教育投入:总量不足与分配不公

田磊

2月初，国家教育部发布消息称，将成立一个“落实4%工作办公室”。这个教育投入占GDP份额的硬性指标，自从1993年被写入《中国教育发展纲要》后，至今已近20年，仍未兑现，两次信誓旦旦的公开承诺都落了空。

2010年，中央政府在制订未来10年教育发展纲要时，4%又被写入了最终文本，承诺要在2012年也即本届中央政府任期的最后一年实现目标。“这次不能再言而无信了。”全国人大常委会委员、民进中央专职副主席朱永新说。

国务院似乎也动了真格，早在去年8月，财政部就下发了详细的实施细则，提出全面开征地方教育附加、从土地出让收益中提取10%投入教育等强硬的财税政策。

与过往每次承诺不同的是，随着GDP多年高速增长，今天，从中央政府到大部分地方政府，大多财政充盈，以至于每到年底各部门往往要集中突击一下，才能把手里的钱花出去。可以说，只要中央政府真正下了决心，完成4%的目标看起来并不难。

对于中国教育来说，这个极具象征意义指标的完成，也将意味着经费短缺的时代正在成为过去，但同时，另一个更为严峻的问题马上会扑面而来。过去的10多年里，被总量不足掩盖着的是公共教育资源分配的不公，而這或许才是中国教育更为本质的问题。

4%的价值

在中国公共财政决策史上，教育投入占GDP的4%这个指标恐怕是最著名的一个争议了。其最初源于1980年代，北京大学教授厉以宁、北京师范大学教授王善迈等一批人完成的一项研究报告。当时，“文革”结束不久，各领域忙着制订长远发展规划，但对于决策高层来说，政府教育投入究竟应该在国民生产总值中占多大比例，并没有可靠的决策依据。

厉以宁等人经过两年多的深入研究后得出了一个结论：按照邓小平提出的2000年中国人均GDP达到800到1000美元标准和当时的实际汇率计算，到2000年中国政府教育支出占GDP的比例应该是3.87%。后来又经各部门协商，最终写入1993年《中国教育改革和发展纲要》的目标是到2000年末达到4%。

过去的10多年里，目标被一拖再拖，几乎每年全国“两会”上，教育界的代表委员们都会追问此事，而财政部的答复同样也是多年未变，其中最主要的一个理由是中国财政收入占GDP比重太低，一位财政部原部长就曾说，中国财政收入占GDP比重较大多数发展中国家和发达国家都要低。2010年初，财政部副部长丁学东也表达了类似观点：我国2009年财政收入占GDP的比重是20.4%，低于各国平均水平10个百分点左右，制约了财政性教育经费占GDP比重的提高。

不过，在朱永新看来，除了这些之外恐怕还有统计数据本身的问题。“一方面GDP的统计有水分，另一方面，教育经费本身的统计办法也不可靠。”朱永新举例说，政府本身很多经费的投入事实上并没有纳入，比如各级党校经费、公务员、国企员工培训经费等等。

有一年全国“两会”，记者碰到一个GDP过万亿省份主管教育的副省长时问他，教育投入4%的目标在该省何时能实现？“根本就不可能实现。”他直截了当地说，并给记者算了笔账，该省GDP过万亿，但省级可支配财政才800多亿，如果按4%给，那就是400多亿，一半都给了教育，其他部门怎么办？当记者追问“是不是经济结构和GDP水分的问题”时，他叹了口气，“这个不能说”。

在中国第一经济大省广东也存在类似问题，广东“三来一补”类型的加工企业多，产值也很大，但和税收的关系却不大，“我们只是领点加工费，真正的税收是在出口到欧美市场那边形成的，在这种背景下，如果让广东也按4%来实施，显然不公平。”中山大学岭南学院财政税务系主任林江接受《南风窗》采访时说，在税收占GDP比重不大的背景下，地方财政中的大部分又被上缴给省和中央去补贴欠发达地区，怎么去兑现4%的承诺？

不过，在教育界看来，财政部门和各级地方政府的说法并非全部站得住脚。最主要的问题就在于，中国各级政府存在庞大却又含混不清的各类预算外收入，使得纸面上的财政数字并不能代表政府的真实收入，否则怎么解释每年庞大却又持续高速增长的政府“三公消费”以及年底突击花钱的离谱现象？

21世纪教育发展研究院院长杨东平教授就认为，对经济资源的分配实际是对价值的分配，即对事物重要性的排序。如一位经济学家所言，无论对于一个国家还是对于一个家庭来说，钱总是不够花的，关键看你怎么花。一个普通农妇可以节衣缩食，甚至举债供养子女上学；与之相反，许多政府会认为修大马路、大广场是更重要的，这反映出教育的贫困首先是价值的贫困这样的基本事实。

过去的将近20年里，经过财税体制的多次调整，从中央到地方，财权与事权倒挂，收入大部分被逐级拿走，而像办教育这类事权则一级一级往下压，到最后由县级政府承担主要责任，缺钱的县级政府只得号召人民集资办学，农民们除了交粮纳税，还要集资办教育，然后，再花钱把自家孩子送进自己集资办的学校里去读书。

可以说，在这种中央集权式的财税体系下，正是亿万国民额外的教育投入，让中国实现了所谓的“穷国办大教育”。中华文明中重学兴教的传统，在特定阶段的政府责任退场时，让文化心理的惯性维系了教育的兴盛。从这个意义上来讲，在中国并不完全透明和精确的财税体系中，4%这样一个硬性指标，或许并不具备多大的财政考核价值，却在很大程度上表征着政府的信用和责任。

总量充足之后

2012年是本届中央政府任期的最后一年，对于4%的目标，似乎也下足了决心。国家教育体制改革领导小组办公室专门成立了一个“落实4％工作办公室”；为了保证充裕的资金来源，财政部废止了1986年起对外资企业免征教育附加费的优惠制度，内外资统一按“三税”实际缴纳税额的3%征收教育费附加，并要求各地方政府全面开征地方教育附加。此外，从2011年1月1日起，各地方政府要从土地转让收益中提取10%，用作专项教育资金。

在地方政府层面，多年来发达省区、中央政府和不发达省区之间围绕考核标准、转移支付规模的不断扯皮也暂时停息了。在1月份召开的地方“两会”上，各地政府几乎都做了明确的承诺，甘肃、陕西等西部省份按照教育投入占GDP4%的目标执行，而广东、上海等经济发达地区则大都选择抛开“4%”的考核办法，提出“国家财政性教育支出占财政总支出比例”的目标，大都在20%以上。这些承诺如兑现，到2012年底，完成4%的总体目标绰绰有余。

如果按照2012年中国GDP总量超过50万亿计算，那么，国家财政性教育经费投入将超过2万亿，从总量上讲，这是一个相当可观的数目。但是，依据国际通行的评价体系，对于教育财政充足性的评价，有绝对充足和相对充足的概念，一般来说，对教育体系中的弱势群体是否给予了合理的财政支持，是比总量更为重要的评价指标。

在中国的具体情境中，这一点尤为突出。当中西部很多基层政府仍旧陷在多年前的“普九”债务泥潭中无法自拔时，东部发达省区事实上大部分教育投入已经达到了国际通行的标准，进一步的财政投入去向才是最需要研究的问题。

公共教育资源的配置更重要的作用是要促进教育公平，使不同社会阶层的人受到教育，实现社会目的、价值观的社会化，特别是使社会下层人士的子女通过接受教育来改变他们不利的经济、政治、文化地位，实现平等、民主的社会理想。可是在中国传统的公共教育资源配置方式中，很难看到配置过程中的效率及公平。

在基础教育领域，过去的10几年，在东部富省和西部穷省间，教育水平的巨大落差，除了人们的现实观感外，学界的各类研究报告都清晰地显示出，二者之间在教师工资、生均经费、居民教育负担等最重要的几个公平性指标上的差距都逐年拉大，生均经费一项更是差距高达数十倍。中央政府的财政转移支付制度，一方面一直引起发达省区的怨言，另一方面在教育鸿沟的扩大面前，又显得杯水车薪。

此外，即使是在同一座城市内，不同学校之间的差距也相当惊人。以北京为例，在中关村三小、人大附中等等“权贵子弟”集中的学校，不仅政府财政性经费保障充足，还与上至中央部委下至北京区级单位建立起共建关系，凝聚了规模惊人的公共资源，而另外一些打工子弟学校，在财政体系中，则往往多一分钱也拿不到。

生均经费等财政指标的差异直接造成教学质量的悬殊，在获取高等教育资格的竞争中，全国范围内的省际落差和一省内城市和农村的差距，近年来都已形成了鲜明的现实后果，教育不仅没能成为阶层流动的通道，反倒加剧了中国社会的阶层固化。

而在高等教育领域，大学被分为三六九等，其最重要的区隔就是国家财政投入的多寡。同为公立大学，排行榜上第一名与第100名获取的公共教育资助差距往往以百倍计。“部属院校、地方院校、民办高校分别是亲儿子、干儿子和野儿子。”朱永新说，从数量上来讲，地方院校承担了人才培养的主要职能，可是得到的公共财政支持却极少，即使在“985”、“211”等工程之内，拨款也多以学校来划分，而不是以学科，名校拿走了大头，普通院校虽学科优势明显也难以获得更多资源。

在一个真正的公共财政体系里，政府的教育职责本该是保障弱势地区和阶层的平等受教育权，负责建设那些最差的学校，为公平埋单。而中国现在的情况却是，政府把最优质的教育资源全部掌控在手里，却不愿意花费太多精力去为弱势群体教育状况的改善而努力。

这些自上而下、不公正、且早已固化了的公共教育资源分配体系，从根本上形塑着中国教育的面貌和性质，穷人的孩子和富人的孩子越来越不能平等地获取接受教育的機会。在这场轰轰烈烈的“4%运动”大背景下，如果不改变分配方式，教育资源投入总量越大，教育结果的不公正只会越深。

财政分配的民主化

过去的30多年里，效率优先的思维主导了中国社会的各个领域，教育同样也不例外。“效率优先导致所有教育领域的差距都拉得太大了，这不是能力造成的，而是投入造成的。”朱永新说，另一方面，教育投入的收益也打大折扣，在没有竞争的体系里追求效率，根本不可能有真正的效率。

在他看来，高等教育的效率应当引入社会资本的竞争来实现，但中国的现实却是，政府包揽高等教育，大量教育财政投入高等院校，挤压了本该属于基础教育的投入，而在教育规律中，对于一个国家来说，钱越往基础投，显然才会收益越大。

2009年袁贵仁担任教育部长后，教育公平成了中国教育政策制订最主要的价值取向，但是，教育财政投入的机制和结构并没有得到本质改变。依靠行政命令或许能够保障某个数字政绩的实现，却无法扭转教育结果的失衡。这其实也正是多年来中国教育改革步履蹒跚的根源之一。

在2010年新一轮教育改革大纲的制订过程中，教育决策的科学性、各级政府责任分担的平衡性、公共教育资源分配的民主化、教育资金投入的监管和绩效考核等等更为根本的问题并未真正进入决策者的视野。

在国外，预算资金的分配是各利益集团公开博弈的过程，政府教育经费的决定是这个博弈过程的结果。北京师范大学经管学院袁连生教授说，在中国，按《预算法》的要求，是人民代表大会决定的。但《预算法》没有得到很好执行，也缺乏各种利益相关者公开博弈的平台，政府教育经费实际上是党政首长决定的。

上级政府对下级政府转移支付教育经费的分配，以及本级政府向学校分配资金，基本上由财政部门的官员决定，规则和过程不透明，随意性很大，只有政府内部的少数人清楚，公众甚至连分配的资金总额、有什么样的项目、各个地区获得了多少资金的信息都无法得到。

在执行层面，更是问题重重。2007年全国“两会”上，在回答教育界政协委员们对完不成4%目标的追问时，时任财政部教科文司司长赵路就说，在中国现行的五级政府结构中，各级教育责任不明确，资金下不去，下去了效果也不会好。在他看来，教育投入的问题是一个机制建设问题，而目前中国并没有一个完善可行的体制。

1996年开始实施的《教育法》规定，财政性教育经费比例和财政支出中教育经费比例要随经济发展而提高，政府教育经费增长要高于财政经常性收入的增长，保证生均经费、生均公用经费和教师工资的增长。

但是，由谁来承担这些财政责任？法规只笼统提到“国家”或“各级人民政府”，也从未有文件提及谁来监督责任落实。在一个有五级政府的国家，这种责任主体缺位的法律法规显然是无法执行的。事实上，每一年，从中央政府到各级地方政府，《教育法》规定的各项增长指标落实不了的情况比比皆是，教育财政投入没有完成预算规定的情况也时常出现，但从未有哪一级政府或政府官员承担过责任，受到过处罚。

多年来，在中国教育财政投入的问题上，行政命令和法律约束在很多时候都是双重失效的。一轮又一轮的教育改革，提出过许多美好的价值目标，但其背后却没有一个民主、透明、科学的财政体系支撑，因而总是流于空谈。当我们真正不差钱的时候，中国教育需要的是一个系统革新的机会，否则日益增多的投入只会加深业已存在的不公，而教育离其本源价值则会越来越远。