蚁族就业，政府应大有作为

文/安锦

蚁族就业，政府应大有作为

文/安锦

缘起：扩招拉动内需，就业总量增加

1998年亚洲金融危机使中国面临着严重的通缩压力，在各种刺激政策无效之时，中国发展研究基金会副秘书长，原亚洲银行副代表、首席经济学家和其妻、也是著名经济学家左小蕾共同完成大学扩招建议书，被中央高层采纳。当时的设想是如果我们扩大100万的招生规模，每个学生的学费1万元，因此我们就有100个亿的拉动内需规模。当时的事实是，1999年6月16日，在高考的前10天，原国家计划发展委员会和教育部联合发出紧急通知，突然决定1999年中国高等教育在年初扩招23万人的基础上，再扩大招生33.7万人，此次扩招，增量之大、出台之急、响应之烈，为前所未有，甚至可谓世界高等教育发展之最。

1999年基于经济利益而非教育规律推进的高校开始扩招，使我国高等教育用了10年的时间走完了西方国家30-50年的高等教育大众化历程。而高速增长的高校毕业生数量（10年翻了6倍）并不必然意味着能有同样数量的高端岗位与之相配套。就业岗位增长滞后于经济增长，高素质劳动者就业岗位增长滞后于整个就业岗位的增长。

2003年扩招以后的第一批本科生毕业，迎来了就业的第一个高峰。突发的“非典”疫情进一步凸显了大学生就业压力，“就业形势不容乐观”，于是乎硕士研究生开始了史无前例的大扩招。

2006年扩招以后的第一批硕士生毕业，迎来了就业的第二个高峰。于是乎，中国的博士继续扩招。特别是2008年的金融危机更使得高校毕业生（包括硕士研究生）就业雪上加霜，“就业形势十分严峻”。

2009年扩招以后的第一批博士生毕业，迎来了就业的第三个高峰。经济危机影响尚未消退，“就业难将长期存在”。此时，中国的博士规模超过美国，居世界第一。我们的700所高校有310所有博士授予权，而世界教育强国美国1000多所高校只有253所博士授予权。更可悲的是，中国的博士一半在官场。实事求是地说，这一半的官场博士不需要就业，剩下的一半里面，在职的占2/3以上，这部分人也不需要就业，最多是择业。也就是说只有最多1/6的博士面临就业，大约每年1万人左右，但就是这一万人，我们的社会依然可以看到博士生就业难的情况，特别是女博士，大部分就业质量较低。于是乎博士后扩招提上了日程。

2011年人力资源和社会保障部、全国博士后管理委员会发布《博士后事业发展“十二五”规划》提出：“十二五”期间，稳步扩大博士后研究人员招收规模，到2015年，年招收博士后研究人员达到1.7万人，比2010年提高60%左右，占当年全国毕业博士总数的20%以上。

一次次的就业困难，一次次的扩招缓解，就如同波涛汹涌的大海，一旦兴起风浪，就必然面临着后浪推前浪的一次次外力推进，直到最后逐渐减弱消散为止。目前我国高等教育毛入学率为25%，远低于美国的82%，与日本、英国和法国的50%相比也有较大差距。在我国7亿从业人员中，大学生比例仅占5%左右，而美国则为35%，这是大部分学者和政府官员为扩招提供的“充分理由”，但这是一个似是而非的谬论。首先要明确，扩招的方向性是没有错的，这是世界性高等教育发展趋势。但是绝对不能以此为借口来否定高校扩招对毕业生就业难的影响。问题不在于是否应当扩招，而在于扩招的速度是否太快。

近年来，教育部等政府官员已经开始承认了高校扩招太急促了。大学扩招从5%的毛入学率，一下过了15%，后来又过了20%，现在是30%。我们从精英化高等教育到大众化高等教育，才用了五六年时间，西方国家一般要用二三十年甚至更长的时间。而我们的产业结构却远远跟不上，广东省2008年5月曾提出以产业转移园区的形式实施“产业和劳动力双转移”的“腾笼换鸟”战略，但到2010年底，34个产业转移园区已引入的2423个项目，只建成1196个，过半项目未落地。在德国， 2009年德国失业人数将增加20万至40万人，德国的失业率重回10%以上的水平，但大学毕业生的失业率则远远低于平均失业率，低于4%。德国高校毕业生乐观的就业形势，与德国产业布局密切相关，德国目前正处于向信息社会转变的过程中，制造业和一般服务性领域工作岗位减少，研发、管理、咨询和教育领域的工作岗位不断增多，产业结构的变化需要使得受过高等教育的大学毕业生拥有更多的就业机会。

措施：政府促进就业，政策不断出台

从因果关系上来分析，之所以出现高校毕业生就业难问题，原因自是多元化的，有高校原因、有毕业生自身原因、有市场原因（包括专业需求），也有政府的原因，但当我们将这些原因放置于不同的角度加以观察——也就是要“放置在一个适当的分析语境中”的话，毫无疑问有一条主线是始终明确的，那就是政府的政策推动，作为国家政府，有义务对社会弱势群体给予必要的救助，包括通过制定就业促进政策来解决毕业生就业问题。

高校毕业生就业促进政策的出现基本上是始于2003年，也就是1999年“扩招”以后的第一届毕业生开始毕业的时候，这说明，政府已经意识到了毕业生就业问题的严重性，而且开始了采取积极的应对措施。

2003年共青团中央等四部门开始实施“大学生志愿服务西部计划”。

从2006年开始，中组部、教育部等八部门组织实施了“三支一扶”计划，教育部等四部门组织实施了“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”。

2007年《中华人民共和国就业促进法》明确规定，县级以上人民政府应当把扩大就业作为重要责任，统筹协调产业政策与就业政策。这在法律层面上明确了政府在促进高校毕业生就业工作中的责任。

从2008年开始，中组部、教育部等四部门组织实施了“选聘高校毕业生到村任职工作”。

2009年4月29日，教育部、人社部两部门联合发布《国家促进普通高校毕业生就业政策百问》，其中明确指出促进高校毕业生就业的政策，基本包括：

一、城乡基层就业政策（主要包括“村官计划”、“三支一扶”、“特岗”、“志愿服务西部计划”）

二、到中小企业和非公有制企业就业政策

三、自主创业政策

四、到企业和科研单位参与重大项目政策

五、就业指导服务与就业援助（如就业见习）

六、应征入伍政策

问题：思路需要改进，效果需要评估

一、没有明确公益性岗位的目标群体是就业弱势群体

公益性岗位安置的群体就是市场化就业困难的群体，出现大批毕业生竞争的局面是不正常的，重庆2009年高校应届毕业生有15万，重庆村官岗位单是安排重庆生源都很紧张，却还要面向全国范围招录村官，这种做法明显违背公益性岗位的性质。

而“三支一扶”也是就业促进的项目之一，主要为了安排就业困难者，但是这是本末倒置的做法。在大洋彼岸的美国，也有一项类似的项目叫“为美国而教”，其创办人温迪致力于为美国欠发达地区培训、输送教师。1990年，从普林斯顿大学毕业的温迪到处募捐，成立了“为美国而教”机构。从一开始，她就规定，只有全美顶尖大学的优秀毕业生才有资格申请该机构的职位。幸运者经培训后，再被派到各社区。这些老师的教学水平，特别是在自然科学和数学方面要高于一般老师。2009年，4000个教师岗有3.5万名毕业生申请，其中哈佛、普林斯顿等常春藤名校的学生占11%，其竞争激烈程度丝毫不亚于名校的研究生录取。“为美国而教”有两个改革理念。从短期来讲，它把精力旺盛、聪明而又有责任心的年轻人送到薄弱学校。而长远来看，这些在薄弱学校积累了宝贵经验的支教者，将来会领导更大的变革。这就是“为美国而教”花大力气挑选具有领导才能的人的原因。美国将最优秀的顶尖级人才输送到到最需要的地方，而我们却把连就业都困难的人送到了最落后的地方。

二、没有明确创业政策的目标群体主要是优秀毕业生

韩国的经济是以大企业为主导的，其中五大财团:三星、LG、现代、SK、大宇，被看做是韩国经济的晴雨表，进入20世纪90年代以后，韩国经济一度进入一种类似于“马歇尔困境” （即在大型企业的市场控制下，新生的较为弱小的企业很难进入，大学生创业则更难进入市场，大学生创业热情不高）的局面。1997年亚洲金融风暴后，韩国大学生就业一度降至“冰点”。之后政府大力支持创业。而今天的韩国已成为全球大学生创业意愿和比例最高的国家。在面对2008年金融危机的时候，自主创业更是显示出了其强大的生命力。据韩国《中央日报》报道，2008年对2917名大学生的调查显示，28%的表示将选择自主创业。在韩国，大学生创业人数逐年增加，创业已经变得不是简单、被动的选择，而是大学生主动的自主选择，是他们人生发展的机遇和必须。韩国对于大学生创业问题的界定是从国民素养与企业活力的角度进行考虑的，不是从“创业带动就业”的角度来考虑的。

我们所提出的“创业带动就业”的口号立意非常低，常常被理解为“能力强的就业了，能力差的、就业难的被鼓励去创业”，“为了提高就业率而创业”。而且在实践中这种错误倾向十分明显，政府、高校急功近利，常常将自谋职业、灵活就业全部等同于创业，然后算作是就业来统计。实际上，创业不同于就业，就业岗位是短期内可以“创造”的，但是创业是不能被“创造”的，更不能“被创业”。创业者将面临着资金、技术、意识、项目、能力、兴趣、团队、坚持、政策、家庭背景、机遇、环境等等。因此，目前政府热衷于鼓励就业困难群体去创业，是急功近利，目标错位的表现。,

三、逆城镇化、工业化、三产化的促进政策违背就业一般规律

一是误认为农村和基层能大量安排就业。在农村，就业机会萎缩和劳动力被挤出是一个不可抗拒的规律。农村的第一产业只能向外减少劳动力，不可能增加就业。之所以我们选择解决毕业生的途径为直接派遣到农村基层，就是因为其安排就业的直接性、低成本性和短期效应明显。短期的大量安置在特殊情况下（如金融危机）是必要的，少量的这种政策安置也是可取的，如西部志愿者计划，三支一扶计划等。但是目前的政策取向却是将这种逆城镇化的政策作为主要的就业促进，并不断通过行政手段加以强化。

二是误认为经济不发达和边远地区可以增加就业。一般而言，人口和劳动力的地理容量和经济容量是有区别的，如果没有市场需求，没有大量的企业，没有城市化形成的第三产业，气候和水资源等不具备开发的条件，地理面积再大，也不可能实现大规模的就业。因此，想通过人口和劳动力从发达地区向不发达地区逆向流动的方式来解决失业问题，总体上也是不可能的。

三是误认为大中型企业关系国计民生而忽视中小企业。我国的发展战略是将国有大型企业作为关系国计民生的企业来发展，同时，我国现有的财税体制也向国有大中型企业倾斜。但是，我国中小企业对GDP的贡献超过60%，对税收的贡献超过50%，提供了75%以上的城镇就业岗位。由于国家政策对中小企业的扶持力度不够，中小企业生产经营中面临的主要问题是融资难、税费负担重、经营环境差、由于体制原因导致的人才缺口和人才流失等，这导致其吸纳高校毕业生就业能力有限，特别是风雨欲来时，最先倒下的肯定还是中小企业。

困境：未来经济放缓，就业压力巨大

众所周知，持续的欧债危机、美债危机等导致全球经济低迷，很多外企的全球市场不好，经济增长速度持续放缓，企业招聘量自然缩水。据了解，2013年校园招聘需求明显缩水，其中以金融行业、能源行业、传统制造业最明显，包括颇受青睐的互联网企业由于前两年进行大量招聘，其人员的培养和管理需要一定的消化期，今年招聘量出现了一定程度的缩水。

公招性（含公务员、事业单位）工作岗位招聘量大幅减少。一是近几年各党政机关、事业单位包括乡镇基层工作岗位因大量公招均已得到持续补充。二是“乡镇人才计划”实施五年到2012年上半年已结束。三是教育部出台直属六所师范高校免费师范生毕业后的优先就业政策。2012年开始各区县中学可以招收跨地区高校免费师范生，而且生源户籍不限，这无疑给地方院校师范专业毕业生就业带来强大冲击，给那些只想迷恋于走公招就业路子的毕业生筑起了一道巨大的屏障。

展望：落实就业优先战略，积极扩大就业

《2012年世界经济风险指数与主权国家评级》报告预测，未来世界经济紧缩将是中长期的，包括美国、欧元区、日本在内的世界经济将进入5-10年甚至更长的紧缩时期。全球的就业形势将十分严峻。

北京时间2012年11月7日，美国总统选举结果显示，奥巴马赢得连任。美国《华尔街日报》的祝福是：“祝贺你赢得了选举，但很抱歉打扰你的庆祝。因为恐怕你即将面临以下5大问题：财政悬崖、就业、退休危机、债务以及中国。”这次美国大选，焦点在“就业”, 虽然奥巴马结束了伊拉克战争，歼灭了本·拉登，实现了克林顿当年没有实现的医疗改革，但是在今天金融危机后的美国，美国人真正关心的只有一点，那就是就业。

“就业是民生之本”在党的十六大、十七大和十八大的报告中，都出现了这句话。据专家预测，“十二五”时期，城镇每年需要就业的劳动力在2500万人，比“十一五”时期多出100万，年度劳动力供求缺口高达1300万人左右，这还不包括农村剩余劳动力转移压力，应届高校毕业生年均规模将达到近700万人，总量压力有增无减。另一方面，就业的结构性矛盾还将进一步加

本刊策划剧。现实的表现是部分企业“招工难”和劳动者“就业难”问题并存，并且有常态化趋势。因此，要以高校毕业生为重中之重，实施更加积极的就业促进政策。

一、“保基本政策落实”是就业促进的主要内容

一是保证弱势群体基本就业。在高校毕业生供求失衡的情况下，高校毕业生就业弱势群体大量存在，一般包括八类人群：女性高校毕业生；出身贫寒的高校毕业生；学业欠佳，学历较低的高校毕业生；性格内向，不善言辞的高校毕业生；相貌平平，身体缺陷的高校毕业生；毕业于独立院校、高职高专的毕业生；边缘化专业的高校毕业生；社会资本缺少的高校毕业生等。有针对性的促进这类人群就业是政府努力的方向。重点针对困难家庭毕业生、残疾人毕业生以及少数民族毕业生等群体开展就业帮扶工作，尽快帮助他们实现就业。

二是保证基本政策落实。要落实好现在已有的各项基本政策，同时要根据实际情况，有所为，有所不为。苏州市2009年共有8019名大学生竞争220名“村官”岗位，成为江苏省报名最踊跃、竞争最激烈地区，主要原因之一就是这里的村官年薪15万，已经远远突破国家的一般补贴标准。对湖北省而言，“三支一扶”高校毕业生已经达到10000余名，这批高校毕业生下到基层一线，以青春的激情和实际的行动成为建设社会主义新农村一支新的生力军。这说明，在“三支一扶”、“特岗”方面，湖北省有自己的特色，且大胆突破创新，积极统筹。而在村官这一项目上，由于种种原因，落实并不理想。一个重要原因是该项目与其他政策有一定的冲突以至效果不明显，如村里自己培养的“一村一名不走的大学生村官”等。因此各地应该有选择进行就业促进政策的落实。

三是推进基本公共就业和人才服务均等化。继续整合人才市场和劳动力市场，创造公平就业环境，健全城乡劳动者平等就业制度，形成就业促进、失业管理和困难群体帮扶政策均等化。公共就业服务均等化是满足民生需要的基本公共服务，是由政府提供的"托底"性的公共服务。要加大对公共就业服务的投入；加大中央政府对地方公共就业服务的支持力度；统筹管理政府各类公益性岗位的计划；鼓励民营机构参与公共就业服务。

二、“强城镇化、工业化、三产化”是就业促进的努力方向

城镇化方面，中国城镇化率由1978年的17.92%提高到2010年的47.5%，有两三亿人口从农村迁往城市。可以说，过去30多年，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，创造了世界城镇化史的新纪录。但是中国目前进行的城镇化只能算作半城镇化。中国城镇化实质是农民工的市民化，而目前这一实质并未实现，城市增加的农村人口多半是农民工，但这些人既没户口，也根本享受不到城里人的医疗、养老等福利，绝大多数没有住房。这样的半城镇化是不彻底的，也很难长久。要实现城镇化，不在于城市的大小，而是要以就业和产业政策为导向，建立互相配套的城市圈和城市群。十八大报告指出，要“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚居功能”。同时，“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，只有这样才能缓解长期存在的就业压力，推动城镇化建设快速发展。

工业化方面，中国正处于工业化阶段，就业主要去向是工业领域。所以会出现对技能工人的旺盛需求，对白领职工的需求虽然增加很快，但绝对数量仍远远低于工人需要。一些国内大型城市过分强调提高科技人员数量和比例，打造世界级城市或国际大都市的规划目标，导致现有高等教育规模扩张有些“过火”，高等学校大学生的扩招无法降温，从而造成国内近两年中东部地区出现严重的“技工荒”、“民工荒”。应适当缩小国内高等教育的规模，加快国内技工与职业学校的发展，比如一些三本大学可部分改造成技校或者职高。

“三产”方面，三产化是工业化之后的必经之路，是工业化的必然结果，三产化是强国富民的必由之路。世界上所有强国和富国的三产化程度都达到70%左右，没有一个强国和富国例外。中国三产化研究课题组负责人、甘肃农业大学教授贺有利认为，中国就业潜力在第三产业，建议把加快三产化作为降低大学生失业率的战略措施。课题组研究分析了目前大学生的就业岗位，发现绝大多数大学生的就业岗位不是在工业，更不是在农业，而是在以劳动密集型为特征的第三产业。即使在工业企业就业的大学生，绝大多数也从事研发、设计、品牌、营销、管理等工作，在微笑曲线（Smiling Curve）利润较高的两端就业，在生产服务业领域就业，实质是在第三产业就业。在农业和农村就业的大学生，也绝大多数是在农村的科技、教育、卫生、文化、运输、管理等农村的三产就业。专家们通过研究提出建议，充分发挥我国生产环节的优势，加快发展生产服务业，以改变目前“大学生就业难——生产服务业滞后——大学生就业难”的恶性循环，形成“大学生就业——生产服务业发展——大学生就业”互动的良性循环，从根本上改变大学生就业难。

三、“建促进机制”是就业促进的关键

政府在大学生就业中的责任从安置转变为促进。促进就业意味着政府要发挥引领作用，充分发挥用人单位、高校、社会媒介、高校毕业生等各个方面的积极性，共同构建有利于促进高校毕业生就业的促进机制。把促进大学毕业生充分就业作为执政纲领和公共政策的重要内容，通过加强就业立法，促进高等教育可持续发展、构建以就业为核心的公共政策体系、完善一系列就业法规、规范企业行为和明晰就业关系中各方当事人的权利和义务，建立起完善的就业促进机制，推动高校毕业生人力资源配置公平和高效。长远来看，解决中国就业问题关键在于政策的调整和机制的构建。

四、大力发展非营利组织，扶持公益性创业

大学生公益性岗位指的是基层社会管理和公共服务岗位，而政府提出要大力发展第三部门，鼓励非营利性、民办非企业单位来举办社会服务，即“福利民营化”、“社区取向”。在社区公益性岗位开发方面，其主体应当是非营利组织，而不是政府。所以政府要想在社区上较好的、可持续的发展“社会管理和公共服务”职能，包括开发大学生公益性岗位，就必须大力发展非营利组织。在台湾，近年来，“政府”发起“社区取向”的福利观，通过非营利部门将社会福利的服务民营化。“政府”的社会福利民营化政策的实施，直接导致了非营利部门的产生和壮大。在香港，社会服务提供中，政府相当依赖志愿机构，超过一半以上的服务都是由社会机构办理。香港的民间团体绝大部分都接受政府资助，政府拨款占它们收入的80%以上。浙江、江苏的民间组织在中国居于前列，其典型的特征之一就是政府主导。既然政府可以主导，民间组织具有本身服务社会、弥补市场失灵和政府失灵的特性，那么在大学生公益性岗位开发方面就大有作为。出于对生存风险的化解需求，我国政府应当积极扩大非营利部门在社会事业中的作用，这是一个基本趋势。

五、完善灵活就业制度，提高就业质量

灵活就业（非正规就业）是相对于正规就业和全日制就业的一种就业形式。在发达国家由于服务业比较发达，企业新陈代谢速度较快，所以就业特点表现出非连续性，灵活就业形式也比较流行。但是在我国，灵活就业形式主要有临时工、季节工、劳务工、承包工、派遣工、小时工、自由职业者等，其中农村劳动力大部分都可以定义为灵活就业。这部分群体往往社会保障缺乏，工作不稳定，工作时间长，工资率低。在高校毕业生中，笔者调查发现，灵活就业的高校毕业生数量非常少，主要集中在音乐家教、婚庆主持、健身教练、美术设计等策划类、培训类和应用技术类岗位。某种程度而言，灵活就业是以丧失劳动者一部分应得权益为代价的。虽然提升了就业数量，但是就业质量较差。

党的十八大提出：“要推动实现更高质量的就业，实施就业优先战略和更加积极的就业政策，鼓励多渠道多形式就业，促进创业带动就业。加强职业技能培训，提升劳动者就业创业能力，增强就业稳定性。健全人力资源市场，完善就业服务体系。健全劳动标准体系和劳动关系协调机制，加强劳动保障监察和争议调解仲裁，构建和谐劳动关系”。因此，对于政府而言，要积极探索和完善灵活就业制度。

编辑：陈畅鸣 charmingchin@163.com