林畜争地现象值得关注

文│李世龙（云南省腾冲县明光畜牧兽医站）

牧场大多已被随意改作其他用途，但根本无人过问加以制止，这一势头还将持续下去，草食畜的发展空间还将进一步受到威胁。

“我的牛不再有放处，我将拿刀把栏杆及小树全部砍掉。”“因到处栽树，我们的牛羊已不再有地方放了，你们要向上面反映”……这是云南省腾冲县当地部分牛羊养殖户面对近年来造林地不断扩大，放牧地逐年减少，林草争地日趋激烈，畜牧业（尤其是草食畜）的发展空间正逐步丧失现象的直白。笔者在极力说服做好思想工作的同时，也为他们对畜牧业的执着深受感动。通过调查分析，形成以下调查报告供参考。

一、基本情况

1.牧场缺乏规划，权属不清，面积不详。调查中没有发现哪一片牧场原已规划为正式牧场，无有效证件或依据，多是作为荒地或轮耕地存在。因没有依据，牧场已形成无人管理的混乱局面，大部分已被随意开发用作林地或耕地。牧场不断被侵占，面积无法统计。

2.大部分牧场已被作为退耕还林地或其他造林地，被严格禁牧，草食畜大幅减少。随着近几年来退耕还林工程的实施，大部分原作为公共牧场的轮耕地或坡地已被植树造林并严格禁牧。因无放牧场地，大多畜主不得不忍痛割爱将成群的牛羊卖出。经初步调查，自2003年来牛、羊、马属动物等草食牲畜存栏日益减少已成不争的事实，且有进一步持续之势，形势日趋严峻。随着林权制度改革的深入，大部分荒山、荒坡等习惯放牧地分到各户，农民发展林业产业的积极性进一步高涨，这一形势将更为严峻。

3.牧场退化严重，载畜能力逐步下降。随着牧场不断被侵占，剩余牧场造成过牧逐步退化。同时因缺乏有效投入及管理机制，人工牧场建设步伐缓慢，牧场植被已被严重破坏，产草量降低，载畜能力逐步下降。

4.牧场问题已成为制约草食畜发展的首要问题。放牧地逐年缩减已造成牲畜存栏的大幅减少。在发展畜牧业的进程中，在上级业务部门的关心支持下也曾试探过走农田种草养畜的路子，但因其投入高、产出低、周期长等诸多因素制约，还有一定的局限性。采取放牧发展草食畜的办法还将作为主要方式，但首先将受牧场制约。

二、原因分析

1.缺乏有效补偿机制。牧场建设投入高、周期长，需经畜牧业作为二次转化，群众所得直接经济利益远不及退耕还林工程的长期扶持来得快；大多农户只将畜牧业作为附带产业，作为专业户发展的为数不多，少数的大户、专业户在产业选择上起不到决定性作用。因此，群众只好选择退耕还林而放弃牧场建设。

2.权属不清，管理滞后。牧场大多已被随意改作其他用途，但根本无人过问加以制止，这一势头还将持续下去，草食畜的发展空间还将进一步受到威胁。

3.投入不足，牧民收入低下，牧场建设力度不够。牧场建设需配置围栏、草种、耕种、化肥等诸多费用，投入较高。近年来惠农惠牧政策不平衡，牧民收入明显偏低，因此单靠牧民的力量建设是不够的，应以国家为投资主体，加大投入促进牧场建设与保护。

4.畜牧业的高风险性等特殊性，在与林业产业的竞争中处于劣势。农村俗话说：“家有千万，血财不算。”这充分反映了群众对畜牧业的风险性认识，一是疫病危害，二是价格波动。近几年来，通过各级各部门的共同努力，群众在认识上虽已有了一定提高，但畜牧业投资大、周期长（尤其长期的持续性投入），对财政增收的直接贡献力不强等特性造成在与其他产业的竞争中处于劣势。

5.牧场地需大面积集中连片。几亩地根本不行，而林地却不一样，几分地都可利用。

三、管理中存在的困难和问题

1.权属问题。所有牧场无规范合法的相关证件，土地使用性质无法确立，多数作为集体土地存在，造成权属不清，无法进行有效监管。

2.执法体系不健全，力量不够。一是多年来在牧场监管方面处于空白，形成无人管理无人过问的局面；二是当前畜牧执法机构多属同级政府的下属机构，且人力有限，在行使执法监督过程中难以很好的发挥监管作用。

3.土地的合理流转利用困难重重。因原作为轮耕地形式存在的牧场土地已被划分为各家各户的承包地，一块牧场往往涉及千家万户，统一开发利用困难重重。

四、建议

1.要对现有牧场进行认真清理规划，合理划定禁牧区及草畜平衡区。对宜划为牧场地的土地要进行合理调整，将其连片规划并严格定为牧场地；对原属牧场地但已被植树造林的要研究解决办法，严格按“宜林则林，宜牧则牧”的原则将零星草场、可供放牧的轮耕地、可供放牧的林地等平缓、水源充足的适宜放牧地规划为草畜平衡区，实施草畜平衡奖励及牧业生产补贴；将可供割草的植树造林地及农田种草草地划定为禁牧区，实施草地禁牧补助，并适当调整树种结构及种植密度，保障草地有效产草量。

2.加大投入，建立有效补偿机制，加强人工草场建设力度。应争取将退耕还林的扶持政策用于退耕还草，投入各类资金加强人工草场建设，逐步改善牧场草种结构，提高牧草品质。

3.加强监管。要以《中华人民共和国草原法》为主要法律依据加强牧场管理，监管部门要树立执法的权威性，以对国家法律及人民产业发展高度负责的态度严格实施监管。

4.明确责任，加强管理。通过统一规划，国家投入建设后，应明确专人管理。以谁管理谁受益的原则明确责任人。坚持承包经营、科学管理、合理轮牧的管理方式，做到促进畜牧业发展的同时，更要兼顾植被恢复，有效改善生态环境。

5.各级要从产业均衡发展的角度全面综合考虑各产业的发展空间。做到全面、协调、科学规划发展好农村各项产业，对一些弱势产业要研究加大投入扶持力度，避免产业间形成不良竞争，促进农村产业可持续发展。