消费纠纷非诉讼解决之改造

首都经济贸易大学法学院 高雁

当今的社会里人人都是消费者，但消费者之众并未因此享受到“上帝”的待遇，反而被归入了社会弱势群体。消费者权益受到不法侵害的现象频繁见诸于媒体之上，似乎有越演越烈的趋势，进而消费纠纷的解决方式的缺陷成为我们必须面对的问题。消费者权益保护法规定了多种消费纠纷解决方式，但诉讼方式由于成本高，使多数百姓却步，消费者更乐于接受非诉讼解决方式，而非诉中的问题也同样困扰着普通消费者，消费维权方式亟待改善。

1 消费纠纷的突出特点

我国目前处于经济的高度发展时期，立法者更多地关注了经济发展，虽然立法也并未优惠经营者，但仅就消费纠纷的特点而言，由于双方的力量对比的不均衡十分明显，如果没有对消费者权利保护优惠，法律便不是真正意义上的平等保护。此时仍由近代民法从当事人地位平等的基础出发对经营者、消费者进行调整，而忽略两者实质上的差异，显然不合适宜。由此我们应当深入研究消费纠纷自身的特点，设置出便利消费者权利保护的系统，从制度上向弱势群体倾斜，从程序上保证消费安全，维护社会稳定。由于消费者多以个体形态出现，因此消费纠纷体现出的特点主要有以下几方面。

(1)消费纠纷突出特色是涉及的金额普遍比较小。由于受损害的金额不大，消费者多急于解决，降低损失，因此选择方便和费用低廉的途径成为消费者的首要考虑。消费纠纷多发于日常的消费过程中，总量巨大而个体化数额非常小，甚至是几角钱的费用纠纷，许多消费者在遇到这种消费侵权时，由于怕麻烦常常选择忍气吞声，这种做法会导致了市场环境的退化，而政府的执法力度又不足以渗透到消费的方方面面。一些人可能认为小额维权如果途径简单，会使维权成为风尚，势必会浪费相关资源。笔者认为民众的消费维权有助于净化市场，小额维权绝不是小题大作，而是含有极大的公益价值。

(2)消费纠纷主体的力量对比不均衡。虽然说现代社会人人皆为消费者，但是相比经营者来讲，消费者个人力量太薄弱了。其主要原因是现代工业社会大型企业当道，它们具有强大的经济实力和专业知识，造成了消费者难以在人力、财力、时间及专业水准上与之抗衡，如果使消费者和经营者之间形成真正的平衡关系，特别需要在制度上向消费者倾斜，给予救济渠道的便利，让普通消费者敢于维权。

(3)消费纠纷覆盖的领域十分广泛，同时权益保护类型也十分多样。在消费者纠纷中既涉及常见的买卖纠纷、服务纠纷、产品质量纠纷、售后服务纠纷等传统纠纷，又涉及医疗、保险金融甚至是网络消费纠纷等新兴消费领域。权利保护方面既涉及财产权利，又涉及消费者与人身权相关的权利，比如消费者的人身安全和尊严的保护；既涉及小额利益，又有一些大型利益，如消费者购买房产纠纷就已经成为社会热议的话题。消费权益保护需要就需要更多样性的保护方法，用于方便消费者确实维权。

总之，消费权益纠纷解决机制应当针对消费纠纷的特点进行设置，在进行纠纷多样化改造的同时，应当注意专业化和适当性问题。鼓励普通消费者通过正常途径解决问题，消除消费社会矛盾的激发根源。

2 非诉讼解决纠纷优势和问题

目前的非诉讼解决纠纷成为消费者解决纠纷的有效渠道，解决了大量纠纷，方便了消费者。非诉讼解决纠纷的优势主要体现在以下方面。

(1)非诉的解决方式从程序运用的角度来讲体现了便捷、低廉特征，非常符合消费纠纷的特点，尤其是调解的方式，调解过程程序化的东西非常少，当事人往往可以直接面对，也无需律师过多地介入，因此为当事人减少了负担，加之调解机构本身一般不收取任何费用，是消费纠纷解决的首选方式。即便是采取仲裁方式，但就一次性裁决制度规定，在时间和费用上也较之诉讼费用低廉。

(2)非诉讼的解决方式更符合我国传统的纠纷解决习惯。传统的中国式的纠纷解决是非诉的，多数情况下老百姓愿意息事宁人，而不过度地计较小的利益得失。虽然由于现代西方权利意识以及现代法律教育的普及，人们对诉讼有了肯定的认识，但诉讼的对抗和程序的复杂性仍使普通消费者深感不便，事实上消费者也尽可能地选择非诉方式解决问题，随着程序制度的逐步健全，人们会更有效地利用我国的民间调解方式，减少纠纷解决负担。。

(3)非诉的解决方式可以解决灵活的处置新型纠纷。当社会中出现新的利益冲突，需要重新分配权利义务时，往往在既定的法律规范和社会规范中找不到相应的处理标准，所以利用现行的法律、法规解决诉讼纠纷有难以逾越的障碍，但非诉的柔性可以克服法律滞后的天然缺陷，并且相关专家的介入也有助于解决新型问题，也可以为新的法律法规制定积累实践经验，为后续的立法或行业规范提供有效案例。

虽然非诉的方式是解决消费纠纷的首选，但是我们也应当正视目前我国非诉的解决方式的大量问题，以及消费者对非诉讼方式的不良反应。

(1)作为调解解决纠纷，我国消费者协会不具备强制经营者进入交涉活动的力量，消费者协会主持达成的协议也不具有法律上的强制执行力，一旦经营者或消费者反悔，调解便会失去意义，所以消费者协会的调解没有形成法律认可的实效。如果消费者组织具有仲裁功能，可能会发挥更大作用。此外，消费者协会如果享有公益诉权也可以拓宽维权的路径。如果民间组织的位置设计合理，消费者民间组织在解决纠纷的能力将有更大的发挥。

(2)作为仲裁的方式，没有针对消费者特点设置。目前之所以没有发挥出它的优势。这有几方面原因，其一是我国仲裁程序本身比较复杂，仲裁法是为商事仲裁而设定的，程序本身比较复杂，没有很好地体现出解决消费纠纷的特点，所以一些消费仲裁机构尽管设置了相应机构解决消费纠纷，但消费者并不认同，有的机构一年内连一宗案件也未接到，生存都难以保证。其二是仲裁协议不易达成，仲裁要求合意性，而经营者往往不愿与消费者达成仲裁。其三是在许多消费仲裁中，消费者不注意保密义务，往往希望媒体参与，而经营者从仲裁中没有得到信誉安全保障，所以不愿选择仲裁。此外，仲裁机构设置和费用也是原因之一。仲裁机构设立的较少，根据《仲裁法》第10条规定，仲裁委员会可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区地市设立，不按行政区划层层设立。仲裁委员会由可以设立仲裁委员会的市的人民政府组织有关部门和商会统一组建。这说明仲裁委员会只能在全国各地区的中心城市设立。仲裁费用也是阻碍消费者选择的原因，仲裁费用也是以当事人争议金额按比例征收，收费水准较高，况且裁决执行还需法院审查，是否得以执行还存在变数，不如就此选择法院诉讼。事实上免费的消费者协会调解所具诱惑力更大。消费仲裁比较而言并不具备优势。

3 纠纷解决机构专业化改造的方向选择

非诉讼解决纠纷是未来社会纠纷解决的发展方向，因此应当从完善机构建设入手。由于当事人和解没有外部助力，完全依赖于当事人的自觉行为，程序手段无法触及，在此也就无需累言。而行政解决机制，对消费者而言出利益的获得甚少，对个人消费事件而言并不公平。因此笔者认为诉讼外解决机制的需要改善的方面主要有以下两方面。

3.1 建立专业的消费民间调解制度

传统意义上的诉外调解在效力上的不足被认为是非诉程序缺陷。2011年开始的中华人民共和国人民调解法，为消费纠纷的调解提供了新的解决路径，它在一定程度上弥补了调解协议效力低下的问题。人民调解是一项具有中国特色的纠纷解决方式，是我国化解民间矛盾的传统解决纠纷方式。由于人民调解不收取任何费用，又可以快速化解矛盾，并且可以不伤和气，因此为减少矛盾维护社会稳定发挥了不可忽视的作用。人民调解作为一种民间调解方式，以往常常用来调解婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微伤害纠纷，但随着社会经济迅速发展，纠纷的种类也名目繁多起来，为了适应新的发展形势，人民调解逐渐向环境纠纷、拆迁安置、消费纠纷领域扩展，但以往的人民调解由于法律效力问题，使一些消费者望而却步，几经谈判达成的协议，由于对方当事人的诚信缺乏的行为，经常成为废纸一张，得不到法院的强制执行。新的调解法赋予了人民调解更强的法律效力。一是强调调解协议的具有法律约束力，当事人应当按照约定履行；二是要求人民调解委员会对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务；三是经人民法院司法确认的有效的调解协议，当事人可以申请强制执行。但是我们应当建立专业化的消费纠纷民间调解机构，提供专业化的服务，方便消费者进行维权，目前专业消费调解机构偏弱，需要进一步探索设置方向和形式，并对制度方面进行专业化改进。

3.2 建立专门的消费仲裁制度

相对于小额纠纷，大一些的利益的消费纠纷，可以选择消费仲裁解决，增强解决问题的规范性。仲裁较之民事诉讼具有民间性、自愿性、公正性、保密性、快捷性和独立性特征，同时又具有法律效力，应当是消费者维权的优质选择。目前我国需要对现行仲裁渠道改造，让消费仲裁发挥出应有的巨大作用。

首先，应当建立消费独立的仲裁法律制度。在将来修改的消费者权益保护法中添加消费仲裁章节。消费仲裁不同于一般的商事仲裁，应当建立一套符合消费纠纷特点的仲裁程序设置，特别是对小额案件应当具有更为简捷的程序制度，费用也应当是象征性收取或免费。对此，还应当制定统一的《消费仲裁条例》，明确消费仲裁的机构及法律地位，消费仲裁的任务和性质、程序规则、效力和执行问题等。

其次，建立专业的消费仲裁机构。20世纪后半期，许多国家为了强化消费者权益保障，相继建立了消费仲裁机构或类似机构，设立专职处理消费纠纷的机构。以最早尝试仲裁解决消费纠纷的美国为例，就存在三种解决消费纠纷的仲裁方式：一是由法院进行仲裁；二是由美国仲裁协会进行仲裁；三是由企业组织进行仲裁。多种仲裁方式方便了消费者，取得了积极的效果。当然有些国家并没有设立消费者仲裁机构，如英国、法国等，各国都是根据实际需要决定设立专业仲裁庭与否，而我国的消费问题是比较严重的，应当设立专业机构。设立可以多种方式的，一种做法是消费者协会和仲裁委员会共同努力，设立仲裁委员会分支机构，积极受理消费纠纷。另一种更为积极的做法是由《消法》规定，在消费者协会受理消费者投诉和进行调解两项基本职权基础上增加对消费纠纷进行仲裁的职能。

总之，消费者纠纷涉及社会的每个公民，如果解决问题的方法和机构设计合理，有助于问题的快速解决，也有助于鼓励消费者采取合法、正规的手段解决问题。同时也可以增强对不法企业的监督和警示，加大它们违法的成本，从而维护市场的良好秩序，减少消费纠纷的频发。从这个角度看消费者的积极维权是在减轻相关行政执法部门的压力，维护社会整体法律制度的权威。

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