高校财权配置与预算管理体制

□文/ 仰巍巍 康华

（河北医科大学 河北·石家庄）

一、财权配置与预算管理体制的关系

（一）国家宏观财权配置对高校预算管理的指导作用。高校的财权是一种“法人财产权”。在经济学中，财务分为出资者财务与经营者财务，财权也应分为出资者财权与经营者财权，显然，高校属于经营者财权。根据经济学的公共产品理论，高等教育的准公共产品属性，决定了以政府公共财政拨款为主，以市场调节为辅的资源配置机制。既然公办高校的资金主要来自于公共财政拨款，也就决定了政府对高校的财力具有配置权。教育部规定“高等学校应实行‘统一领导、集中管理’的财务管理体制，规模较大的学校也可实行‘统一领导、分级管理、集中核算’的财务管理体制。高等学校必须确保学校财务规章制度、经济分配政策、经济资源配置、财务收支预算、会计核算等高度统一。”来自政府的公共财政改革对高校的预算管理体制有着深刻的影响。

近年来，国家财政预算管理相关制度发生了深刻的变革，无一不对高校预算管理产生强烈的冲击。如国库集中收付制度、部门预算等，尤其是政府收支分类体系设置的改革，对高校预算管理的科学化、精细化产生了重大影响。为实现对高校预算的总额控制、配置效率、运作效率和财政问责等四个基本目标，财政部门的预算会计系统不会像以往那样简单、粗放地去反映高校的收入与支出，其改革方向将以信息技术为载体，沿着“财政科学化、精细化管理”的理念，对高校的预算运行过程进行精细化记录与控制。显然，政府预算控制权的扩张，财政总预算边界触角的延伸，促使高校预算向更深层次去进行数据挖掘。政府收支分类体系设置改革对政府收支活动作了收入分类、支出功能分类和支出经济分类等三种划分，充分体现了“财政科学化、精细化管理”的特点。

在部门预算改革方面，高校预算编制包含了财政性资金以及纳入预算管理的非财政性资金等全部收支活动，使得政府预算更加细化和透明，促使高校必须对预算管理加以强化。

（二）高校内部财权配置与预算管理的关系。财权配置是高校财务管理体制的核心，通过合理的财权配置，可以在各种财务主体之间界定财务权限，分配财务资源，协调各财务管理层次的权责利关系，使契约关系得以明确，最终实现学校的战略目标。最近教育部提出，对高校的财务管理体制要“进一步深化改革，建立于公共财政体制和现代大学制度相适应的高校财务管理体制与运行机制”。而高校财务管理所涉及的最重要的内容就是计划和预算，预算管理是高校财务可持续发展的基础，是协调处理高校内部财务关系的根本保证。预算管理制度和高校的财权息息相关。高校预算是财权配置的主体，它在财权配置中起着主导作用。高等学校应根据事业发展计划和任务，依照高校预算管理体制，运用财权配置方式编制年度财务收支计划。高校预算是学校年度内要实现和完成的事业计划和工作任务的货币表现，是学校组织收入和控制支出的依据，是高校财务工作的核心。高校预算是财权配置的载体，要充分发挥高校预算在财权配置中的作用，学校预算一经正式确定，就应成为全校经济工作的“指挥棒”。

二、高校财权配置不当引发的教育质量问题

在高校的财权配置中，如果财权不能保证事权，大学的教育质量将前景堪忧。马克思认为：“教育活动是直接把劳动能力本身生产、训练、发展、维持再生产出来的劳动。”而教育所生产出来的劳动是一种复杂的劳动，它的生产要花费较多的劳动时间，从而也应该有较高的成本。这种成本是一种必要的支出，不能去人为地缩减。所以高校的预算管理首先要处理好“质量”与“成本”的关系——永远把质量放在第一位。但许多高校在扩招以后都面临着同一个问题：在预算管理中盲目压低教学成本，忽略了学生“质量”建设。突出表现在以下方面：

（一）人为压低课时费预算支出，学生集中大班上课。高校在大量扩招以后，发现预算中的课时费支出过高，并且师资力量紧张，只好把几个班的学生集中到一块儿上课，在“成本最小化”因素的驱动下，也形成了高校的“价值产出最小化”。从显性指标上看，毕业生数量急剧上升；从隐性指标上看，毕业生质量快速下滑，结果发人深省。

（二）研究生“导师制”培养模式在成本因素驱动下的扭曲。上世纪九十年代起，许多高校不顾自身条件，盲目扩招，导致了许多问题。其中，由于高级师资力量缺乏，在培养研究生方面存在困难。以前，一位导师通常带一两名研究生，现在多则带十来名研究生，几乎近似于本科教育的小班上课，实质上这是在质量培养层次的下降。

（三）学生实践要求的降低。学生实践活动缩水，影响了其毕业后的实际操作能力。

提高资金的分配效率中有一条重要原则：高等学校应根据财权与事权相结合的原则，探索建立与目标、任务、绩效挂钩的资源分配机制。应注意的是：财权与事权相匹配、相适应。这两者的关系是“财权”在前，“事权”在后，让“财权”去适应“事权”，即办多少事得有多少钱做保障，而不是让“事权”去适应“财权”（有多少钱，办多少事）。如果违背这个法则，不是任务完不成，就是质量不达标。在高校的材料与设备采购中，就经常出现这种问题。因此，高校的预算管理目标绝不能以盲目缩减支出为目标，准确的提法是“在保证教育质量的前提下，教育成本较低化”。这样才是名副其实的“提高预算资金的使用效率与效益”。

三、建立与高校财权配置相适应的预算管理体制

（一）国家宏观财权配置的路径延伸。明确而具体的预算制度会形成自上而下的一种显性规定，以具有法律效力的部门预算为基础，使国家的战略目标沿着价值链形成一种压力传导机制，促使高校去挖掘潜能，在公共财政改革的框架下不断提高资源的配置效率和使用效益。首先，要深入贯彻国库集中收付制的理念，逐步缩小财政授权支付的范围，彻底改变“以拨代支”的支出确认模式，财政性资金只有在实际支付时才能确认。这样，部门预算和校内预算资金的支出确认时点才能统一；其次，国家应进一步细化政府收支分类科目，以满足不同信息使用者的需求。例如，在支出科目可增加来源、用途、对象、性质等多个维度，而当前的状况是各高校自己独立设置，标准凌乱，无章可循，增大了国家对细化数据加工汇总的难度。将来政府有必要将总预算会计与预算单位会计中的收支明细科目采用同样的分类方式和类别，统一设置。另外，要充分发挥现代信息技术的优势，最终做到同级政府总预算会计与单位的预算会计共享财政性资金的收支信息。

（二）高校预算管理框架是财权配置的核心载体。部门预算与校内预算的协同有助于校内预算目标与国家战略目标的实现。实际上，这是短期利益与长远利益相结合的问题。要处理好这个问题，就要做好校内预算管理制度的环境建设。

高校内部的制度环境包括预算制度的有无，是否民主透明利于群众监督，是否有相应的激励约束机制。不论是“统一领导，集中管理”的财务管理体制，还是“统一领导，准集中管理，院系有较大自主权”的财务管理体制，都需要建立健全预算管理制度和预算管理架构，这是科学化的保证，精细化的基础。它承上启下，既对部门预算负责，也对校内责任预算负责，重要性不言而喻。一般来说，校内预算应具有以下基本的架构关系，如图1所示。（图1）

图1 校内预算管理架构关系图

（三）完善财权配置的监督考核体系。预算的编制和审议过程不能缺乏专家的参与，如果什么都想当然，主观臆断，将导致预算管理的科学化欠缺。同时，也不能缺少群众的参与，否则将不能博采众长，更不能实现精细化；而群众的监督效果取决于财务预算的公开与透明度。预算编制只有公开透明，民主监督才能落到实处。教育部提出，“深化高校财务管理体制改革，健全高校各级经济责任制，……，推动高校向教职工代表大会报告财务收支及重大开支预决算情况以及依法公开关系学校和群众经济利益的有关财务事项。”那种仅仅随领导个人好恶为主的做法是科学化的严重后退。

有许多高校对预算指标采用一次性划拨，有的只下达控制总额，而不下达明细，都是不妥的。高校财务应运用财务软件加强预算控制和结余资金的管理，才会事半功倍。当前的预算绩效考核指标体系的设立有一个认识误区：大多数研究文献提出的都是一些研究性指标，而不是一套完整的考核性指标。而真正的考核性指标，设计难度很高。国外研究几十年，还没有一套有效的指标考核体系，况且绩效考核势必涉及到各方面的利益关系，执行起来，谈何容易。所以，国家必须出台简明易用的考核制度，然后利用压力传导机制得以实现，如果要求高校的预算管理自我觉醒，尤其在中国的公立高校，自发考核制度萌芽的可能性不大。

[1]张琦，张娟，程晓佳.我国政府预算会计系统的构建研究[J].会计研究，2011.1.