渣打案后的金融监管冒进

张纲纲

8月份，渣打银行（Standard Chartered）就对其隐瞒与伊朗的金融交易的指控，与纽约州的金融监管部门（New York State Department of Financial Services, DFS）达成谅解，并同意支付高达3.4亿美元的罚款，闹得沸沸扬扬的渣打案终于可以告一段落了。

但是，针对该案的议论却并没有就此结束。渣打银行到底被人抓住了什么把柄？为什么渣打银行在对案件的调查才刚刚开始的时候就急着寻求和解？纽约州的金融监管部门到底是何方神圣？它有没有按规则出牌？

渣打案始末

渣打银行是世界上的主要跨国银团之一，它有1700多家分支机构，遍布五大洲的70多个国家。虽说渣打银行是一家英国银行，但其业务重心却是在亚洲。渣打银行2011年的税前利润为68亿美元，其中2/3来自亚洲。可能正是渣打银行在亚洲的深厚的历史渊源和庞大的业务网络为这次的渣打案埋下了伏笔。

那么，渣打银行到底被人抓住了什么把柄呢？ 1979年的人质事件之后，美国历届政府在对伊朗的政策上不断强硬，对伊朗实施了一系列的制裁。对伊朗的制裁在美国的海外政策上占有重要的地位，而渣打银行却偏偏在这个上面栽了跟头。根据纽约州的金融监管部门对渣打银行的指控，在2001年到2010年间的10年时间里，渣打银行违反美国对伊朗的经济制裁，故意隐瞒了高达2500亿美元的与伊朗有关的金融交易！

那么，渣打银行到底是怎么掩盖其与伊朗的金融交易的？向国外汇过钱的人知道，你向国外汇钱，一般会要求你提供汇出行的国际银行编号（SWIFT or BIC number）。而监管部门可以根据银行的这个编号和交易附属的简短信息来判断每笔交易是从哪个地方来的。纽约州的金融监管部门指控渣打银行为了掩盖从伊朗来的交易，人为地篡改了银行的国际编号，并从交易的简短信息上删除了与伊朗有关的字眼，从而得以逃过监管部门的法眼。

不仅如此，纽约州的监管人员还认为渣打银行和伊朗的金融部门互相勾结起来，绕过美国对伊朗的制裁，故意掩盖了与伊朗的近6万笔秘密交易，从中谋求暴利，并帮助伊朗政府洗钱。在“老板”诺斯基的领导下，纽约州的金融监管部门公开声明要对渣打银行进行调查，同时他们还威胁要取消渣打银行在纽约的银行执照。

一时间，舆论大哗。尽管渣打银行立即出面否认诺斯基的指控，公开声明渣打银行99%的业务是遵循美国对伊朗的制裁的，只有不到1400万美元的交易是与伊朗有关，而且这是由于疏忽造成的，不是故意欺骗美国的监管机构。但是，这些丝毫不起作用，渣打银行的股价不断下滑，在短短几天内狂跌近20%。

在这种情况下，渣打银行的总裁桑兹飞到纽约，与诺斯基展开了面谈，最终双方达成和解：纽约州的监管部门将停止对渣打银行的一切调查，而渣打银行也同意为此支付3.4 亿美元的罚款。渣打案由此告一段落！

监管冒进

作为渣打案的主角，纽约州的金融监管部门其实是一个很新的部门，在2011年5 月份才刚刚设立。它是在综合以前纽约州的银行监管部和保险监管部的部分业务的基础上组建而成的。

作为纽约州现在唯一的金融监管部门，新成立的纽约州金融监管部监管超过4400多个金融机构，监管的总资产超过6.2万亿美元，实在是一个位高权重的衙门。而该部门的老板诺斯基以前是纽约州州长的组织部长（Chief of Staff），现在摇身一变成为纽约州金融界的老大，被誉为纽约的“格林斯潘”。而他本人也雄心勃勃，决心大干一番，查它几个大案。而渣打银行不幸成为他的第一个猎物！

按说，渣打案现在已经达成和解，案件双方应该皆大欢喜才对：对于渣打银行而言，眼前的危机已经过去，各方对于和解的达成普遍表示欢迎，公司的股价也巩固、回升了不少；对于纽约州的金融监管部来讲，抓了一个大案，又罚了3.4亿美元。对于这个刚成立不久的部门来讲，这实在是打了一个漂亮仗，可喜可贺。

但事实恰恰相反，案件的双方都高兴不起来。渣打银行虽然与纽约州的监管部达成和解，但是案子还远远没有结束。除了纽约州之外，美国还有其他一些监管机构，像美联储、美国司法部和海外资产监管局，都在对该案进行调查。这些调查需要多久，结果会如何，对渣打银行会有什么样的影响，这些在调查结束之前，一切还都是一个未知数。

而对于纽约州的金融监管部门而言，本想通过渣打案搞个开门红，可事实上媒体对它的正面报道没有多少，社会各界对其的批评却已经从四面八方扑面而来。诺斯基本想通过渣打案在美国、乃至国际金融界扬名立万，可万万没有想到的是他现在虽然在金融界达到了家喻户晓的目的，可却是被当作金融监管冒进的典型和各界批驳的靶子罢了。

纵观这次的渣打案，诺斯基领导的纽约州金融监管部门至少犯了两个严重的冒进错误。

首先，纽约州的金融监管部门在对渣打银行的调查还处于初期阶段，调查证据还没有经过验明、核实和第三方的审查之前就单方面发表对公司极具破坏力的声明。

按照惯例，监管部门在决定正式指控和起诉金融机构违规之前，对这些金融机构的调查必须是秘密的，不应该被第三方所知道，更不应该草率地公之于众。这么做主要是出于保护自己和保护被调查对象的目的。

对于监管机构自己而言，不是每个调查最终都能够走到将被调查的对象送上被告席那一步的，大多数调查都是无果而终：要么是虽然怀疑公司违规，但终因所掌握的证据不足，不足以起诉被调查的对象，只好作罢；要么是调查过程当中发现被调查对象是没有违规的，必须中止调查。如果在自己没有充足证据起诉被调查的金融机构的条件下就发表声明，公之于众，这就无异于在市场上散布謠言，故意破坏被调查对象的股价和公司形象。等到案子水落石出，发现被调查对象没有违规的时候，对其的伤害已经造成，被调查的金融机构岂会善罢甘休？他们肯定会反过来控告监管机构恶意中伤自己，要求赔偿。如果这样的话，监管机构就有打不完的官司，疲于应付，哪还有精力去好好地进行监管？所以，保密是对金融监管机构自身的一个保护。

而对于被调查的金融机构而言，如果在调查一开始就让外界知道自己在接受监管机构的调查，极度敏感的金融市场会马上风吹草动，作出一连串的反应：股价开始下滑，公司形象受损，信用额度下调，融资出现困难，公司员工人心动荡，客户纷纷避而远之……即使最终证明自己是清白的，但伤害已经造成，无法弥补。所以，对于被调查的金融机构而言，将自己正在接受监管机构调查一事严格保密，显得更为重要，是保护自己的重要举措之一。

可是，在这次的渣打案中，纽约州的监管部门在公开发布声明之前，既没有与渣打银行进行沟通，也没有仔细核实自己所搜集的证据，只是凭借着自己所掌握的一些资料，就草率地、单方面地将之公之于众，对渣打银行造成极坏的影响。举一个例子：纽约州的监管部门指控渣打银行的涉嫌交易金额高达 2500亿美元，可是渣打银行自己却声称违规的交易只有1400万美元。到底谁对谁错？不知道。2500亿和1400萬可是天壤之别，出现如此巨大的分歧，通常情况下纽约州的监管部门应该和渣打银行面对面坐下来，各述己见，各陈事实，然后由独立的第三方来公正地裁决到底谁的数据更可靠。诺斯基和他的手下却没有这么做，他们直接将自己所搜集的公之于众，根本不给渣打银行任何申辩的余地，从而不明不白地让渣打银行蒙受巨大的损失。

在整个案子的过程当中，纽约州的金融监管部门表现出了非常危险的急功近利，冒进的心态。诺斯基和他的手下急于有所作为，这可以理解。可是，作为一个监管部门，与被调查对象相比，处于一个强势地位，稍有不慎就会给对方造成损失，而对方由于处于弱势，不得不被动接受。因此，在这种不对等的博弈当中，监管部门必须谨慎行事，力求公正、公平和透明。纽约州的监管部门却急于求成，违背了所有的监管准则和程序，难怪会招来骂声一片。

其次，纽约州的金融监管部门在已经知悉还有其他监管机构在对渣打银行进行调查的情况下，仍然贸然地选择单独行动，将其他监管机构晾在一边，这可谓开创了美国金融监管史上的先例。

美国的金融监管体系复杂，从联邦政府的层面上讲，有美联储，美国司法部，美国财政部，美国海外资产监管局等机构。从地方政府的层面上讲，每一个州都有自己的独立的金融监管机构，比如，纽约州有自己的金融监管部，曼哈顿地区法院等。现行的美国法律没有规定每个机构具体监管什么，出现了违规的情况，实际上是每个机构都可以管。

在这次的渣打案中，除了纽约州金融监管部在调查渣打银行外，联邦政府的金融监管机构，像美联储，美国司法部和美国海外资产监管局都在对渣打银行进行调查。可是，纽约州金融监管部却没有知会这些监管机构，单独行动，将自己的调查向社会公开。纽约州金融监管部借此一夜之间在金融界家喻户晓，老板诺斯基也一下子变成了耳熟能详的名字。在渣打案上，诺斯基领导的纽约州金融监管部抢先一步，从其它监管机构手里夺走了所有的光环，可谓威风八面，风头十足。

这样一来，其他的监管机构就不乐意了：一个新成立的州立监管部门，竟然不遵循监管的程序，撇开它们单干，抢走所有的风头不说，连招呼都不打一声！但是从行政上，它们对纽约州金融监管部的影响有限，因为它们之间没有隶属关系。所以，这些金融机构开始从舆论上抨击纽约州金融监管部，指出纽约州金融监管部的这种做法害处多多：这样不仅会导致不同层面的金融监管机构之间互相竞争，缺乏协调，从而导致被调查的机构要同时应付不同的监管机构，增加他们的负担；同时，如果每个金融机构都想抢先一步结束调查，公之于众，他们就会在搜集和验证调查证据上面走捷径，抄近道，从而增加冤、假、错案的几率，公正就会被扭曲，这样一来对己 、对人都会造成伤害。最近，媒体报道这些监管机构开始和纽约州金融监管部开始谈判，在表达它们的不满的同时，这些监管机构希望纽约州金融监管部能够保证以后不再单独行动，重蹈覆辙。

不管怎样，纽约州金融监管部这次虽然抢足了风头，但是却招来了社会各界的批评。而且，这次诺斯基算是把自己的同行给得罪了，日后如何在金融监管界立足？诺斯基该想想自己的全身之策了。

渣打案余波

这次的渣打案暴露出了金融业的脆弱性。

与其他的行业一样，金融业依赖自己的客户群。客户群里，各种各样的都有，良莠不齐。虽然在接纳新客户的时候，大公司都会做严格的客户审查，但这些审查都是标准化的。俗话说“道高一尺，魔高一丈”， 如果客户真心欺骗你，这套审查程序还真的不好查出来。最近，就有媒体报道美国的监管机构又在调查其他几家银行涉嫌与伊朗的违规交易。老话说得好：常在河边走，哪能不湿鞋？但这不能成为金融机构逃避责任的借口。金融机构怎么能够有效地鉴别不同的客户，设计出一套有效的内部控制和客户接受机制，将是金融机构所必须解决的问题。

同时，这次的渣打案也暴露出了美国金融监管体制上的一些问题。美国的金融监管系统复杂，监管机构重叠。看似谁都不管，但实际上谁都可以管。同一个案子，好几家监管机构都在查，而且这些监管机构之间缺乏有效的沟通和协调，各自为营。特别是这次纽约州监管部门在渣打案中的冒进举动，更是给美国的金融监管制造了很大的不确定性，这让那些原准备在纽约扩展业务的金融机构不得不重新慎重考虑自己的决定。因此，如何改善美国现在的金融监管状况，增强各级监管机构之间的沟通和协作，将是美国金融监管部门所面临的一个严峻课题。

这次的渣打案，还暴露出金融监管机构权力过于集中的问题。渣打银行声称自己违规的交易只有1400万美元，但是最后它却甘愿支付3.4亿美元的罚款。为什么会这样？是渣打银行后来意识到自己的数据有误？这个不得而知。但有一点是清楚的：这样做，不但使案子得以早日了结，从而结束媒体的负面曝光，尽量减少自己的损失；更重要的是这么做，保住了渣打银行在纽约的银行营业执照。据估计，纽约的营业收入占渣打银行整个银行业务的近四成。一旦纽约州金融监管部取消其在纽约的银行执照，损失将会是惨重的。相比起来，3.4亿美元不过是渣打银行年利润的5%，花小钱，免大灾，还是划算的。

纽约州金融监管部不但有权监管金融机构，对他们进行调查，做出处罚，并且还能够吊销他们的营业执照，对金融机构实在是拥有生杀予夺之权！面对像纽约州金融监管部这样强大的监管机构，被调查的金融机构更愿意选择认罚，因为如果与这么强势的监管机构耗下去，自己即使最终被证明是清白的，但自己已经浪费了大量的人力和物力，公司形象被玷污，损失已经造成。“赢了官司输了钱”，自己注定还是个输家。

从操作上来讲，需要强权的监管机构，否则没人会听你的，执法起来会困难重重。但是，如果监管机构的权力过于集中，带来的恶果是难以想象的。对于金融监管机构而言，他们在调查时会更草率，松懈，对于一些监管的准则和程序会“睁一只眼，闭一只眼”。反正不管自己怎么罚，被调查的金融机构也不敢和不想反对，何必自找麻烦？对于被调查的机构来讲，罚款额度也不能客观地体现他们真正的违规程度，金融上的公平和公正性得不到体现。

所以，在赋予金融监管机构权力的同时，如何防止权力的过于集中和滥用，如何对金融监管机构自身实施有效的监督，是必须思考的话题。