警惕工程反腐制度“侧滑”

张墨宁

“豆腐渣”工程的背后离不开腐败的侵蚀，这已是公开化的潜规则。从上世纪90年代中后期各地开始建设高速公路以来，工程腐败便成为权力寻租的重灾区，而金融危机后中央政府的大规模基础建设投资使其发生的可能性大大增加。

8月底，哈尔滨阳明滩大桥引桥垮塌，造成3人死亡、5人受伤，却被当地官方定性为“匝道侧滑”。尽管国家安监总局官员表示，“运行一年就断裂，肯定有问题”。然而，迄今为止，除了“货车超载”的解释，当地政府仍没有给出令人信服的鉴定结论。

近期，甘肃、贵州、太原等多地发生高速和市区路面塌陷，强降雨引爆工程建设背后的权力运行问题，也成为政府部门的“挡箭牌”。当自然力成为工程质量和管理的决定性因素时，更显出公共治理的制度性疲软。

专项治理与制度失效

6月，中央工程治理领导小组办公室通报，截至今年4月底，3年来全国纪检监察机关共受理工程建设领域违纪违法问题举报4.64万件，立案2.47万件，查实2.22万件，给予党纪政纪处分1.67万人。其中，厅（局）级干部90人，县（处）级干部1585人，移送司法机关处理8824人。

自2009年成立之初，中央工程治理领导小组就称要用两年时间集中“清查工程建设领域的突出问题”。其间，先后披露60起典型案件。与公车、医疗等诸多公共领域的治理一样，凌驾于现行制度化机构之上的“专项模式”成为对抗积弊的最终有效途径。

该专项小组的成立正值中央政府4万亿投资落地之际，由中纪委牵头，涵盖最高检、国家发改委、工信部、公安部、监察部、国土资源部、住建部等多个中央部委，其高规格足以证明工程腐败的严重程度和执政党的决心。此前一年，湖南株洲高架桥坍塌、湖南凤凰塌桥，以及上海的“楼脆脆”、成都的“楼歪歪”等“豆腐渣”工程频现，在《检察日报》公布的2008年十大反腐典型案件里，其中6宗与贪腐者染指工程建设有关，上海市原市委书记陈良宇、北京市原副市长刘志华、苏州市原副市长姜人杰等高官的落马，促使中央开始重拳出击。

工程腐败大肆蔓延的最近10年，也是权力对公共资源支配的扩张期，中央财政收入从2002年的1.8万亿增长到超10万亿。由国家预算内资金承担的固定资产投资，从1981年的269.8亿元到2009年的12685.7亿元，增长近50倍。随着经济形态的演化，腐败也“升级换代”。

根据北京大学廉政建設研究中心助理研究员肖俊奇的研究，改革开放初期的腐败主要集中在物资计划部门，1985～1989年，在生产资料实行价格双轨制背景下，主要治理“官商”、“官倒”和皮包公司现象；1990年代主要集中在国有资产流失、金融犯罪和土地批租等生产要素领域；2000年后贪污行贿的窝案、串案，玩忽职守、滥用职权等愈发突出，腐败治理集中于买官卖官等吏治腐败和司法腐败领域。从上世纪90年代以来，工程建设领域腐败开始凸显，自1997年到2007年10年间，河南、四川、广东、贵州、江苏、安徽等省的20多位交通厅长、副厅长因为腐败问题受到查处，其中河南省的三任交通厅长更是前仆后继地落马。

“治理工程腐败需要专项领导小组，说明制度性机构的作用已经失效。”国家行政学院教授竹立家说。从公开的案件来看，工程建设的各个环节都已成为腐败滋生的土壤，从土地出让、规划审批、征地拆迁、工程承揽、招标投标到项目环评、资质认定、物资采购等，一项工程的管理部门涉及多头，部门分割和权责模糊使得工程腐败治理很难为某一个主管部门独立完成。“工程建设前期立项决策在发改委，实施在建设部门，使用期就没人管了。”清华大学工程管理研究所副所长邓晓梅在接受《南风窗》记者采访时说，由于缺乏制度化的安排，预防工程腐败的法律架构在执行中也就渐失效力。

法律约束乏力

从立法层面来说，对工程腐败的预防和治理起步并不算晚。1995年颁布的《担保法》、1998年的《建筑法》和2000年的《招标投标法》均对工程建设的重要环节做出了严格规定。此外，中央政府也推行了一系列治理措施，试点“双合同”、“黑名单”，纪检监察机关倡导“三重一大”项目上的集体决策制度。然而，具体到执行过程中，许多制度发生了变异，其中的一些设计漏洞更是成为腐败发生的诱因。“《建筑法》对转包和分包都做出了严格限制，但在国际上，转包和分包都是非常普遍的。随着建筑市场的专业化，企业不可能独立完成一项工程的建设。”邓晓梅说，由于违背建筑市场的发展规律，对转分包的禁锢自然就为腐败提供了可能。

再以监理制度为例，自《建筑法》规定执行监理制度以来，就广受争议，逐渐沦为形同虚设的橡皮图章。“监理就应该代表中立的第三方，但是建筑法规定监理应该是由业主委托和授权。”邓晓梅说，“在计划经济时代，这原本都是设计师应该做的事情，老一代的设计师对整个工程非常熟悉，但是现在有了监理，设计师也基本不去现场了，导致他们的能力退化，设计师不懂施工，现场就要大量改图，质量管理的能力越来越差，在国际上，设计师处于主导地位，但是在中国，设计师画完图就没什么事了，给工程设计环节的腐败带来了机会。”邓晓梅说，曾经有香港的设计师向她抱怨，按照他们的工作方式，一定会派人全程盯着，但是现在有监理在现场，他们不知道该如何处理这种关系，监理都帮他们签字了，责任权限非常模糊。

2009年，上海市委书记俞正声在谈到闵行“倒楼事件”时也曾承认，“工程监理在很大程度上已经形同虚设，工程监理与业主有着密切的关系，是业主招标来的，他的款是业主付的，监理单位很大程度上要考虑业主的意见和看法。这是一个制度性的缺陷。”

招标能解决多大问题

近年来，招投标乱象已是腐败发生最为明显的环节，投标人、中介机构、行业管理部门、腐败官员之间相互勾结，串通操纵招投标，形成了严密的腐败利益链，投标人通过采取“价格同盟”、“轮流坐庄”、“陪标补偿”、“挂靠垄断”等手段，暗箱操作串通投标，行业管理部门与投标人共同违规操纵招投标；问题官员利用职务便利授意相关部门操控招投标。

“很多地方都是‘萝卜投标，招标人对申请人的资格要求就是按照这家公司的条件量身定做的，一些地方的纪检监察干部曾向我透露，招投标过程甚至有权黑勾结的现象，有竞争力的其他公司，被当地黑恶势力拦在会场外面，根本无法进入竞标现场。”竹立家说，招标程序都成了道具，最后都是一把手拍板决定。

招投标环节多出串案、窝案，这似乎已经成为一个铁律，正因如此，中央政府的工程治理也更多在这个环节下功夫。2012年2月，《招投标法实施条例》开始施行，严格禁止权力干预。国家机关有关部门也正试图推动专业工程招标投标管理制度改革，铁道部、水利部、交通运输部决定将铁路、水利、公路和水运工程建设项目按照属地或授权原则，纳入地方招标投标中心或公共资源交易市场，使招投标过程能够在“阳光下运行”。据统计，截至目前，全国已建立县级以上统一规范的公共资源交易市场730个，其中省级市场8个，市(地)级市场159个，县级市场563个。

然而在权力制衡机制和监督机构缺失的情况下，招标的过程被寄予过多厚望，事实上，凸显招标环节的重要性并不能一揽子解决问题。“在国际上，招标的价值主要体现在经济性上，它就是一个比价的过程，并不能够解决质量问题。中国实行的综合投标法不设最低价，最初的考虑是为了避免出现豆腐渣工程，但现在评标过程有太多主观因素，标准是弹性的，就有可能被操纵。”邓晓梅说，北京市发改委曾组织一次投标人座谈会，调研如何招标更合理，得到的反馈却是“摇号最公平”。这并不是一句玩笑，当制度规范已经不如运气来得更公平时，所有的修补都只不过是将原本存在的不正当交易合法化。

未来，公共工程建设在政府投资的助推下仍将炙手可热，像哈尔滨那样一年内新建改造道路212条，新建桥梁38座也不会是独特的“景观”。最近一段时间，地方政府频频推出大规模投资计划，如果无法做到决策和立项的公开透明，新一轮的地方“4万亿”极有可能成为“案上鱼肉”。