浅论衡阳市小型农田水利工程建设管理

衡阳市水利局

1 基本情况

衡阳市是一个水利大市，通过多年的建设，目前己建成各类农田水利设施44万多处，其中主要防洪堤有215条595 km，大型灌区1处，中型水库29座，中型河坝水轮泵站、电灌站20处，小（Ⅰ）型水库183座，小（Ⅱ）型水库959座，塘坝43.96万处，小型电灌站1.5万处。总蓄引提水量27.351亿m3，其中总蓄水量20.698亿m3，有效灌溉面积332.6万亩。

这些设施提高了基本农田抗御自然灾害的能力，保护和改善了农村生态环境，是农村重要的基础设施、农业生产的基础条件和农民增收的基础保障，也是农村经济发展、社会稳定的物质基础。但是这批设施大部分建于20世纪50～70年代，老化失修严重，效益衰减，配套率低，维护和管理困难。农村税费改革取消农村义务工和劳动积累工后，原有的农田水利建设投入机制已不适应新时期经济社会发展要求，投入下滑造成农田水利建设滑坡，已直接影响粮食安全和经济社会发展，严重制约了农业综合生产能力的提高。近年来出现的大面积干旱等情况，加大对农田水利建设投入尤为迫切，如何加强小农水工程的建设与管理，使之更好为“三农”服务，已成为亟待解决的问题。

2 工作情况

衡阳市小型农田水利建设开展的比较早，在2005年，该市衡阳县作为国家小型农田水利工程建设试点县，第一批开展了“民办公助”小农水项目试点建设。2006年和2007年国家继续加大小型农田水利建设力度，2006年中央和省级补助衡阳市小农水建设资金300万元、2007年中央和省级补助435万元，市县两级也相应安排了配套资金，农民投劳折资积极，衡阳市小农水建设全面开展。2008年初，按照上级部门的统一部署，各县市区政府牵头水利、发改、财政、国土、农业各个部门配合编制了《农田水利建设综合规划》，为小农水建设指明了方向。2008年国家小农水建设力度加大，衡阳市争取中央及省级资金1 100万元，共完成小农水建设投资2 298.5万元。2009年衡阳市面对中央财政小农水补助专项资金大幅增加的新形势，积极争取小农水中央投资1 982万元、省级投资243万元，用于改善全市小型农田水利工程老化落后的局面，其中衡阳县、衡山县作为全省的小农水建设重点县，总投资分别达1 602.3万元、1 660.3万元。2010年11月，衡阳市开始实施2010年小农水建设计划，总投资达到5 412万元，其中中央投资2630万元、省级投资263万元，其中衡阳县、衡山县、常宁市为小农水建设重点县，投资分别达到1 802万元、1 690万元、1 642万元。

小农水工程建设涉及到广大农民群众的切身利益，通过宣传，使广大农民群众认识到开展小农水建设的重要性，激发他们支持、参与小农水建设的积极性，变“要我干”为“我要干”。小农水项目下达后，各县市区水利局立即召开专题会议对工程实施进行研究部署，召开了乡镇主要负责人、受益村主要负责人参加的动员会、村组代表会和村民大会，把中央关于加强小型农田水利设施建设、支持农户投工投劳开展小农水建设的精神传达到家家户户，让群众成为政策的“明白者”，充分调动群众的参与热情。

小农水工程建设实施“民办公助”，是以群众自筹为主、国家支持为辅，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，农民是小农水建设受益的主体。采用“一事一议”的办法筹集资金，由村、支两委召开村民组长和村民代表大会，对村内小农水建设配套资金和劳力分担等进行讨论，形成具体方案和决议。在项目实施中，严格资金管理，提高资金使用效益，对国家、省、市、县级补助资金在银行设立专账，实行专户管理，按照项目计划、合同、进度和质量拨款，严格执行报账制度,做到专款专用。

在工程管护上，衡阳市坚持建管并重，积极推行小农水改制，以建立工程良性运行机制为重点，明晰工程所有权和管理权，落实管护责任，使农民成为小农水建、管、用的新主体。为保证工程长期发挥效益，各地加强了对工程技术指导和后续服务，多次组织专业技术人员，深入项目村对农户进行技术培训和指导，使之熟练掌握已建水利设施正常使用及管理技术要领。

近年来，衡阳市紧紧抓住国家实施小农水“民办公助”项目的机遇，积极争取中央和省级的支持，大力开展小农水“民办公助”建设，推进小农水工程产权改革，充分调动了农民参与建设管理小农水工程的积极性，通过“民办公助”的方式，使有限的财政资金发挥了“引导”作用，引出了小农水建管方式的一次变革。

3 取得的成效

小型农田水利工程项目的实施，极大改善了项目区人民群众生产生活条件，推动了受益村、组经济的发展和农民增收，促进了社会和谐与安定，深受农民群众的欢迎和拥护，受益群众非常感谢水利工作者为他们办了一件好事，实实在在解决了根本问题。衡阳县秋塘村干部群众深有感触地说：“我们这片70多亩农田已多年无法耕种了,一下雨就洪涝成灾,田间渠这样修，可解决了咱老百姓最大的生计问题”。

（1）经济效益十分明显。

“民办公助”小农水项目的建成，改善了灌溉条件，提高了灌溉保证率，节约了水资源，促进了农业结构调整，从根本上提高了农业生产条件，切实保障了农业增产、农民增收。一方面，项目的实施改善了灌溉条件，确保了农业稳产高产。另一方面，项目的实施促进了种植结构调整，增加了农民收入。

（2）社会效益十分明显。

生产条件的改善带来的是农民生活水平的提高和项目区经济社会的繁荣发展，“民办公助”项目的建成，促进了和谐社会建设和新农村建设，社会效益十分显著。同时，小农水项目的建成，大大缓解了项目区群众用水困难的局面，用水秩序得到规范，争水抢水现象不复存在，促进了社会安定与和谐。以前一到用水高峰，村民都去抢水，矛盾十分突出，甚至出现抢水伤人被拘留的情况，现在塘坝渠道修好了，争水问题迎刃而解。

（3）生态效益十分明显。

由于规划科学合理，统筹兼顾。项目区建设采取抽水与蓄水相结合的办法进行灌溉，避免了对水源进行直接抽取，有效保护了水源，促进了水资源良性循环。项目建成后，水土保持功效明显，以前山丘区地形坡度大，水土流失严重，泥沙淤积量与日俱增，而完善排水设施后，规范了洪水的走向，减少了泥沙淤积量，使千亩良田实现了遇洪则排，逢旱则灌的良性循环，使昔日的“望天收”、靠天吃饭的现象一去不复返。

4 存在的主要问题

由于领导重视、措施得力，衡阳市小农水工程圆满完成，为全市社会经济发展起到了极大的推动作用。但也存在一些问题：

（1）小农水项目资金投入太少。

由于多年来国家对小型农田水利工程建设缺乏足够的支持，“最后一公里”灌溉目前已是农业发展亟待解决的问题。衡阳市耕地点多面广，地形地貌复杂，改善小型农田水利设施任务重、难度大、投入需求巨大，大大超出了农民群众和各地政府财政的承受能力，虽然各县市区都编制了《农田水利建设综合规划》，但由于资金不足，规划基本不能实施，只有国家进一步加大这方面的投入才能更好地解决小型农田水利工程老化落后的局面。

（2）小农水项目地方配套比例较大。

由于衡阳市是一个农业大市、各县市区财政困难，农民群众也不富裕，地方财力十分脆弱，项目建设配套资金筹措困难。

（3）社会民营个体参与不足，资金投资渠道单一，没有形成社会办水利、全民办水利的局面。农村实行税费改革后，很大程度上减轻了农民负担。但“两工”（农村义务工和劳动积累工）取消后，国家投资有限，地方财政又没有钱投入，“一事一议”存在难度，完善小型农田水利设施建设难成现实。

（4）管理体制不清晰，农民组织化程度低。

群众劳力筹资难度大，参与积极性不平衡，协调矛盾多。计划经济时期，小型农田水利设施都是集体建、集体管，而且人们长期形成的观念是重建设、轻管理，建管脱节。转入市场经济后，土地实行联产承包责任制，但小型农田水利设施依然沿用集体组织建设、集体负责管理的模式。农民种的是“责任田”，用的却是“大锅水”，利益不直接，投资投劳顾虑重重，这必然影响水利工程的建设管理，直接造成了现有水利工程维修加固跟不上，新建工程速度慢、规模小，远远不能适应当前农业和农村经济的发展，影响了农业结构调整、优质高效农业的顺利进行。

（5）工程涉及面广，工程整体规模效益难以形成，不能解决根本问题。

一个项目区农田水利搞好了，但是道路、电力、住房等其他设施不完善，农民留在家里务农的积极性还是不高，农田水利工程不能发挥应有的效益。

5 建议

综合分析衡阳市现有水利工程的建设管理现状、存在的问题和制约因素，提出以下几点建议：

（1）加强小型农田水利工作组织建设和组织领导。

各级政府要加强对农村水利工作的组织领导，明确每年的农田水利基本建设任务与目标考核挂钩，将该项工作列入各级政府年终主要目标之一进行考核。各级党委、政府要切实加强对农田水利基本建设工作的领导，把农田水利基本建设列入重要议事日程，做到主要领导负总责，分管领导具体抓，认真分配任务，层层建立责任制，层层抓落实，把任务落实到单位和个人。同时，加强农村水利社化服务体系建设，理顺和改革农村水利管理体制和运行机制，加大对小型农田水利工程的管理，积极支持农民自办、联办服务组织。

（2）多渠道筹集资金，调动群众积极性。

在争取国家对小型农田水利基本建设资金投入的同时，必须出台具体实施条例，明确各级政府应从预算内新增财政收入中增加安排部分资金，设立小型农田水利设施建设专项补助专项资金，并采取“以奖代补”的形式，对农户投资投劳开展农田水利基础设施建设给予奖励补助，发挥好政府扶持资金的激励、引导作用。此外，应积极引导和帮助广大农民群众提高认识,认真贯彻落实“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”政策原则，制定相应的法规、政策，保证农村集体将一定比例的积累资金用于农村小型农田水利建设,激发他们自觉投资投劳参加小型农田水利设施建设的积极性，引导农民和社会各界增加对农田水利的投入，广泛鼓励、吸纳社会资金办水利，努力促进农村小型农田水利事业发展投资多元化，确保水利事业持续快速健康发展。

（3）建设高素质的农村水利队伍，大力普及节水灌溉技术。

采取多种形式和措施，努力构建一支高素质的农村水利从业队伍，逐步建立健全符合农田水利队伍建设，建立健全水利合作组织发展的框架体系。各级政府应尽快研究制定有利于节水灌溉发展的经济补偿政策和计划用水、节约用水的管理制度和实施方案，促进水资源的高效利用。

（4）深化体制改革转换运行机制。

根据不同地区和不同条件，通过拍卖、租赁、承包等多种形式，明确小型水利工程的所有权，放开建设权，搞活经营权，广泛吸纳社会资源，使小型农田水利工程的建设和经营走上以存量换增量、卖旧建新、良性运行、滚动发展的轨道。积极组建“用水者协会”进行管理的模式和体制，发挥农民自建、自管、自用的优势作用。大力推行合同制供水，完善监督管理机制，确保小型农田水利设施的有效养护及其功能的有效发挥。要建立起以乡村集体和合作经济组织为基础，以专业技术部为依托，以农民自办服务为补充的多种经济成分、多形式、多层次的服务体系。

（5）尽快实施灌区续建配套工程，疏通主干渠道。

近年各水库除险加固完成了，但是由于主干渠道不通畅，灌溉水仍到不了农民的田间地头，就算末级渠系搞好了，中间不通，也不能解决缺水问题。

农村水利设施仍比较脆弱，农田水利化程度低，农业抵御自然灾害的能力较差,农村工程性缺水问题比较突出，加强小型农田水利工程建设任重而道远。在下步工作中，衡阳市将积极拓宽融资渠道，在规划布局上选择干群基础好、积极性高、水利基础设施薄弱的地方，努力打造精品工程，民心工程。