粮食主产区和主销区利益平衡机制探析

杨建利，靳文学

（1.成都师范学院经济贸易管理系，四川成都611130；2.西南财经大学西部经济中心，四川成都 610072）

粮食主产区是指地理、土壤、气候和技术等条件适合种植粮食作物，农业资源丰富，机械化水平较高，科技实力相对其他省份雄厚，适合作物生产，并具有一定比较优势的地区，除区内消费外还可以大量调出商品粮的经济区域。粮食主产区，是我国农业生产特别是粮食生产的主体，其粮食生产状况直接关系着国家粮食安全，对全国的粮食生产起到重要的引擎作用，是确保国家粮食安全和主要农产品有效供给的基础所在、潜力所在、希望所在。但随着国内外市场环境的变化，粮食主产区面临着一些新矛盾、新问题：粮食主产区和主销区的粮食补贴标准倒挂、有的粮食主产区粮食调出能力减弱、粮食主产区发展粮食生产的包袱沉重、粮食主产区粮食稳定增产的长效机制尚未建立等。因此，统筹粮食主产区与主销区协调发展，充分调动粮食主产区地方政府抓粮、农民种粮的积极性，对确保国家粮食安全具有重要的意义。然而，由于粮食安全具有准公共产品性质，单纯靠市场调节并不能实现粮食供求均衡。因此，必须坚持市场调节与政府调控相结合，通过主销区对主产区财政转移支付，建立粮食主产区与主销区之间的利益平衡机制，促进粮食产销区共同维护国家粮食安全。

1 粮食安全作为准公共产品具有正的经济外部性

联合国粮农组织将粮食安全定义为：“保证任何人在任何时候都能够得到为了生存和健康所需要的足够食品。”粮食安全作为准公共产品具有正外部性。

1.1 粮食是准公共产品

粮食是一种同时具有私人品和公共品属性的特殊商品。市场上出售的粮食是一种纯粹的私人品，它完全具有私人品的可“分割”特征，各个私人购买的粮食之和等于市场上出售的粮食总量；但作为政府收购的用于非常时期(如战争、灾荒、禁运、粮价猛涨)的粮食，则具有公共产品(确切地说应该是准公共产品)属性，具有公共品“不可分割”的特点。对于国家的每一个公民，在受到饥荒威胁的时候，都能够分享到国家的粮食安全保障。这部分粮食是准公共品，因为它具有“非排他性”和“非竞争性”的两个准公共品的基本特点。

（1）粮食安全具有非排他性特点。非排他性是准公共品的一个重要属性，它是一种准公共品在被支配、使用时的不可分割性，一个人在享有这种准公共品时不能排除他人也能够享有这种准公共品。粮食安全也是一种准公共品，具有非排他性特点，它表现为政府为每一个公民的粮食安全而采取的诸多措施，如储备、粮食救济等。

（2）粮食安全具有非竞争性特点。当一种商品在增加一个消费者时，其边际成本为零，这就是准公共品的非竞争性。从长远来看，国家的粮食安全政策及相关的财政政策具有长期稳定的特征，不会在短期内出现较大的变动，更不会因为增加了一个公民而改变，粮食安全具有非竞争性特点。

1.2 粮食安全具有正的经济外部性

粮食安全历来是中国政治家、经济学家关注的重大问题，一个重要的因素在于粮食安全具有强烈的外部性，这种外部性使粮食超出了单纯的经济学研究的范畴，成为具有战略意义的政治范畴，是一个国家经济社会稳定发展的基础。粮食生产的经济效益低，社会效益大，它维系着人们的基本生活，维系着国家和社会的稳定。农民生产销售粮食获得了经济效益，但因给城乡居民带来了丰富的食品，给国家带来了安全，给社会带来了稳定而产生的社会效益远大于自身的经济效益。既然粮食生产具有较强的正外部性，那么政府就应该给粮食生产者一定的补偿，以促进粮食生产的发展，从而保障粮食安全。

2 坚持市场调节与政府调控相结合，实现粮食供求均衡

20世纪90年代末期是我国农业发展的一个重要转折期，农业发展摆脱了农产品长期短缺的局面，实现了主要农产品的供求基本平衡、丰年有余，农业和农村经济发展进入了一个新阶段。但是我们必须清醒地看到，农业仍然是国民经济的薄弱环节，随着工业化和城镇化的推进，我国粮食安全面临的形势出现了一些新情况和新问题，粮食供求将长期处于紧平衡状态，单纯依靠市场调节不能实现粮食供求均衡，只有坚持市场调节与政府调控相结合，才能实现粮食供求均衡

2.1 单纯的市场调节不能实现粮食供求均衡

由于粮食生产具有强烈的正外部性，单纯靠市场调节，则会导致农业资源配置失当。当存在正外部性时，往往会导致资源配置失当。假定某个人采取某项经济活动，其私人利益为VP，该项活动产生的社会利益为VS。由于存在正外部性，故私人利益小于社会利益：VP

农民作为理性的经纪人，他们所追求的是自身收益最大化，农户的种粮行为是农户在利益驱动下，根据自身条件以及自然、经济和社会环境条件进行的生产性投资选择活动。农户是否种粮的决策最终取决于农民生产粮食的边际收益与边际成本比较的结果。然而，粮食生产具有强烈的正外部性，其实质是粮食的价格不能充分反映它所带来的社会边际收益，致使粮食生产的私人利益小于社会利益。对某一地区而言，生产粮食越多，就意味着对国家粮食安全的贡献越大，但其没有得到完全的补偿，利益流失也就越多，所以无论是产区政府还是农户都不愿多种粮。如果任由市场调节，常常导致粮食生产总量不足。

2.2 坚持市场调节与政府调控相结合，实现粮食供求均衡

由于上述原因，当前粮食主产区不愿意发展粮食生产，而把农业发展的重点放在调整农业结构，发展高效的园艺和经济作物，以获取更高的经济收入，单纯依靠市场的力量不可能实现粮食供求平衡。根据现代公共管理理论，私人产品最好由私人部门提供，而公共产品一般应由公共部门负责提供。根据非竞争性和非排他性这一标准划分，粮食商品本身应该属于典型的私人产品；但粮食安全体系这一无形产品却是具有明显的公共产品属性，并且可以说是纯公共产品：粮食安全关系国计民生，粮食安全体系是国家安全体系的重要组成部分。政府对这一纯公共产品的提供负有不可推卸的责任。因此，国家要从全局出发，制定宏观政策积极引导，把“看不见的手”和“看得见的手”相结合，使宏观调控与微观搞活相统一，特别是通过财政政策，建立财政转移支付的补偿机制，用转移支付手段支持粮食主产区，根据粮食主销区调进粮食的多少，建立商品粮调销补偿基金，补偿粮食主产区，增加粮食主产区的种粮积极性。

3 当前粮食主产区与主销区粮食生产情况透视

我国粮食和农业主管部门一般将黑龙江、吉林、内蒙古、河南、江西、安徽、河北、辽宁、湖北、湖南、江苏、山东、四川13个省区作为粮食主产区，主要依据是按其粮食产量、播种面积和提供的商品粮数量及其占全国的比重。据农业部种植业司2008年统计，13个省份的粮食种植面积占全国粮食种植面积的71.84%，产量占全国的75.50%[1]，提供了全国80%以上的商品粮[2]。粮食主产区为国家粮食安全做出了巨大贡献。粮食主销区是指粮食产需缺口较大的省份，包括北京、天津、上海、浙江、福建、广东以及海南7个省市。

3.1 粮食主产区粮食生产情况

改革开放以来，粮食主产区的变化呈现出“南退北进”的态势。南方粮食生产在全国的比重逐步下降，北方粮食呈现增长趋势，全国粮食中心逐步北移，同时中部地区的粮食产量占全国的比重提高，东北地区和黄淮地区共同形成了全国粮食增长中心，粮食的增长主要靠小麦和玉米。2011年全国13个粮食主产区粮食产量、面积和人均占有量如表1所示。

根据2011年的统计数据，这13个粮食主产区粮食产量占全国的76.017%，粮食作物播种面积占全国的71.541%，2011年全国人均粮食占有量为426.36kg。13个粮食主产区的人均粮食占有量存在明显差异，本文采用每个省份的人均粮食占有量与全国人均粮食占有量的比值来反映实际的粮食商品率，用R表示，即R大于1，说明该省粮食除了满足本省需求外，还有粮食外调，是粮食调出省，且R越大，说明该省调出粮食越多，对国家粮食安全做的贡献越大；R小于1，说明该省粮食不能满足本省需求，需要粮食调入，是粮食调入省，且R越小，说明该省调入粮食越多。从表1可以看出，这13个粮食主产区之间粮食商品率存在显著差异，R明显大于1的省份有5个，包括黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽，说明这5个产区是我国粮食的主要调出省；R略大于1的省份有5个，包括辽宁、山东、江西、湖南、河北，说明这5个产区粮食略有盈余；R小于1的省份有3个，包括江苏、湖北、四川，说明这3个产区滑入了粮食短缺区，尚需粮食调入。

表1 2011 年全国13个粮食主产区粮食产量、面积和人均占有量情况

3.2 粮食主销区粮食生产情况

我国粮食和农业主管部门一般把北京、天津、上海、浙江、福建、广东以及海南7个省市作为粮食主销区。改革开放以来，随着工业化、城镇化的加速推进，粮食主销区大量的良田转为工业和城镇建设用地，在加上种粮比较效益低下，粮食主销区农户纷纷转向外向型农业和高效经济作物的发展，使这些地区的耕地面积和粮食种植面积出现了“双减少”态势，粮食产量大幅下降。2011年全国7个粮食主销区粮食产量、面积和人均占有量如表2所示。

根据2011年的统计数据，这7个省区粮食产量占全国的比重不到6%，粮食作物播种面积占全国的比重为5.561%。主销区人均粮食占有量远远低于全国人均粮食占有量，R值远远低于1，除海南省以外，其余6省区R值都不到0.5，说明主销区粮食产需缺口很大，需要大量调入粮食，确保主销区粮食安全压力较大，而且，随着城市化进程中耕地的减少和流动人口的增加，R值仍有继续下降的趋势。

由表1、表2可以看出，粮食增产在不同的省份出现了较大的差别，粮食主产区中能够大量调出粮食的省份仅剩下黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽5个省区，辽宁、山东、江西、湖南、河北5个省份粮食略有盈余，江苏、湖北、四川则滑入了粮食短缺区；粮食主销区的7个省市粮食产需缺口很大，确保主销区粮食安全任重道远。

表2 2011 年全国7个粮食主销区粮食产量、面积和人均占有量情况

4 当前粮食主产区与主销区利益机制失衡的根源

当前，由于种粮比较效益低下、工农业产品价格剪刀差、粮食主产区和主销区的粮食补贴标准倒挂等原因，致使粮食主产区与主销区利益机制失衡。

4.1 工农业产品价格剪刀差是粮食主产区利益机制失衡的主要原因

工农业产品价格剪刀差，是指农产品价格低于其价值，工业品价格高于其价值，两者之间的差距称之为剪刀差。当前，我国工农业产品价格剪刀差，在粮食主产区与主销区利益差别扩大更为显著。这种剪刀差主要体现在以下三个方面。一是粮食价格与农业生产资料价格、农村工业消费品价格的剪刀差。粮食价格的上升速度远远低于工业品价格的上升速度，将使粮食价格相对越来越低，而工业品价格相对越来越高。一方面，将导致农民用等量的粮食所能换来的工业品越来越少；另一方面，农业生产资料（农药、化肥、农具等）也是工业品，农业生产资料价格上涨快于粮食价格上涨，使粮食的生产成本越来越高[3]。粮食主产区因粮食低价而利益受损害，粮食主销区作为沿海发达地区从农业生产资料和工业消费品高价中获得较多利益。二是粮食主产区初加工的粮食产品价格与主销区精加工粮食产品价格的剪刀差。这种剪刀差使粮食主销区利用粮食主产区提供的廉价粮食原料或半成品，通过先进精细的加工而获得较多的利润。三是粮食主产区出售商品粮承担了巨额的流通费用与主销区以半行政半市场价格获得商品粮的剪刀差[4]。

4.2 粮食补贴资金来源不合理是粮食主产区与主销区利益机制失衡的政策原因

粮食直接补贴资金主要来源于粮食风险基金。粮食风险基金是1994年建立的。1998年起粮食风险基金按照中央政府和地方政府1∶1.5承担，缺口部分按照1∶1分担。粮食主产区提供了我国商品粮食的80%[5]。在这样的直接补贴资金来源结构下，粮食主产区生产的粮食多，对我国粮食做出的贡献越大，其地方政府承担的补贴资金负担也就越重；而粮食主销区生产粮食较少，对我国粮食安全贡献小，其地方政府承担的补贴负担也小。但粮食主产区承担的补贴资金在粮食外调时就转移到了销区。所以，目前的粮食补贴资金来源政策造成了粮食主产区承担了粮食主销区的粮食安全成本现象，粮食主产区的粮食补贴外溢到了粮食注销区。这也是粮食主产区地方政府抓粮积极性不高的根源所在。

4.3 粮食“省长负责制”是粮食主产区与主销区利益机制失衡的重要原因

1994年，为缓解当时紧张的粮食供求局势，国家出台了粮食生产的省长负责制，要求各省、市、区政府一把手要确保本辖区的粮食生产和供应。粮食省长负责制至今仍在继续沿用。2004年国务院颁布的《粮食流通管理条例》第六条规定：“省、自治区、直辖市人民政府在国家宏观调控下，按照粮食省长负责制的要求，负责本地区粮食的总量平衡和地方储备粮的管理。”毋庸置疑，粮食省长负责制在促进粮食生产、改善供求状况等方面，的确起到了一定的积极作用，也减轻了中央政府在全国粮食供求平衡方面的压力。但在粮食省长负责制这一强制制度安排下，粮食主销区政府高度重视本辖区的粮食生产和供应。粮食主销区政府凭借充足的财政力量给予辖区农民比主产区多出数倍的粮食直接补贴，以确保本辖区的粮食生产和供应。但这违背了产业发展比较优势原则，增大了国家粮食安全成本，由此使得不应多生产粮食的主销区用更多的机会成本来多生产粮食，减少对主产区的粮食需求，从而还会损害粮食主产区农民的利益。

5 建立粮食主产区与主销区利益平衡机制

建立粮食主产区和主销区利益平衡机制是新形势下实现粮食供求平衡、确保粮食安全的现实之旅。要遵循“谁受益谁补偿”的原则，充分运用中央纵向与地方横向两级财政转移支付手段，着力解决好各环节利益分配，逐级建立产销双方利益补偿、共享与风险共担、分流的运作机制，实施粮食主销区用“财政转移支付换取粮食安全”的战略。从粮食主销区筹集部分资金支持粮食主产区的粮食生产，切实提高粮食主产区政府抓粮、广大农民种粮的积极性，提高粮食主产区粮食的生产供给能力，特提出如下建议：

5.1 调整粮食主产区粮食风险基金承担的比例

国家应继续在全国范围内建立粮食风险基金，对粮食主产区内消费的粮食，其补贴资金按照中央政府和地方政府1∶1.5承担，缺口部分按照1∶1；对粮食主产区调出的粮食，其补贴资金要取消粮食主产区的地方财政粮食风险基金的配套部分，使调出的粮食补贴资金全额由中央财政或粮食主销区地方政府承担。以此加大中央对粮食主产区的财政转移支付力度，解决“产粮越多，包袱越重”的财政反差。粮食主产区可以用这部分资金弥补地方财政困难，把这部分资金“打包”使用，加强粮食主产区农田基础设施建设，或者为种粮农户统一免费提供耕作、播种、收获服务，提高粮食主产区粮食的生产供给能力，降低种粮农户生产成本，提供农户种粮积极性。

5.2 在粮食主销区征收庇古税，建立粮食安全基金

庇古税就是通过对产生负外部性的生产者征收税收或对产生正外部性的生产者给予补贴，从而使得外部性内在化的修正性税。由于粮食生产具有强烈的正外部性，对生产者应给予补贴。因此，在粮食主销区征收庇古税，凡是消费粮食的行为，都要按照一定比例征收庇古税，形成粮食安全基金，直接由销区政府转移给产区政府，产区政府完全转移给广大种粮农户，任何单位和个人任何时候不得以任何理由挪用粮食安全基金，并把粮食安全基金的使用情况和使用效果纳入干部政绩考核体系，实行一票否决制，甚至追究相关责任人的法律责任。以此使粮食安全基金真正起到确保粮食安全的作用。

5.3 合理确定粮食主销区对主销区补偿的额度

粮食主产区存在严重利益外溢，而受益者正是主销区，即粮食主产区的粮食生产没有获得合理的回报，却保障了主销区的粮食供应与安全。因此，如果粮食主产区的利益外溢长期得不到补偿,必然会减少粮食生产，进而危及主销区粮食安全。当前，粮食主产区萎缩就是佐证。因此，按照受益原则,主销区采取一定方式对主产区进行利益补偿是合理的。其补偿额度可按如下两种方法计算：

（1）按粮食主销区与主产区的人口计算。假设B省为粮食主销区，A省为粮食主产区。其人口分别为NA和NB（计算各个省区的人口时，只要在该省居住时间超过3个月就算作该省人口），年人均粮食消费量为qkg，A省的粮食产量为QAkg，B省的粮食产量为 QBkg，且 NA×q＜QA，NB×q＞QB，生产每 kg 粮食需要补贴资金s元，

当A省与B省的粮食产量刚好满足两省的粮食消费需求，则有：

由（1）得 B省从 A省调进的粮食量为（NB×q－QB）kg 或者(QA－NA×q)kg

B省补偿A省的粮食补贴资金应为（NB×q－QB）s元或者(QA－NA×q)s元；

当A省为特大粮食主产区，其生产的粮食除满足本省需求外，还满足粮食主销区B省、C省、D省……等省的粮食消费需求，则有：

由（2）得 B省从 A省调进的粮食量为（NB×q－QB）kg 或者(QA－NA×q)×[NB÷(NB+NC＋……)]kg

B省补偿A省的粮食补贴资金应为（NB×q－QB）s元或者(QA－NA×q)×[NB÷(NB+NC＋……)]s元

当B省为特大粮食主销区，其消费的粮食除来自A省外，还来自于主产区B省、C省、D省……等省的粮食生产，则有：

由（3）得 B省从 A省调进的粮食量为（NB×q－QB）kg 或者(QA－NA×q+QC－NC×q+QD－ND×q＋……)]kg

B省补偿A省的粮食补贴资金应为（NB×q－QB）×[(QA－NA×q)÷(QA－NA×q+QC－NC×q+QD－ND×q＋……)]s元或者(QA－NA×q)s元。

（2）按粮食主销区与主产区的播种面积计算。假设B省为粮食主销区，A省为粮食主产区。其播种面积分别为MA和MB，且MA＞MB，单位面积平均粮食产量为qkg，A省的粮食消费量为QAkg，B省的粮食消费量为 QBkg，且 MA×q＜QA，MB×q＞QB，生产每 kg 粮食需要补贴资金s元，

当A省与B省的粮食产量刚好满足两省的粮食消费需求，则有：

由（4）得 B 省从 A 省调进的粮食量为（QB－MB×q）kg或者(MA×q－QA)kg

B省补偿A省的粮食补贴资金应为（QB－MB×q）s元或者(MA×q－QA)s元；

当A省为特大粮食主产区，其生产的粮食除满足本省需求外，还满足粮食主销区B省、C省、D省……等省的粮食消费需求，则有：

由（5）得 B 省从 A 省调进的粮食量为（QB－MB×q）kg或者(MA×q－QA)×[（QB－MB×q）÷(QB－MB×q+QCMC×q＋……)]kg

B省补偿A省的粮食补贴资金应为（QB－MB×q）s元或者(MA×q－QA)×[（QB－MB×q）÷(QB－MB×q+QCMC×q＋……)]s元

当B省为特大粮食主销区，其消费的粮食除来自A省外，还来自于主产区C省、D省……等省的粮食生产，则有：

由（6）得B省从A省调进的粮食量为（MA×q－QA）kg或者(QB－MB×q)×[（MA×q－QA）÷(MA×q－QA+MC×q－QC＋……)]kg

B省补偿A省的粮食补贴资金应为（MA×q－QA）s元或者(QB－MB×q)×[（MA×q－QA）÷(MA×q－QA+MC×q－QC＋……)]s元。

6 结语

农业是国民经济的命脉，粮食安全是国家安全的基础。发展粮食生产，既要调动粮食主产区的积极性，同时又要调动粮食主销区的积极性。当前，粮食主产区和主销区都在加快发展，粮食主产区充分发挥区位优势，认真落实强农惠农政策，农业基础设施不断加强，农业综合生产能力明显提高；粮食主销区工业化、城镇化步伐不断加快，经济社会发展取得长足进步。但由于农业的弱质性、工农业产品价格剪刀差、粮食风险基金承担比例及粮食“省长负责制”等因素造成粮食主产区利益外溢，粮食主产区与主销区利益补偿机制不协调。单纯依靠市场调节粮食生产难以实现国内粮食供求均衡。必须坚持市场调节与政府调控相结合，通过调整粮食风险基金分担比例、在主销区征收庇古税建立粮食安全基金等措施，建立粮食主销区对主产区的直接财政转移支付制度，加大对粮食主产区农民种粮补贴的力度，间接提高种粮效益，让农民种粮有利可得；同时扭转粮食主产区政府“调出粮食越多，财政包袱越重”的尴尬局面。从而提高主产区政府抓粮的积极性，为确保粮食主销区粮食安全与主要农产品有效供给奠定基础。

[1]顾莉丽，郭庆海.中国粮食主产区的演变与发展研究[J].农业经济问题，2011(8):5.

[2]尹成杰.粮安天下——全球粮食危机与中国粮食安全[M].北京：中国经济出版社,2009:346.

[3]肖国安.工农产品价格剪刀差实证分析及农产品补贴政策研究[J].经济学动态,2004(8):22.

[4]陈文科，刘田喜.以统筹区域发展思路解决粮食主产区萎缩问题[J].中国党政干部论坛，2004(7):27.

[5]梁世夫.粮食安全背景下直接补贴政策的改进问题[J].农业经济问题,2005(4):7.