方面存在着比较优势，具有影响力和推动的力量，这三个国家的积极推动是实现图们江区域多边合作的重要力量。最后，各国地方政府是图们江区域多边合作开发的实践者，不论是大企业引进、基础设施建设，还是实体经济区的建立，都需要各国地方政府完成。要加快图们江区域多边合作开发进程，各国地方政府推动是必要条件。

四个主体的确定是为了解决谁来推进和如何推进的问题，也就是要解决推进的主体、推进的领域、推进的项目和推进的过程等问题，以实现多边合作推进战略目标，其特征主要表现为以下几个方面:一是推进主体的多元性，包括推进路径的多元性、推进组织的多元性、推进方法多元性。二是推进领域的层次性，充分考虑推进领域和合作国家的特殊性的基础上，把推进领域分为包含现代物流业、出口加工业、教育和文化产业、商贸服务业、跨境旅游业在内的非敏感领域和包括争议较大的石油、天然气、核能、航天、航空、矿产资源、金融保险业等敏感领域两个层次。三是推进过程的动态性，面对出现的新问题不断调整推进规划，以保证图们江区域多边开发合作顺利进行。

多边合作开发推进战略框架构成要素由五部分构成。一是推进主体，即UNDP、东北亚图们江区域经济贸易合作委员会、核心国家和各国地方政府。二是推进战略目标，即全面推进图们江区域多边合作开发，实现区域各国共同开发的态势。三是推进战略的七个重点，即UNDP发挥协调作用力促各国达成合作协议(合作协议)、加速多边合作核心的形成(合作核心)、建立图们江合作开发机构(东北亚图们江区域经济贸易合作委员会)、制定图们江区域多边合作开发规划(开发规划)、加强在区域内非敏感领域合作(合作领域)、形成区域物流市场(物流市场)、加快工业园区的建设(工业园区)。四是推进战略实施的“八大工程”，即机制建立工程、环境再造工程、非敏感领域合作工程、基础设施建设工程、大物流工程、产业带构建工程、大企业拉动工程和园区建设工程。五是推进战略保障措施，即强化国际组织领导、转变合作开发思想、探索利益协调机制和培育多元开发主体。多边合作开发推进战略框架如图2所示。

图2 多边合作开发推进战略框架

多边合作开发推进战略要素之间是相互联系、相互促进、相互制约、互为条件、缺一不可的。首先，UNDP作为国际组织，主要是在图们江区域多边合作开发中起到领导、指导和协调作用，UNDP直接影响各国政府和东北亚论坛的行为。东北亚图们江区域经济贸易合作委员会作为多边合作开发的主导机构，负责解决图们江区域多边合作开发中出现的新问题，与各国政府之间是相互影响、相互促进的。中俄和日本“2+3”核心国家是联结UNDP、图们江区域经济贸易合作委员会和地方政府的纽带，以其政治、经济、文化影响力带领各国投入图们江区域开发。地方政府是对图们江区域经济贸易合作委员会与核心国家的目标实现起到支撑作用。其次，推进主体根据自己的作用和职能，从不同的角度制定了“八大工程”，“八大工程”是推进主体作用和职能的体现。为了实现多边合作开发的推进战略目标，必须有“八大工程”具体实施。再次，“八大工程”是保证“七个重点”的具体方案，“七个重点”是“八大工程”通往目标的路径，只有通过“八大工程”的实施，才能实现“七个重点”。再其次，“七个重点”是实现“核心目标”的必要条件，“核心目标”是“七个重点”实施的最终结果。最后，为了落实“八大工程”，保障措施起到直接的支撑作用，而对于核心目标，保障措施起到间接的支撑作用。

多边合作开发推进战略要素之间的关系是在推进主体的推动下，根据主体职能制定“八大工程”，通过“八大工程”去实现“七个重点”，由“七个重点”保证核心目标实现，形成多边合作态势。

五、图们江区域多边合作开发推进战略设计

(一)推进战略指导思想、原则和目标

推进战略的指导思想是:从图们江区情出发，以国际区域合作理论为指导，将区域合作开发面临的关键问题作为突破口，借鉴典型区域合作开发的成功经验，坚持核心国家主导，形成合作开发新机制;坚持双边合作与多边互动并举，形成利益兼顾新理念;坚持突出经济功能区建设，形成资源互补、经济互利、政治互信新格局;坚持培育新兴产业与承接产业转移并重，形成特色产业新体系。全面推进图们江区域多边合作开发，实现区域各国共同开发的态势。

推进战略应遵循五个原则。一是层次性与协调性相结合。图们江区域合作开发需要国际组织、区域合作委员会、核心国家、内核区地方政府等多层次主体的有效协同，凝聚合力，形成多边合作开发的态势。二是主权独立与主权让渡相结合。图们江区域合作中，各国应处理好主权独立和主权让渡的关系，在尊重主权独立的同时，有限让渡部分主权。三是前沿与腹地联动相结合。着眼整个大图们江区域，在重点开发、开放前沿的同时，辅之以各国腹地的经济辐射，提升内核区的经济总量，使前沿地理优势转变成合作开发的区位优势。四是资源互补与利益兼顾相结合。充分发挥资源互补性优势，核心经济体兼顾其它国家利益，在互利互惠的基础上，权衡战略性资源合作领域的利益与风险，按资源禀赋的优势，实现资源有效配置。五是双边合作与多边互动相结合。在双边合作的实际操作中，以双边合作共同的经济利益导向影响和加快建立具有实质性内容的双边合作机制，进而带动多边合作。

推进战略的总目标是:围绕构建多边合作平台与机制，形成核心国主导(引领)开发的格局，带动资源在区域内流动与配置，吸引各国的关注度，实现区域各国共同开发的态势，奠定建立共同市场的基础，加速与完善图们江区域多边自由贸易区的建设，推动东北亚区域经济一体化的进程，提升区域经济的整体竞争力和社会福祉，促进东北亚地区的和平、稳定和可持续发展。

具体目标包括:(1)建立区域内国家总理级定期(或不定期)协商对话机制，签订区域多边合作相关协定;(2)实现多边合作开发主体沟通协调的常态化;(3)中俄日“2+1”核心国引领开发，形成开发主导力;(4)争取国际组织的持续关注和支持，促进各国积极参与区域开发;(5)促进区域产业带的形成，推动经济功能区的建立;(6)完善多层立体交通网络，促进资源在区域内流动，形成国际物流集散地。

(二)推进战略重点

第一，继续发挥UNDP的协调作用。开发实践证明，基于特殊的地缘政治，图们江区域合作开发离不开UNDP的协调，主要原因是区域六国无法形成开发合力，合作开发更多的是考虑自身的经济利益与政治利益，特别是俄罗斯与朝鲜不是WTO的成员国，不受WTO规则约束。因此，还必须由UNDP协调召开关于图们江合作开发专门会议，完善多边合作协调机制，将高官会晤上升为总理级，定期举行图们江区域六国总理会议，敦促各国共同签署有关图们江合作开发的一揽子全面经济合作框架协议，主要包含《服务贸易协定》、《知识产权协定》、《关税互惠协定》、《非关税贸易壁垒协定》、《与贸易有关的投资协定》、《争端解决规则与程序谅解》、《贸易政策审查机制》、《政府采购协议》、《装运前检验协议》、《技术性贸易壁垒条约》、《通关便利条约》、《货物和人员跨境运输协定》等，通过有约束力的法律文件指导图们江区域多边合作，推动多边合作开发有序进行。

第二，加速多边合作推动核心的形成。区域合作不是集体的无意识行为，具有很强的目的性，必须有国家在区域合作中起到发起或推动作用。从目前的发展现状与趋势来看，图们江区域多边合作毫无疑问主要是靠中国、俄罗斯这两支力量来推动，这两方的态度对于图们江区域合作顺利推进起着关键性的作用。日本是当今世界上的经济大国，拥有先进的技术、设备、资金和管理经验，有较强的投资扩张能力，尤为重要的是，图们江地区开发可以直接带动日本相对落后的西海岸地区的发展和繁荣。因此在UNDP的协调下，积极开展中俄边境贸易，深化相互依存关系，吸引日本加入，构建中俄日三国基于战略利益之上的互惠关系，形成“2+1”主导格局，在一些重大、关键性问题上发挥权威性、约束性、统合性和制裁性的作用。

第三，建立图们江合作开发机构。在大图们动议项目协商委员会的协调下积极落实《2006－2015战略行动计划》，在交通、能源、旅游、投资和环境等领域开展多边合作工作。发挥现有的UNDP图们江开发项目委员会和大图们动议项目协商委员会功能，借助东北亚经济论坛，由UNDP协调，着手制定图们江多边合作开发框架，解决国家层面多边合作的重大问题，成立六国参与的图们江区域经济贸易合作委员会具体制定合作开发规划。在图们江区域经济贸易合作委员会框架下成立多个专家组，包括基础建设专家组、服务贸易专家组、商品贸易专家组、经济合作专家组、争端解决专家组、经贸政策与区域规划核查专家组等。最高决策权力机构是总理级会议，至少每两年举行一次。总部设在北京，下设秘书处，负责组织各专家组日常会议和工作。

第四，制定图们江区域多边合作开发规划。从现实情况可以看出，各国都在制定自己的图们江区域合作发展规划，其重点都是以本国的单边开发为主要内容，涉及的合作内容多数是双边合作。要形成多边合作的态势，应在图们江区域经济贸易合作委员会制定的一揽子协议的框架下，本着共同协商、求同存异、资源互补、利益互惠的原则，由秘书处统筹各专家组，共同制定《图们江区域多边合作开发纲要》，统筹安排各国的合作内容，平衡各合作方的利益关系，形成稳定的经济政治环境，提高区域竞争力，使图们江区域多边合作开发目标顺利实现。

第五，加强在区域内非敏感领域合作。由于图们江区域各国在政治制度、经济体制等方面差异较大，部分国家间还存在领土纷争，因此，深度经贸合作仍然面临许多障碍，绝非一朝一夕所为。而由于旅游、科教文卫等领域不涉及主权自治、领土纷争以及体制冲突等问题，因此地方政府已经开展了上述领域的初步合作。这些领域，正是相对于敏感领域而言的非敏感领域。非敏感领域合作是搁置争议、求同存异、化解矛盾、平等合作、互利共赢、包容发展的最有效途径。旅游合作一方面可以整合区域内旅游资源，打造特色旅游体系，把图们江区域打造成宜居、宜游、宜假的休闲旅游度假区;另一方面，可以完善跨国旅游服务机制，搞好中俄朝“三国游”、自驾游和环日本海跨国游，为相关领域合作提供借鉴;此外，可以吸引和推动文化、教育、科技、艺术等领域的深度合作。

第六，突破运输瓶颈，带动区域物流市场的形成。通过建立国际化的地区现代物流中心来实现，统筹规划、发挥各国交通运输业的优势，构建图们江区域物流中心，构筑起有机联系的物流中心综合网络，提高图们江地区物资的扩散流通能力和效率。健全区域合作的市场体系，加大区域物流规划的执行力度，构建功能完善的区域物流体系，加快区域现代化的物流基础设施与物流公共信息平台建设，加快区域物流标准体系的实施步伐。构建与图们江区域各国接轨的多层次、专业化现代服务体系，形成以国际大通道为轴线，沿边口岸和区域性交通枢纽为依托，国际国内双向流动的区域性现代物流网络。通过多边合作全面加快以图们江“大三角”为核心的连接东北亚，并与欧洲相连的高效、畅通的区域陆海空立体交通网络体系建设。包括公路、铁路、港口、海运航线、空港建设。

第七，加快工业园区的建设。工业园区作为工业化和城镇化的结合点，是推动生产要素集聚和产业升级的重要载体，是扩大开放的重要窗口和招商引资的重要平台。在图们江区域建设工业园区，旨在解决内核区产业空洞、企业规模小、资源流动效率差、研发能力低、贸易总量小、经济结构不合理、基础设施节点通而不畅、物流基础薄弱等问题。工业园区建设的重点是完善出口加工区、互市贸易区、边境经济合作区建设，建立功能完备的产业园区、商业贸易园区、物流园区、科技开发园区、创意文化园区等。立足产业布局，加快汽车及其零配件、化工及其制品、矿产资源加工、农产品深加工等产业园区建设，建设商业中心、物流中心、科技研发中心、创意文化中心等。

(三)战略措施

具体战略措施包括实施机制建立工程、环境再造工程、非敏感领域的合作工程、基础设施建设工程、大物流工程、产业带工程、大企业拉动工程以及园区建设工程等八大工程。

第一，实施机制建立工程。为推进图们江区域多边合作，关键是建立一个有效的协商与沟通机制，为此，需要搭建六国政府间沟通平台，筹建图们江区域经济贸易合作委员会，举行定期总理级会晤，向世界推介图们江区域。

第二，实施环境再造工程。环境再造工程是保证多边合作开发推进战略的实施效果而提出的方案。为此，需要搁置争议增强互信，通过外交途径缓解朝鲜半岛危机，通过援朝助蒙增加共同开发动力，促进政策融合形成统一规划。

第三，实施非敏感领域合作工程。通过签署跨国旅游框架协议、完善旅游景区基础设施、提升旅游服务水平、培育旅游知名品牌等手段实施跨境旅游工程;通过梳理科技孤岛以形成洼地效应、融合科技支点以壮大研发实力、连接科技硅谷以布局科技园区、协调科技规划以打造科技隆起带等手段来打造科技隆起带;通过利用文化趋同优势引领合作开发、开展多领域文化交流、促进信息资源共享、开展广泛的校际联姻等手段开展文化教育交流活动;通过实施通关便利、实现资源互补、加大内贸外运、建设商业中心、构建融资平台等手段推动经贸升级。

第四，实施基础设施建设工程。从建立航空枢纽中心、完善国际空港功能和加速环日本海国际物流通道建设三个方面建立国际空港;从明确主动脉作用、成立协调机构、贯通“两山”铁路三个方面打通中蒙大通道;加快珲卡铁路配套建设;改造港口基础设施;建设跨境公路网;完善城市功能。

第五，实施大物流工程。在石化、汽车、装备制作、金属冶炼四个方面建立供应链联盟;由空运企业、铁路运输企业、船舶运输企业、管道运输企业建立区域物流联盟;从商品市场体系、现代流通体系、市场监管体系、流通法律体系、商业信用体系、现代服务业体系、现代金融体系等方面建立区域商品国际流通体系。

第六，实施产业带构建工程。各国政府通过系统的产业布局，使开发开放的前沿与腹地产业联动发展，形成以国际大通道为依托的国际产业合作带。为此，需要构建资源产业带、、中心城市和城市集群产业带、交通轴线产业带。

第七，实施大企业拉动工程。依托自然资源和区位优势，吸引一批具有核心竞争能力、规模大、实力强，在国内外具有一定知名度，对产业发展起龙头带动作用的大中型企业集团进入内核区。为此，需要合理选择大企业类型，制定吸引大企业集团进入的优惠政策，为大企业集团创造良好的发展环境，并做好核心大企业布局工作。

第八，实施园区建设工程。通过建设科技创新园、高科技民生示范区、科技支撑的可持续发展实验区、医药科技园科技成果转化园等建设科技产业园;通过培育战略性新兴产业园、建设传统产业升级园、形成支柱产业园、建设特色产业园等建设新兴产业园;通过建设物流通关与作业区、展示交易区、综合配套商业区、铁路编组线区和城市群等建设物流中心。

(四)战略保障

实现图们江区域多边合作开发，促进区域内的共同繁荣是一项长期而又艰巨的任务，需要多个国际组织、多个国家、各国各级地方政府的协同努力，从影响图们江区域多边合作开发的诸多因素的角度出发，采取多种配套措施作为保障。

第一，强化国际组织支持与参与。在新一轮图们江区域合作开发中，应继续发挥UNDP及东北亚经济论坛的国际影响力，在其协调和推动下，促使区域内各成员国中央政府的积极参与和大力支持，吸引区域内外的国家、国际组织及金融结构关注和参与图们江区域的开发。同时，在现有的大图们倡议合作机制基础上，以东北亚经济合作论坛、图们江区域城市论坛等专业性研讨活动为互信互动的平台，促进区域内国家的信息交流和人员往来，更进一步推进区域内国家，地方政府及企业间的务实合作。通过多种有效的形式，加强磋商、协调和信息沟通，探讨和解决地区合作中涉及的全局性、战略性和长期性的问题。

第二，更新合作开发观念。一是在开发主导上，由地方政府自主开发向国家主导的多边合作开发转变。二是在开发理念上，由依靠单边、双边开发向依靠双边开发与多边合作转变。三是在开发重点上，由注重地理意义上的开发向注重经济意义上的开发转变。四是在开发定位上，由突出物流集散地建设向突出经济功能区建设转变。五是在开发思路上，由立足新兴产业培育向培育新兴产业和承接产业转移并重转变。

第三，探索利益协调机制。一是完善现有合作机制，将UNDP中、俄、朝、韩、蒙五国协调机制由副部级提升为正部级，发起和积极构建大图们江区域合作政府首脑定期会晤机制，建立图们江区域经济合作最高决策机制;二是提升图们江区域地方政府间合作机制，继续推进更高层次东北亚经济合作暨大图们江区域投资发展论坛和UNDP图们江区域开发项目政府间协商协调会议，推动东北亚地区以物流带动的经济增长和可持续发展;三是提升国际合作机制，设立UNDP图们江区域贸易投资便利化联络处和联合国南南区域合作促进中心，进一步加强图们江区域周边国家之间的关系。

第四，培育多元开发主体。积极培育图们江区域多元开发的主体，是将图们江区域开发与整个世界经济接轨，更加有效地利用和配置世界各国的资源，使图们江区域成为世界经济的增长极，使世界各国在图们江区域开发中得到利益。随着图们江区域合作开发进程的不断深入，世界许多国家都对图们江区域表示了关注，也表现出参与图们江区域合作开的发意向。主要吸引美国、加拿大、澳大利亚、西欧与北欧等发达国家参与图们江地区的多边合作开发事业。

六、中国参与图们江区域多边合作的战略选择

中国参与图们江区域多边合作开发有利于中国图们江合作开发规划的落实，有利于加快东北地区的国际化进程，有利于国家战略利益的实现，有利于提高国际地位和影响力。而且，中国一直是图们江区域经济增长的推动者、区域合作开发的示范者、区域稳定和安全维护者。图们江区域多边合作态势还没有形成，在图们江区域合作开发新的形势下，中国应该针对新情况、新问题选择合理的战略。

第一，立足当前开发，谋求长远发展。一是增强中国参与图们江区域国际合作开发的整体实力。《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开发先导区》的推进实施，将创造良好的硬环境和软环境。因此，应在长吉两市协同推进一体化、加快两市汽车石化融合步伐、打造长吉大都市经济圈等方面实施以长吉一体化为核心的腹地联合战略;在制定延龙图城市空间发展规划、实现空间布局战略互动、加快推进大城市功能建设等方面实施以延龙图一体化为核心的前沿崛起战略;在打破图们江区域开放开发“瓶颈”、打造长吉图先导区东端产业重镇、建设图们江区域边境中心城市、加快珲春的先行先试步伐、制定支持珲春开发的特殊政策等方面实施以珲春开发为核心的窗口先行先试战略。二是采取现实而稳妥的方法，以间接方式利用日本的优势，发挥对图们江地区开发的作用。重点促进与日本海沿岸城市间的文化、教育、卫生、体育等社会交流，增进了解、加深友谊，进而为经济交流创造条件。中国应积极呼吁、倡导成立东北亚开发银行，间接融通日本资金。三是积极推进中俄两国的战略协作。认真研究俄滨海地区经济开发的特点和趋势，以及与珲春自由经济区的相互作用，因势利导，完成两国“对接”，发挥“战略协作”的作用。四是构建中、日、韩三国科技产业的多边技术合作平台。中日韩三方可在生物技术、传统中医药、环境保护、清洁能源等共同感兴趣的领域进行探讨与磋商，推进三方科学技术的联合研发、科技人员的交流合作以及科技成果的产业化进程。最后，促进东北亚地区安全合作机制的建立。积极支持、参与和倡导建立一种有利于东北亚地区长治久安的安全合作机制。

第二，优化资源配置，谋求共赢发展。随着中国经济的不断发展，能源及其它资源对中国经济的“瓶颈”约束越来越严重，使中国将资源采掘业发展战略提高到了国家战略。首先，发展资源开发产业。图们江区域合作开发为实现中国资源开发业发展战略提供新的机遇，中国将国内资源不能承载的产业外移，对俄罗斯、朝鲜和蒙古进行直接投资，开发这些国家的自然资源，为这些国家培育资源生产和制造性产业，同时，也可以直接弥补中国在经济发展中的资源缺口。其次，发展制造业。中国制造业优势是投资图们江区域开发的基础，由于中、俄、朝对图们江区域的政策越来越优惠，投资的企业可以大幅度地降低生产成本。在新一轮图们江区域开发中，图们江区域可能成为中国制造业新的选择区域，让图们江区域成为中国制造业的承接者，并通过承接国外制造业来拓展相关产业，推动图们江区域经济总量的提升。再次，发展旅游服务业。由于中、俄、朝的地缘关系，发展跨境旅游也是整合旅游资源、旅游产品和市场，建立国际先进水平的旅游产业体系的有效途径。中、俄、朝三国共同打造一批精品景区，进一步完善现有主要景区的旅游服务功能;高水平开发建设一批新的精品景区。高标准规划建设一批特色旅游主题公园、文化名街(镇)和旅游风情小镇等。

第三，提高援助实效，谋求包容发展。继续帮助朝鲜改善道路、港湾、电信等基础设施及各种技术服务援助，不断完善朝鲜国内经济基础，提高朝鲜参与图们江区域多边合作的意愿。应将产业发展和朝鲜的产业资源特点相结合，通过利用朝鲜丰富的矿产资源下游产业链，开展产品深加工，提高朝鲜的创新能力和发展现代服务业，从而推进其产业结构的升级。在图们江区域多边合作中要充分考虑朝鲜的经济现实情况，在签订的各类协议中，应给予其特殊优惠待遇，尽量考虑朝鲜只承担与其经济地位相适应的责任和义务。

第四，兼顾多边利益，谋求均衡发展。中国作为图们江区域经济规模最大、发展最为迅速的发展中国家，在图们江地区的经济地位日益凸现，因此中国已经有能力在图们江区域经济合作中发挥主导作用。要实现和平崛起的国家发展战略，中国必须更加积极地参与到图们江区域经济整合之中，将区域经济合作视为发展战略中最为重要的一环加以考虑。中国应寻求利益契合点，从加快建设国际大通道畅通工程、推进跨境经济合作区建设、加强资源合作开发利用与环境领域合作、加快国际产业合作园区建设、加强智力和文化及旅游等领域交流与合作、创新图们江区域国际合作机制六个方面积极推进。

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