综治“高尔腐”

文/颜玉华

文/欧阳晨雨

综治“高尔腐”

文/颜玉华

国家发展改革委等11个部门曾联合发文《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》，要求坚决制止违规建设高尔夫球场现象，在全国开展高尔夫球场综合清理整治工作。然而，从实际情况看，治理效果并不明显，不仅如此，一些地方甚至置若罔闻。如何让高尔夫球场能健康有序发展，而非野蛮疯长，笔者认为应从以下几个主要方面入手。

一是从明确界定土地项目入手治理。由于我们没有对什么是高尔夫球场作出明确的规定，从而为偷梁换柱提供了可能。明明是高尔夫球场，但是经过一番装扮，就变成了体育公园、生态园、休闲园、绿化项目等，便可以大张旗鼓地进行建设了。即使有人来检查，他们就说这不是高尔夫球场，而是体育公园等，从而逃脱禁令的约束。

如果对高尔夫球场建设有明确的界定，对其报批建设工程有清楚的范式要求，对土地租用有严格的监管，那么多高尔夫球场还能“另辟蹊径”、还敢“暗度陈仓”吗？应该将何为高尔夫球场的规定进行细化，杜绝偷梁换柱。要使禁令有刚性，什么可以做,什么不可以做，要清楚明白，没有含糊，不给禁令留漏洞。高尔夫球场的“准生证”，未必来自某一方，而是由于政策的针对性和效率性还不够高，造成“借生证”泛滥。这也提醒相关部门：只有政策制定的细节愈加完善，政策落实被绕道而行的空间才会越小。

二是从切割相关利益链入手治理。要遏制耕地被一步步吞噬，除了要改革对地方领导的政绩考核办法外，应厘清地方政府的利益平衡关系，砸开一些地方政府部门所设“土地小金库”旁的掩体，斩断利益链，方能禁住高尔夫球场的大建冲动。

这首先一定要切割地方政府和高尔夫球场的关系，乃至要切断少数政府官员与开发商之间的利益纽带。对违规建设的球场项目不仅要处罚开发商，也要对政府官员实行问责，否则就无法掀开违建高尔夫球场的保护伞。在规范高尔夫运动发展方面，政府也有必要正视公众的需求，及时制订具有法律效力的相关政策，在严格遵守土地法规政策的前提下，适当允许开发企业利用荒坡、山地等非耕地建设高尔夫球场。

三是从提高违法成本入手治理。为什么有些地方政府敢于明目张胆大建快上高尔夫球场？无非违规成本太低，即使事后有监管、有处罚，也足可用收益对冲。禁令要发挥作用，就要对违反禁令的行为毫不留情地进行惩处。光有禁令，没有惩处，很多禁令就会变成一纸空文。要加大处罚力度，提高违规违法成本，让开发商和一些地方政府感到无利可图，才能遏制高尔夫球场的野蛮疯长。最为重要的，是对地方官员公然违反中央禁令、违法批建高尔夫球场的失职渎职行为进行严厉问责。对于隐藏在高尔夫球场中的腐败——哪些官员是会员，支付昂贵会员费的经费来源是什么，有没有权力寻租交易等，也应该像处理“周久耕天价烟事件”一样，顺藤摸瓜深入调查。唯有严格追究地方政府违规批准高尔夫球场之责，同时从主力消费群中驱除官员群体，高尔夫球场建设热才能被真正遏制。

四是从严格执法入手治理。 对于违规违法侵占土地的处罚问题，我国的法律并不缺位，只需严格执法就行了。我国《刑法》中有“非法批准征用、占用土地罪”之规定，最高法的司法解释明确界定：凡非法批准征用、占用基本农田10亩以上、基本农田以外耕地30亩以上、其他土地50亩以上，都属于“情节严重”，一旦情节严重，就构成了占用土地犯罪。“以租代征”占用耕地的事实已成立，便系违法。 土地管理法第45条规定，征用基本农田外的耕地超过35公顷，征用其他土地超过70公顷的，均须报经国务院审批。任何一个高尔夫球场占地面积都突破了这条红线且未得到合法审批，一些地方连村委会都可以批准高尔夫建设用地。土地管理法第73条规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。

对于监督部门而言，严查高尔夫消费只是治标的方法，治本的方法在于权力的有效监督机制，建立公开而透明的权力运作体系，完善有效的社会监督机制，这是根本所在。

连出10个禁令，却连冒数百家球场，触目惊心的高尔夫球场违规建设，应该受到法律的严惩。对于已经建成并投入运营的违规高尔夫球场，应该像清理违章建筑一样进行严格限期清理；否则，哪怕禁令再多，只要既成事实就可以既往不咎，将无异于对更多违规行为的纵容和鼓励。

法律法规一旦确立，就应当具备毫不妥协的气质。所谓“恢复土地原状”与“彻底拆除”是一个问题的两个方面，没有其他缓冲或折中的选项。我以为，不管拆除违规高尔夫球场会造成何种损失，法令必须执行，强拆一批违规高尔夫球场，天不会塌下来。收归国有，通过合法途径完善有关手续，变商业用途为公益性质，那是另外一个话题。

五是从借鉴国外经验入手治理。高尔夫球场疯长，，建设时少不了权贵的黑手，娱乐时少不了权贵的身影，分赃时少不了权贵的利益，四处蔓延就在所难免。正因为官员打高尔夫球易发生腐败，不少国家出台法规加以禁止和预防。据报道，日本《自卫队员伦理规定》有明确条文，禁止防卫省官员与商人等利益相关方打高尔夫，自费也不行。而早在2006年，韩国国家清廉委员会就制定了 《关于公职人员打高尔夫及个人娱乐行为标准的方针》，下达全国804个中央、地方行政机构以及与公职相关的机关团体，禁止公职人员与职务相关人员一起打高尔夫；因不得已的原因必须打时，必须事前或事后向所属机关负责人报告，以期减少和杜绝公职人员娱乐腐败和渎职犯罪。他山之石，可以攻玉。别国之经验，可为我国所借鉴。

对于监督部门而言，严查高尔夫消费只是治标的方法，治本的方法在于权力的有效监督机制，建立公开而透明的权力运作体系，完善有效的社会监督机制。这是根本所在。高尔夫运动无非充当了一个载体，限制了官员打高尔夫，依然会有其他方式来替补，而关键的问题是制度上的改善。

六是从加强社会管理入手治理。温家宝总理在视察国土资源部12336违法线索处理中心时再次重申，我们就是要创造条件让人民监督政府。有人说地方政府巧立名目，偷换概念，暗度陈仓，很难监管。其实，高尔夫球场作为占地面积大、外观明显的大型建设项目，无论如何是躲不过广大群众眼睛的。建成之后更是藏不住的。只要将监督权交给群众，纳入社会管理的范畴，即使绕得过事先审批，也绕不过事后监管。只要真正让人民监督政府，建立起“公开化”和“透明化”的权力运行体系，建立起完全有效的社会监督机制，让权力受到监督和制约，高尔夫野蛮疯长的状况一定会得到彻底解决。

文/欧阳晨雨