湘潭县山塘建设管理调查与思考

湘潭县委党校第十五期青干班第一调研小组

1 基本概况

山塘是湘潭县重要基础性蓄水工程，承担着全县约近一半农田的灌溉任务，山塘一般分为：骨干山塘（库容5m3～10万 m3）；基本山塘（库容 1 m3～5 万 m3）；其它为山平塘。湘潭县地处湘中偏东、湘江西岸，湘江、涓水、涟水穿境而过，是一个农业大县、水利大县。但随着社会经济发展以及极端气候的变化，湘潭县污染性缺水和季节性缺水尤为突出，因此加强基础性蓄水工程的建设相当重要。截至2010年底，湘潭县已建设各类大小山塘5.9万余口，蓄水总量约为3.12亿m3，为全县中小型水库蓄水总量的2.5倍（全县中小型水库蓄水1.22亿m3）。占境内年均产水量6.5亿m3的35%。这些山塘分布在各个乡镇，绝大多数属村组集体所有，点多面广，是当地保水抗旱、防洪度汛的“主力军”，为全县农村农田灌溉、人畜饮水等发挥了巨大而不可替代的重要作用。以排头乡为例，山塘2 354口，总容量1 577万m3，灌溉农田3.1万亩；中小型水库12座，总库容1 083万m3，灌溉农田2.5万亩，山塘的总容量是水库总库容的1.46倍，灌溉面积是水库的1.24倍，充分发挥了山塘的蓄水保水，防洪、抗旱的作用。2009年，全县完成山平塘清淤扩容、防渗加固2 382口，为年度计划的183%，清淤水面15 006亩，清出淤泥724.5万m3，投入资金4 828.4万元，通过山平塘清淤扩容防渗，湘潭县新增蓄水1 000多万m3，相当于新建了一座中型水库，恢复和改善灌溉面积4万多亩，项目区群众人均增收200元，一定程度上提高了群众种粮的积极性，由此可见，山塘建设意义十分重要。

近年来，湘潭县委、县政府高度重视水利工作，将“治水”提升到“治县”的高度，山塘建设不断加强，成效显著。

（1）精心规划促持续发展。

一是出台了《湘潭县山平塘清淤扩容实施方案》。坚持高起点规划、高品位设计、高标准建设，对以泥浆泵清淤、挖掘机清淤扩容整修加固和以人工方式清淤整修加固等方式提出了具体建设标准。二是明确了山平塘清淤扩容实施标准。根据《湖南省2009年新增农资综合补内贴资金用于山平塘清淤扩容项目实施办法》以泥浆泵清除淤为主的，淤泥清除干净，须见塘底自然土；以挖掘机清淤扩容整修加固和以人工方式清淤整修加固为主的，淤土、淤沙清除干净，须见塘底自然土，塘堤内、外坡整修加固至稳定边坡，堤顶宽度不小于2 m的要求。三是统筹兼顾做好全县山塘清淤工作。在“三个突出”（即突出干旱死角，突出骨干山塘、突出偏远乡村）的基础上，全面开展山塘清淤的各项工作。

（2）精心实施保工程质量。

一是发扬民主。山平塘清淤扩容虽然是小项目，但湘潭县发扬民主、集中民智、依靠民力，拓宽了“议事水利”范围，实行“一塘一议”，全县做到了“一塘一方案”。基本实现了建多建少群众议，筹多筹少群众定，有钱的出钱，有力的出力。积极推广机械化施工，特别是泥浆泵的推广使用，解决了长期以来 “人力使不上，机械不好使”的难题。二是“对症下药”。县水利部门对每一处山塘进行实地测量，根据存在的问题，制定切实可行的设计方案，确保山塘基本功能齐全，运行安全可靠。如对中路铺柱塘大塘、坝体渗漏、库内淤塞、泄洪道不畅等问题，设计了坝内外坡整修、内坡混凝土面板防渗、泄洪渠改造、灌溉渠道高标准化及库内清淤的方案，保证了452亩水田、630人受益。三是全程监管。随时跟踪了解项目实施情况，督促项目实施进度，确保山塘清淤扩容工作实效。

（3）精心验收保专款专用。

一是补助方式多样。近年来，湘潭县水利部门大力宣传“以奖代投、建后再补”的方式，引导人民群众筹集资金建设水利，以奖代投的标准、范围逐年提高，山塘清淤扩容县奖励标准达到1 100元/口。乡镇因地制宜，通过补助水泥、砂卵石等主材，进一步提高了村民兴修水利的积极性。二是精心组织验收。各乡镇年度计划项目完工后，项目实施材料由乡镇人民政府完善，县水利部门会同财政部门组成验收小组对项目进行验收，并根据验收合格率确定补助金额。

（4）精心管护保高效运转。

湘潭县委、县政府十分注重发挥工程建设后的作用，力求实现清淤扩容一口、规范管理一口，确保修建一处，受益一方。一是以“算好水利帐”为前提，多方宣传发动，积极引导群众参与山塘清淤扩容工作。二是以“看得见实惠”为动力，广泛提升群众参与热情，对已清淤扩容山塘进行产权制度改革，按照“谁建、谁管、谁受益”的原则。如排头乡推广的“产权水利”明晰了产权，落实了管理责任，实现了“以塘养塘”的目的，最大程度赢得了民心，实现了社会效益和经济效益的双丰收。三是注重形成长效机制，县委、县政府将山塘清淤扩容经费纳入了财政预算，在资金、政策等方面支持力度前所未有，同时，突出典型示范带动，要求县级领导办两个示范乡镇、各乡镇主要负责人分别办一个示范村，各村组实行“一口山塘、一名领导，一抓到底”的三个一工作机制。

2 存在的问题及原因

全县山塘大多是20世纪60～70年代修建，由于投入不足等原因，大多数山塘处于只用不管、只用不建的状态，加上年久失修、严重淤积和渗漏，山塘功能退化，灌溉效率逐年下降，实际灌溉面积不到设计标准的50%，抗旱保水作用和效益日渐减弱。据调查统计，目前全县山塘蓄水能力不足原蓄水的60%，表现在：

（1）总量不够，标准不高。

在全县大小山塘中，微型山塘多，骨干山塘少，从满足全县农田灌溉和新农村建设的需要来看，山塘总量仍然不够。按测算，全县每平方公里有山坪塘27座，年蓄水量（包括复蓄）平均为（3.12亿/2 132.81×2.3次）33.6万 m3/km2,年需水量为（9 亿/2 132.81）42.2 万 m3/km2，而全县年降水量在1 350 mL左右，年径流量达17.1亿m3。需水量远大于山塘蓄水量，径流量远大于蓄水量。一方面缺水，一方面让水白白流失。经过30～40年的运行，大部分山塘因维修经费无法落实、管理不善和老化失修等原因，工程不可避免地出现老化和损坏，形成病险或隐患工程，诸如坝体或塘埂变得单薄、渗漏、软基，涵管断裂、堵塞现象，有的甚至成为空塘，有52%山塘存在不同程度的病险情，只有通过限制蓄水或腾空库容来确保度汛安全。

（2）责任不明，管理不善。

山塘属于小型或微型水利工程，其管理比不上上型水库，没有专门管理机构和人员。计划经济时代，主要依靠农村集体经济组织来管理农村山塘水利基础设施，山塘管理人员待遇十分微薄，积极性不高，加之其管理模式陈旧，山塘维修、建设与管理得不到有力支持。20世纪80年代中期，市场经济迅速发展，机制不断完善，而水利管理模式未创新，投入跟不上，农村小型或微型水利基础设施基本无人管理，很多地方小型或微型水利建设管理基本处于停滞状态。大部分山塘出现病险情，灌溉渠道渗漏严重，渠道淤积逐年加深，灌溉面积不断减少，灌溉功能和效益急速衰减；导致部分农田灌溉成本增加，抛荒现象严重，影响国家粮食安全。据调查，中路铺镇有3 328口山塘，仅淤塞山塘占90%，其淤塞程度平均达40%，其病危和存在安全隐患的山塘达2 480座，占山坪塘总数的75%，废弃山塘81处，占山塘总数的2.4%，其基础蓄水量仅为正常蓄水量的55%。

（3）投入不足，机制不全。

2009年前，农村山塘的建设管理基本得不到国家公共财政的“惠顾”，主要是靠农村集体经济和村民自力更生，从计划经济年代的集体投工投劳，历经“水利义务工”和“劳动积累工”，虽然对山塘的建设与管理起到了一些积极的作用，但还是“杯水车薪”，无法满足农业用水和生产发展的需求。近年来，中央惠农政策出台后，“两工”被取消，实施“一事一议”政策后，以前的投入机制已过时，而新的投入机制尚未形成，群众既不愿出钱，也不积极投工，一些有利于加快农村水利发展的政策仍停留在口头和纸张上，加上村集体资金匮乏，许多问题得不到解决，农村山塘的维修、建设和管理“乏力”，从一定程度上制约了农村经济的发展。据调查：分水乡有4 325口山塘，灌溉水田面积2.15万亩（全乡水田面积3.25万亩）。以2010年为例，全乡争取上级投入40万用于山塘建设，村、组按1∶1筹资筹劳，本级财政没有安排资金投入，严重制约了该乡的农田基本建设步伐。

3 主要建议

2011年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》指出：要着力加强农田水利建设，下大气力在全国大规模开展农田水利建设，健全农田水利建设新机制，全面提高农业用水效率，持续改善农业水利基础条件，显著提高农业综合生产能力。

（1）进一步明确产权和职责。

一是创新管理体制，明晰产权与职责关系。山塘所有权仍归乡镇（村）集体所有，日常管理由村组直接管理，承包山塘人员必须无条件做好安全管理、维修养护等工作安排。二是大力推行山塘产权制度改革，通过租赁、拍卖、承包、股份制改造等形式改革现有农村山塘小型水利工程，盘活水利资产，使之发挥最大效益；加强“水商品”意识，通过组建用水户协会来管理农村山塘。三是加强山塘的安全管理。摸清山塘的“家底”，将山塘基本情况和存在的病险情分类登记造册，落实安全管理人员，发现病险情及时组织力量对病险山塘进行除险加固，确保安全。对运行情况已远达不到原设计指标、维修成本大于效益，安全隐患无法消除或经济社会效益不大的山塘，可按规定予以报废，退塘还林。

（2）进一步健全完善制度。

2011年中央一号文件及近期召开的中央水利工作会议均提出：要突出强化小型水利建设，明确政府在水利建设中负主要责任，建立健全体制机制，激发加快水利发展活力。加大对塘整治的政策倾斜。一是县、乡政府应尽快将山塘除险加固工作提上议事日程。特别是骨干山塘、一些重要的其它山塘，必须由县、乡镇两级政府来承担其除险保安任务，分期分批进行实施。二是细化长期规划和监督考核工作。在调查分析的基础上，做好山塘整治“十二五”规划，加强计划管理。市、县政府应增加山塘治理的项目内容，将山塘治理纳入市县政府的年度工作目标。三是完善山塘建设资金的公示制度。各村、支两委必须严格按要求将上级拔付的专项资金，自筹资金及资金整合情况进行“一对一”（一口山塘一本资金帐）的公示，提高群众今后的建设积极性。

（3）进一步多途径筹集资金。

中央一号文件指出：坚持政府主导，发挥公共财政对水利发展的保障作用，形成政府社会协同治水兴水合力。山塘是重要的农村基础设施，山塘治理资金应以公共投入为主、多元筹措为辅。一是扩大政策覆盖面，将其纳入总体规划和公共财政保障的框架，为争取上级资金支持提供制度保障。二是县财政要设立专项资金，每年从水利建设基金中拿出一部分用于支持、补助山塘建设，同时完善多元化、多渠道的投融资体系。三是积极稳妥地搞好山塘的产权制度改革，在落实防汛责任的前提下，可采取拍卖、租赁、股份合作等方式盘活水利资产，筹措治理资金。四是引入市场机制吸引民间资金，通过参股等方式投入山塘建设，发挥资源优势，做好养殖、休闲旅游等水土资源开发利用。五是积极推行“一事一议”制度，由乡、村两级干部组织群众进行“一事一议”，全方位公开议事项目、规范议事程序、排除议事干扰、巩固议事成果，发挥“以奖代补”资金的作用，想方设法破解“无人办事，无钱办事”的难题，实现国家、集体和个人三赢局面。

（4）进一步加强后续管护。

把山塘建设与湘潭县种植保面、带动农民增收、农村脱贫结合起来，委托具备资质的设计机构对骨干山塘存在的隐患进行探查，分析原因，加紧处理，夯实山塘基础。一是准确定位现有山塘。对于纯公益性的应继续发挥其功效，跨村山塘由乡镇水管站进行统一管理，跨组山塘由村级进行管理。以本次全国水利普查为契机，对作用不大或废弃的山塘，实行退水还林、土地复垦，部分则由灌溉转为饮用水水源地保护区，具备经营性功能应推向市场。二是处理好保旧与建新的关系，合理调配财力。对于新建项目，要认真进行论证，应高标准建设，并报乡镇水管站进行备案。三是加强建后管理，建设与管理统筹结合，可以参照《小型水库管理办法》建立健全山塘管理的各项规章制度。