关于水资源综合管理与最严格水资源管理制度的思考

杨得瑞，姜 楠，马 超

（水利部发展研究中心，100038，北京）

2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格的水资源管理制度，2012年年初，国务院以3号文件发布意见，对实行最严格水资源管理制度做出全面部署和具体安排。实行最严格水资源管理制度成为我国破除水资源瓶颈制约的重大战略。国际上20世纪提出了水资源综合管理（IWRM）概念，在理论探索和实践中不断丰富发展，受到国际社会广泛推崇。一个是最严格的水资源管理，一个是水资源综合管理，两者都聚焦水资源管理，它们之间是什么关系？本文在综述水资源综合管理与最严格水资源管理制度的基础上，对二者进行比较分析，对这一问题作出初步回答。

一、关于水资源综合管理

采取水资源综合管理提倡的某些做法的例子历史久远，如1926年西班牙以流域为单元进行水管理，1933年美国成立田纳西流域管理局统筹管理航运、防洪、发电、生态等功能，1960年德国黑森采取多学科综合的方法进行水资源综合规划等等，这些可作为水资源综合管理的早期体现。谈到水资源综合管理，国际上大多从1977年在阿根廷马德普拉塔召开的联合国水会议说起，这次会议在全面和综合的基础上考虑水管理,强调部门间的协调。1992年1月召开的都柏林水与环境国际会议明确倡导采取综合管理水资源的新方法，强调把水资源作为经济社会发展的有机组成部分，加强需求管理，会议发表的《都柏林宣言》确立了至今普遍认同的水资源综合管理应遵循的四项指导原则。同年6月召开的里约联合国环境与发展大会（UNCED）通过的《21世纪议程》第18章对水资源综合管理的依据、实施单元、主要目标等做了专门阐述。此后，在联合国等国际组织和有关国家的推动下，水资源综合管理在理论和实践方面不断丰富发展。

对全球水资源综合管理的实施情况，全球水伙伴（GWP）和联合国水机制（UN-WATER）等国际组织进行了调查评价。其中，2006年，全球水伙伴按照发起、筹备、实施等三个阶段，对95个国家的水资源综合管理实施进展进行了调查，结果表明53%的国家处于筹备阶段，21%的国家已实施或进展顺利，我国被划为顺利实施阶段。根据联合国水机制（UN-WATER）2012年6月在巴西里约热内卢召开的联合国可持续发展大会提供的调查报告，1992年以来，全球约80%的国家应用《21世纪议程》指出的综合性手段，对本国水资源管理进行了不同程度的改革。全球已有64%的国家实施了水资源综合管理计划，其中约50%的国家在推进水资源综合管理中取得了显著进展。

水资源综合管理已被广泛认可，但各方面仍有不同看法，有的将其视为一种理念，有的解读为一种方法，还有一些将其作为一个过程（见表1）。

综合比较有代表性的观点，水资源综合管理具有以下几个要点：

一是以可持续为目标。坚持水是有限而脆弱的资源，对于维持生命、发展和环境不可或缺，水资源开发利用不应削弱生态系统的支撑能力，不应损害后代以同样方式使用资源的机会，主张通过综合的方法开发和管理，实现水资源可持续利用。

二是注重系统性。不仅强调水资源自身的系统性，注重水土等相关资源的交互作用，强调水土资源统筹管理，而且把水作为自然、经济社会和生态系统的有机构成，强调在自然、人类大系统中审视水资源，把水资源开发利用与经济社会发展、生态环境保护有机结合起来。

三是多目标统筹。根据水的多形态、多用途、多功能和多属性等特征，统筹地表水和地下水、水量和水质，统筹生活、生产、生态等竞争性用水，统筹防洪、灌溉、供水、发电以及生态等多种功能，统筹水的经济、社会和生态属性，追求经济效率、社会公平、生态可持续的综合效益最大化。

表1 水资源综合管理有关定义

四是全过程管理。遵循水文循环的完整性，将水的储存、分配、净化、回收和污水处理等作为整个循环的一部分，充分认识各环节及各环节之间的关系，有针对性地进行管理控制，提高整体效能。

五是多手段运用。主张综合运用指令、标准、水价、水费、税收等行政和经济手段，以及鼓励自主管理；强化科学技术支撑，倡导水文、经济、环境、社会等多学科结合，信息、评估、分配等多技术集成，解决复杂的水问题。

六是参与和协调。确保各级用水户、规划者、政策制定者、社会团体和社区等利益相关者真正参与决策，包括水资源分配、规划、冲突解决等，实现自上而下和自下而上相结合；建立有效的协调机制，进行跨部门、跨行业、跨区域、流域上下游之间的协调和信息交流。

七是两只手并用。发挥好政府有形之手和市场无形之手的作用，政府从行政管理转向监管、协调以及公益性水服务提供，重点制定政策、规划、水分配、监测、执行规则以及解决争端；在完善的交易和竞争环境下，鼓励通过市场优化配置水资源。

八是强化制度保障。加强水资源立法和政策制定，创造良好的规则环境，要有可动态修订的实施细则以适应水资源及外部环境的变化。体制对制定和实施水资源综合管理政策和计划是决定性的，好的体制必须清晰界定各级机构的职责与作用。

二、关于最严格的水资源管理制度

最严格水资源管理制度是基于我国人多地少水缺的基本国情水情、复杂的现实水问题、更为严峻的未来水挑战，适应转变经济发展方式、保障国家粮食安全、建设生态文明要求等作出的重大战略选择。最严格水资源管理制度的核心是划定 “三条红线”、建立“四项制度”，促进水资源可持续利用和经济发展方式转变，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。具体包括：

一是确立水资源开发利用控制红线，明确流域、区域、各行业、各用水户可取用的水资源量最大值。将用水总量作为控制指标，统筹供求两个方面，把到2030年全国用水总量控制在7000亿m3以内作为未来20年我国水资源开发利用的刚性约束。主要措施是严格规划管理和水资源论证，严格控制流域和区域取用水总量，严格实施取水许可，严格水资源有偿使用，严格地下水管理和保护，强化水资源统一调度。

二是确立用水效率控制红线，明确区域、行业和用水产品的用水效率应达到的目标，以满足用水总量控制目标对用水效率的基本要求。考虑到农业和工业用水量占社会总用水量的85%以上，是用水效率控制的关键，把到2030年万元工业增加值用水量降低到40m3以下、农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上作为用水效率最低门槛。主要措施是全面加强节约用水管理，强化用水定额管理，加快推进节水技术改造，遏制用水浪费，推进节水型社会建设。

三是确立水功能区限制纳污红线，明确主要污染物入河湖总量，考虑到水功能区是水资源保护的重要抓手，将水功能区水质达标率作为限制纳污指标，统筹考虑水功能区纳污能力和排放形势，把到2030年全国江河湖泊水功能区水质达标率提高到95%以上作为限制纳污红线指标。主要措施是严格水功能区监督管理，加强饮用水水源地保护，推进水生态系统保护与修复等方式，严格控制入河湖排污总量，改善水环境质量。

四是建立水资源管理责任和考核制度，着眼于把最严格水资源管理制度落到实处，将水资源开发利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系进行严格考核。为此要健全水资源监控体系，加强水资源监测、用水计量与统计；完善水资源管理体制和建立长效稳定的水资源管理投入机制；健全政策法规和社会监督机制。

目前，为推动实行最严格水资源管理制度，落实《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》实施方案颁布，进一步细化工作任务，分解落实责任，明确进度安排。“三条红线”指标分解和确认取得重要进展，绝大部分省区完成指标分解确认。包括长江、黄河、淮河在内的首批25条跨省江河流域水量分配方案完成了技术审查。制定了《实行最严格水资源管理制度考核办法》。国家水资源监控能力建设项目全面启动，将建成国家、流域和区域三级监控平台，形成重要取水户、重要水功能区和主要省界断面三大监控体系。在流域、区域层面选取了12个典型地区进行实施最严格水资源管理制度试点，试点地区在江河水量分配方案、用水定额指标体系、水功能区限制纳污管理制度、水资源管理责任制度等4个方面先试先行，科学编制试点方案，出台政策法规，取得了积极成效，发挥了重要示范作用。

三、水资源综合管理与最严格水资源管理制度的对比分析

从以上对于水资源综合管理和最严格水资源管理制度的概述可见，两者有许多共同点，在一些方面各有侧重。

一是出发点一致。与水资源综合管理以可持续发展为目标一样，最严格水资源管理制度是为解决我国水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化、用水方式粗放、无序和过度开发等水问题，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调，以水资源的可持续利用、保障经济社会可持续发展作出的制度安排。

二是都强调全过程管理。与水资源综合管理按照水文循环的完整性，主张有针对性地加强取水、用水、排水各环节管理一样，最严格水资源管理制度贯穿全过程管理理念，开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线等 “三条红线”互为支撑，分别涵盖了取水、用水、排水的过程，在水资源监控方面也强调加强取水、排水、入河湖排污口计量监控。

三是都倡导多手段运用。与水资源综合管理主张通过多措并举来实现有效管理一样，最严格水资源管理制度倡导综合运用行政、经济、科技、宣传、教育等手段，明确要建立健全水权制度，严格实施取水许可，制定用水定额标准，强化用水定额管理，严格水资源有偿使用，推进水价改革，严格水资源论证，推进节水技术改造等。

四是都注重跨部门协调和公众参与。与水资源综合管理把参与作为基本原则、把建立有效协调机制作为关键内容一样，最严格水资源管理制度明确要求加强部门之间的沟通协调，强调推进水资源管理科学决策和民主决策，完善公众参与机制。

五是都兼顾政府与市场。与水资源综合管理主张双手并用一样，最严格水资源管理制度既强调政府及其水行政主管部门的主导作用，也要求积极培育水市场，鼓励开展水权交易，运用市场机制合理配置水资源。

六是都注重法制和体制的作用。与水资源综合管理强调制度保障一样，最严格水资源管理制度把“健全政策法规，抓紧完善水资源配置、节约、保护和管理等方面的政策法规体系；完善水资源管理体制，进一步完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制”等作为推动制度落实的重要保障。

当然，二者也存在不同点，主要表现在：

一是视角有所区别。水资源综合管理作为一种理念和方法，具有开放性，可被广泛借鉴并结合实际加以应用，内容上更强调“综合”；最严格水资源管理制度是立足中国实际、吸收包括水资源综合管理在内有关先进理念基础上形成的，更具针对性和可操作性，内容上更强调“严格”，目标更明确，措施更具体。

二是相同点的程度不一。如对于公众参与，水资源综合管理将“综合决策”作为其理论体系的重要组成，强调公众在决策层面的真正参与，明确了公众参与的基本原则、参与方式及决策内容；最严格水资源管理制度同样强调公众参与、提高决策透明度，但在具体实施操作上细化不够。

三是内容有一定差异。水资源综合管理从系统的观点出发，强调防洪、供水、生态等多目标统筹，以及水土等相关资源的综合管理；最严格水资源管理制度重点解决水少、水脏、用水浪费的问题，对水土资源统筹管理强调不够。

四是对风险管理关注度不同。根据水资源领域不确定性增加、各类风险增大的趋势，水资源综合管理已把加强风险管理摆上重要位置，强调加强风险评估、制定管理措施、提出防范对策等；最严格水资源管理制度对此强调不够。

我国在深入落实最严格水资源管理制度的过程中，可进一步研究借鉴水资源综合管理的先进理念，如更加注重加强公众参与、水土资源统筹管理、风险管理等；同时，最严格水资源管理制度在我国的实践也可进一步丰富发展水资源综合管理理念，为世界各国水资源可持续利用提供经验。

[1]Larsen F,Owen R,Dahlin T,et al.Integrated Water Resources Management:theory,practice,cases[C]//Proceedings of the Second Water Net/WARFSA Symposium.Cape Town:RSA,2001.

[2]UN-WATER.Status report on the application of integrated approaches to water resources management[EB/OL].[2012-06-19].http://www.unwater.org/rio2012/report/index.html.

[3]UN-WATER.Status Report on Integrated Water Resources Management and Water Efficiency Plans[EB/OL].[2008-05].http://www.unwater.org/downloads/UNW_Status_Report_IWRM.pdf.

[4]姜文来.水资源管理趋势探讨[J].国土资源，2002（7）.

[5]王晓东，李香云.水资源综合管理的内涵与挑战[J].水利发展研究，2007（7）.