新形势下水利质量管理制度体系构建与制度安排

杜 栋，王钰云

（河海大学民生水利服务管理研究中心，213022，常州）

实行最严格水资源管理制度，需要健全一系列配套制度，水利质量管理制度建设就是不可忽视的课题。尽快建立健全水利质量管理制度及其体系，对于加强水资源管理、提高民生水利保障能力、推进水利行业又好又快发展，具有重要的实践指导意义。

一、国内外研究现状述评

1.国外水利质量管理及其制度研究已有一定积累

各国政府和学者已逐渐意识到水利质量管理的重要性，并从理论和实践上进行了有益探讨。尽管各国之间政治体制、经济结构、自然条件和水资源开发利用程度存在差异，所建立的水资源管理体制不尽相同，但各国政府及相关领域学者对水利质量管理有着共同的认识，那就是不仅要从管理技术上考虑，而且也要从管理制度上考虑。他们依据本国的实际情况制定水利质量管理制度，在一定程度上形成水利质量管理制度体系。这些对中国水利质量管理制度的设计和体系的完善有着十分重要的借鉴意义。

2.国内水利质量管理及其制度研究的主要表现

总结国际标准化组织（ISO）及众多文献对质量的定义，质量应包括三个方面的内容——工作质量、产品质量、服务质量。而人们谈及水利质量时，大多数往往只想到水利工程质量。完整地讲，水利质量不仅指水利工程质量，还应该包括水利产品质量和水利行业服务质量。

从总体上看，我国水利质量管理及其制度建设主要表现在以下三个方面：

①水利工程质量管理框架体系。通过多年探索总结，水利工程质量管理框架体系已经逐步完备。1997年水利部出台了《水利工程质量监督管理规定》，其中明确规定，水利工程质量实行“项目法人(建设单位)负责、监理单位控制、施工承包商保证和政府监督相结合”的质量管理体制。一般认为，为了保证工程项目的整体质量，主要有三种类型质量体系：水行政主管部门所属的水利工程质量监督体系；建设、监理单位所属的质量检查体系；设计、施工、制造等单位所属的质量保证体系。质量监督、质量监控及质量保证体系三者之间既相互独立又相互联系，共同组成了一个既对立又统一的质量管理系统。

②水利工程质量管理法规体系。水利工程质量管理法规体系包括法律、法规、规章及规范性文件。水利部颁发了 《水利工程质量管理规定》(水利部令第7号)和《水利工程质量事故处理暂行规定》（水利部令第9号）。在此基础上，各流域机构，各省（自治区、直辖市）水利（水务）厅(局)也根据各地实际情况制定了地方法规。这些法规的制定和实施，使水利工程质量管理纳入了法制化和规范化的轨道。

③水利产品质量监督管理工作。1996年10月水利部成立产品质量监督总站，依法承担水利产品质量监督管理工作。10多年来，水利产品质量监督管理工作对提高水利产品质量、保障水利工程安全运行和人民生命财产安全起到了重要作用。但随着行政许可法等法律法规的出台，水利产品质量监督管理工作与水利事业发展要求不相适应的状况日益凸现。换句话说，虽然目前水利部门已开展多项水利产品质量管理工作，但无论从深度、广度和成熟度上都与水利事业发展的要求有较大差距，水利产品质量管理工作存在的一些问题亟待解决。

目前有关水利质量管理研究成果，从管理技术、方法层面谈的多，从管理制度、体制和机制层面谈的少；从微观上谈的多，如从施工企业或者具体工程谈质量管理制度体系，从宏观上谈的少，如从整个流域甚至整个水利行业谈质量管理及其制度体系；尤其是关于水利工程质量管理及其制度体系方面的书籍、文章很多，而从总体上全面地思考中国水利质量管理制度体系的尚不多见。

3.研究课题的提出

以上可见，过去只重视水利工程质量管理制度建设，而水利产品质量管理制度建设跟不上形势，水利行业服务质量管理制度建设还存在较大缺口。这与以往水利行业整体上“重建设轻管理”“强调水资源管理而忽视水服务管理”不无关系。在新的形势下，不能简单地把水利局限于某些具体工程项目上，水利工作要从 “大水利”“大质量”观出发，不仅要强调以人为本，而且要更加强调“使客户满意”的质量意识，要以先进的民生水利理念和现代化的服务管理模式重新设计或补充完善质量管理制度。

进一步看，现阶段从上到下中国水利质量管理制度有很多，虽然比较零散，但水利质量管理制度体系的形成条件和基础已经具备。虽然每项制度从它们的功能及其在水利质量管理制度体系中的位置、作用和运转机制来看存在差异，但是制度之间也存在着十分重要的关系。只有在“大水利”“大质量”视域下考察，从总体上把握体系框架，实行总体推行，才能发挥出整体功能和战略优势，促进经济、社会、资源三个效益协调、持续、健康地发展。

综上所述，无论是从宏观上提出水利质量管理制度体系框架，还是从微观上对现有的水利质量管理制度进行重新设计或补充完善，都是十分必要的。

二、研究的具体方案

1.基本观点

首先，制度建设应该与时俱进，特别是新形势下迫切要求对原有管理制度进行修订；其次，在全面梳理现有水利质量管理制度的基础上，提出中国水利质量管理制度体系框架的基础和条件是具备的；再次，遵循水利服务于民生的宗旨，认为先进的民生水利理念和新颖的服务管理视角完全可以融入水利质量管理制度建设之中；最后，指出水利质量管理制度建设的薄弱环节，即特别应在水利行业服务质量管理制度建设上下功夫。

2.研究方法

①调查研究和文献研究。

②比较分析法。对国内外、不同历史阶段的水利质量管理及其相关制度进行比较分析。

③系统工程的方法。基于系统论、信息论、协同论等构建水利质量管理制度体系；基于系统观、流程观、控制论等建立水利质量管理制度安排模型。

④服务管理的理论。充分运用现代服务管理知识，尤其是积极借鉴现代服务业的管理思想、理论、方法。

⑤实证研究方法。对水利行业具体质量管理制度进行修订。

3.研究内容

（1）水利质量管理制度体系框架研究

分析目前水利质量管理相关的各项制度，理顺它们相互之间的关系，尤其是为了实现整体推行的目标，对各项制度之间如何协调加以研究，从总体上提出我国水利质量管理制度体系框架。

根据客观的相互关系和作用，并以资源科学、管理学、信息论、系统论、控制论等为理论指导，经高度概括，建立起以四个层次、老三项和新两项制度为主体的我国水利质量管理制度体系结构关系模式。其中存在着十分重要的两大关系——层次关系和网络关系，这种层次关系和网络关系显示了我国水利质量管理制度体系的运行机制，它是各级政府、各级水利部门应该十分清楚地理解与统筹规划、巧妙运用的规律。

①层次关系。从总体上看，现阶段中国环境管理制度体系构成了4个层次：国务院令或全国人民代表大会常务委员会通过的法规，水利部令，各流域机构及各省（自治区、直辖市）水利（水务）厅(局)制定的法规，各水利基层组织制定的规章。

由上到下的首层体现了我国现行国情、政体的决定性作用，是“塔顶”“龙头”，是“牵一发动全身”的制度基础。

图1 水利质量管理制度体系的网络关系

第二、三层分别由集中控制制度与分散控制制度组成，是“塔身”，体现了水利质量管理的客观规律，即必须从综合战略、集中战略与策略、分散战略与策略角度，采取强有力的制度措施才能解决，它构成了体系的主体，应花大力气规划好、设计好、建设实施好。

第四层由具体的管理制度组成，是基础层，基础不配套、不完善，也不可能建起塔身和塔顶，也无法组成我国水利质量管理的制度体系，所以要积极、认真、切实地打好基础。

②网络关系。1999年刘树坤提出了“大水利”的概念。大水利以综合发挥水的资源功能、环境功能和生态功能为前提，以人水和谐为原则，相对于传统的水利理论而言，要求扩大水利建设理论的范围。

“大质量”概念是由郎志正提出的。“大质量”是指质量不仅限于工程质量、产品质量和服务质量，从它的范畴来讲，应该扩展到经济质量、环境质量、生活质量等等。实际上已经延伸到一个发展质量。

基于“大水利”“大质量”的概念，综合分析目前由“老三项”制度（水利工程质量管理制度、水利产品质量管理制度、水利行业服务质量管理制度）组成的水利质量管理制度体系，提出应扩展制定相关的“新两项”制度（水利环境质量、水利生活质量）等新的制度建设。“新老五项制度”之间存在正向联系与反馈联系的网络关系（见图1）。在推行这些主要制度时，必然存在一些矛盾、交叉与衔接问题，需要加以研究协调，以进一步从总体上完善制度。

③总体推行。整体推行是为了实现以下综合战略目标：a.从战略全局上控制，结合国情，因地制宜地加速水利质量管理的进程；b.将水利工程、水利产品与水利服务统一起来，不断提高水利质量管理的科学水平，提高综合效益；c.改进与完善中国水利质量管理制度体系，开创有我国特色的水利现代化管理模式；d.促进资源、经济、社会、环境协调、持续、健康地发展，并实现有机的统一；e.发掘和调动各层次、各地区、各部门、各单位、各企业质量管理的积极性、主动性和创造性。

④运转机制。一是进一步发掘和调动水利质量管理工作的动力。最主要是找到部门、地区、单位行政负责人对质量负责的动力。此外，还应进一步深入发掘和解放广大人民群众直接参与监督的巨大潜能。

二是进一步探索已建立各项制度的科学内涵、运行规律、机制和程序，使之科学化、规范化。调动各种积极因素，打通各种渠道，在统一目标的基础上分工协作、各司其职、相互促进，获得最佳的综合效益和总体效益。

（2）新形势下水利质量管理制度安排模型设计

从民生水利的理念出发，基于服务管理的视角，提出适应新形势的水利质量管理制度安排模型 （见图2）。关于该制度安排模型的几点说明：

①该模型主要有两部分：核心部分（制度供给子系统）涉及战略、需求、运营、用户、评价等；支持部分（制度保障子系统）涉及人员、信息、文化等手段。

②制度供给子系统不仅建立在人本管理、系统管理等基础管理理论之上，而且借鉴和吸收了一些新的前沿管理理论，如供应链管理（SCM）、业务流程再造 （BPR）、客户关系管理（CRM）等，重在揭示水利质量管理各主要环节之间的关系。具体地说，它强调在质量管理战略前提下，以整体质量管理水平的提升为目标，基于流程观构建，增加了反馈环节。

图2 水利质量管理制度安排模型

总之，该模型将作为下一步进行水利质量管理制度设计的理论依据和应用指南。

三、结 语

从“大水利”“大质量”视域角度，创新性地提出我国水利质量管理制度体系框架；基于民生水利理念和服务管理视角研究水利质量管理制度安排问题，首次将两者与水利质量管理制度有机结合起来。具体研究意见如下：

①全面审视水利质量管理相关制度，从总体上提出中国水利质量管理制度体系框架，对水利质量管理及其制度建设来说具有重要的理论研究价值。②积极响应大力发展民生水利的号召，特别是基于服务管理视角对水利质量管理制度进行重新安排，为水利质量管理制度设计提供了新的思路和方法。③本课题研究具有明显的现实可操作性。相关研究成果对于建立健全水利行业具体事项的质量管理制度，将具有直接的应用指导价值。

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