浅析中国房地产市场和政府功能定位

崔志宏

摘要：在目前错综复杂的国际国内政治经济大背景下，中国房地产市场仍是重要经济增长点，健康有效合理有序的房地产市场不仅具有政治意义，也具备相当的经济价值。在尊重经济规律的前提下，政府有效负责的利用各种调控手段来保证其健康发展是一个重大课题。通过回顾改革开放以来中国房地产市场发展历程，从中梳理出具有中国特色的调控政策，阐述中国房地产市场和政府的功能定位问题。

关键词：房地产；政府；定位

中图分类号：F293.3文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）30-0163-02

当前国内外经济形势错综复杂，房地产作为一个经济增长点要不要再次利用成为当前的两难选择。通过回顾中国房地产市场的发展历程，可以从中梳理出值得注重和思考的经验和教训，更好的对房地产市场和政府功能加以定位。

一、中国房地产市场发展历程

1.中国房地产市场的起步阶段（1978—1991）。1978年中国开始改革开放，房地产作为经济生活中的一个要素也逐渐得到认识。1980年成立了北京市城市开发总公司。1984年通过的《中华人民共和国城市规划条例》和1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》从法律层面认可房屋和土地作为经济资源。1988年，国务院召开第一次全国住房制度改革工作会议，印发《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》。

2.中国房地产市场的探索阶段（1992—1997）。1992年房改全面启动，住房公积金制度全面推行。1993年“安居工程”开始启动。1992—1994年期间，全国各地相继制定了各自的房改方案。随着邓小平南方谈话，中国南方部分地区如海南，深圳等地出现了房地产开发浪潮，在缺乏经验的情况下，房地产市场出现了泡沫现象。

3.中国房地产市场发展的迷茫时期（1998—2002）。1998年国发（1998）23号《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》宣布从1998 年下半年开始，住房实物分配将在全国停止，住房分配货币化正式实施。自此，中国的房改取得了突破性进展。中国房地产发展的这个阶段可以称作是迷茫时期。不仅仅是人们思想的迷茫也包括制度的不健全甚至包括政策制度和实施的矛盾。

4.中国房地产市场发展的市场化时期（2003—2010）。教育产业化的弊端使得最初鼓吹教育产业化的专家都不敢承认中国教育产业化。政府不再以也不能以教育产业化为经济增长点之后，房地产就成为主要选项。2003年8月，国务院出台《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（简称18号文件），首次明确指出“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”，并提出促进房地产市场持续健康发展是保持国民经济持续快速健康发展的有力措施，对符合条件的房地产开发企业和房地产项目要继续加大信贷支持力度。2000年福利分房彻底停止，货币化分房方案启动。中国房地产市场化进程准确的说应该是从停止福利分房开始的。房地产的商品属性从消费者角度得到确认。但是从供给角度，房地产的商品属性却要等待2003年。2002年5月9日，中华人民共和国国土资源部签发11号文件《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》。这项政策使得土地资源的稀缺性等到承认，并通过招拍挂获得现实的体现。通过招拍挂，土地价值逐步走向市场化，这项政策的出台标志着房地产市场的供需双方都要在市场这个舞台进行博弈。中国房地产市场终于走向了市场化。

随着中国房地产价格的迅猛增长，对于出现泡沫的担忧促使政府密集出台调控政策。2005年，国务院印发了《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》简称“国八条”（即旧《国八条》）。4月27日，出台了《进一步加强房地产市场宏观调控的八点意见》（即新《国八条》）。2006年5月17日，“国六条”（即《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》）出台。5月29日，国务院办公厅出台《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（国办发[2006]37号），即9部委“十五条”，对“国六条”进一步细化。7月11日，建设部等5部委下发《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》（建住房[2006]171号），被称为“外资限炒令”。 9月27日，中国人民银行下发了《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》，通知对开发贷款、土地储备贷款、住宅及商业用房购房贷款等都做了限制性规定。2004—2007年央行持续加息也影响了房地产市场。

在国家的密集调控政策下，房价开始出现转折。但是2008年美国次贷危机出现，双重因素作用下全国房地产市场呈现量价齐跌的形态。为了保证中国的经济增长率，2009年国家实现宽松货币政策，房地产市场又出现了投资加快、量价齐涨的回暖局面。

5.中国房地产市场发展的新时期（2010年至今）。2011年房价上涨趋势加快。对此，中国房地产政策调控继续密集出台，进一步严格差别化信贷政策，通过税收财政等手段支持保障房建设，部分地区试行房产税。尤其是2011年“新国八条”出台，北京等城市发布限购令。从需求角度加以干预，暂时抑制了房价的进一步上涨，部分地区房价下降。2012年北京等大城市部分消费者因降价预期没有达到而选择购房造成楼市有回暖迹象。少数城市为刺激经济对政策微调受到中央批评。

二、对中国房地产市场和中国政府针对房地产市场职责定位

1.对于房地产市场的定位。房地产的确“产业链长、关联度高、带动力强”但是不能因此将其作为支柱产业。因为“衣食住行教医葬”是人们的基本需求。基本需求得到保障的情况下才能使得社会更稳定。房地产业必须要在大多数人基本需求得到满足的前提下才能健康发展。房地产不应该作为保增长的手段。房地产市场问题不能完全依赖市场解决。因为土地作为一种特殊资源具有更明显的独占性和稀缺性以及不可替代性。房地产兼具商品属性和资本属性因此房地产具有消费，投资和投机三种需求。这三种需求都因为土地的稀缺性而得以加强。从总体上看，供小于求甚至供小于求这张观念都会造成房价上涨的事实或者预期。房价上涨的事实会强化房价上涨的预期，两者相互作用往往就产生了房地产价值的偏离。房价不断上涨以及相当一部分人无法通过购房也无法通过政府渠道解决住房的情况下，房地产投资需求就得以显现。这种是多套房产拥有者特有的。他们可以通过房租和房产溢价两部分获得收益。对这种需求的认识现在还存在分歧，很多学者认为这是合理的，政府也没有对此做出严格限定。但是这种需求造成了一个“食利者”阶层的出现并不利于社会的健康发展。而投资需求的过度发展就演变出投机需求，一旦房价不断上涨，那么投机需求就会出现，投机资金会推波助澜，放大房价上涨空间，扭曲价值而非体现价值。对于第三种需求政府已经有明确的态度要坚决打击。这三种需求会随着收入差距的扩大而更加明显。

2.政府自身的定位。在以市场为取向的改革过程中，政府自身的定位一直比较尴尬。自由学派的学者往往主张市场解决问题而忽视政府的功能。在当今中国，市场经济刚刚起步，包括人们思想认识远远没有达到成熟市场经济的要求。非理性行为充斥中国改革进程。诸如跟风炒作、诸如房价下跌就要退款退房、超前消费、非理性消费等等行为。这种情况下，政府必须要承担起相应的责任。其实中国房地产市场发展历程中出现的问题主要应该归责于政府职责的缺失或错用。每次房产过热背后都有政府的影子。因此，政府更应审视自身功能的定位。（1）信息公示功能。政府应该发挥自身资源优势，政府拥有个人不具备的资源优势。市场经济的不完全、消费者的不理性、市场扭曲有很大原因是信息不充分造成的。所以政府对于信息收集和公开负有义务。（2）政府具有保障功能。如果在房地产市场化改革之初，政府就重视保障功能，那么后面的很多结构性问题就不会出现。例如经济适用房建设体现保障基本需求的话就不会出现北京回龙观社区150平方米的大户型的情况。当年的经济适用住房明显超出普通人承受范围，其原因还在于企业追逐利润和政府职责缺失。迟至2007年政府才出台政策限定户型面积，但即使如此，保障房面积依然较大，已经超出保障功能。虽然可以归结为人民生活水平提高对于住房面积也有更高要求，但是过高的保障标准势必不能保障更多应该保障的人群。政府应该放开对高端商品房市场的管控，全力保障中低收入者的住房需求。（3）政府具有调控功能。政府的调控功能即使在市场经济完善情况下依然得到重视。政府要统筹规划各种市场各种资源的使用及运行。对于房地产市场，政府的调控功能至关重要。通过货币政策可以直接影响房地产事实成本从而造成房屋名义价值的变动。例如目前房屋的租金/价格低于利息率的情况就表明房产拥有者对于房产溢价的预期强烈。所以通过加息手段，一旦房产升值预期弱化那么业主就会提高租金或者出售房产。

综上，为了保障中国房地产市场的健康运行，必须要再认识和尊重经济规律的前提下，政府承担起应有的责任。政府要清晰房地产市场和自身的功能定位。政府要及时有效并且长期连贯的运用调控手段来对房地产市场加以干预。房地产价格的稳步健康是各方共赢的保证。