反思官员政绩考核制度

夏正林

地方官员政绩考核一直是我国政府官员管理的重要手段，目前更有强化的趋势。许多地方和高校都在忙着研究和建立健全所谓新的政绩考核指标体系，比如有一项重大的国家社科基金项目是专门研究政绩考核指标体系的，主持该课题的教授也有一定的影响力，各地方政府官员登门拜访络绎不绝，其原因无非是想该教授在设计政绩考核指标时对自己有利些。

虽然关于政绩考核中存在的问题也经常见诸报端，然而，笔者认为，仅仅看到政绩考核过程中存在的问题是不够的，由政绩考核本身引发的社会问题更应该得到重视，并且，我们应当反思政绩考核这个做法的本质。

“应付”

早就听说“上有政策、下有对策”，可所亲见的欠发达地方的基层官员应付政绩考核的做法还是超出笔者的预料，虽然，可能是个别现象，但它所带来的社会问题应当引起人们警惕和重视。笔者略举调研中所遇到的几例，便可见一斑。

其一是关于招商引资中的造假。在发展经济的大形势下，招商引资的做法本无可厚非。尤其后发展地区的发展愿望更为迫切，这一做法就成为了后发展地区政府政绩考核最重要、甚至唯一的标准。能够招到商，引到资的就是能力强的官员。在这种情形下，不但所有的官员都负有招商的任务，而且任务层层分解、层层下达，直到村干部。

当招商引资成为悬在这些地区基层干部头上的利剑，“应付”就出现了。一个后发达地区的干部向笔者讲述了他身边发生的“曲线”引进外资的实例：为完成年度引进外资的任务，某基层政府先在香港注册公司，将自己的钱打到该公司，从而变成了名副其实的外资，再被以外资的名义“引进”到本地。这样，既能完成引进外资的任务，也可获得不错的政府奖励。只是，这一操作付出的相当大的成本肯定就需要由基层政府，最终由老百姓来埋单了。

其二是关于保财政增长的造假。一位基层政府的领导对笔者说，有些地方甚至要求基层政府每年财政以50%的速度递增。显然，对于后发达地区来讲，这无异于天方夜谭。在这种情形下，“对策”也出现了，比如个别地方出现贷款补财政的做法：通过贷款周转，实现短期财政增长任务。显然，地方基层政府获得贷款并不难，但这样造假的财政增长，最终还是由老百姓来埋单了。

其三是关于国家赔偿金支付中的造假。笔者暑期在一个国家赔偿的研讨会上意外地了解到，虽然《国家赔偿法》规定了国家赔偿金由财政统一支出，各地也建立了统一的国家赔偿基金，但在实践中，国家赔偿基金的钱却很少用出去，其原因并非没有国家赔偿案件，而是发生赔偿案件后宁愿用财政另外的钱来赔。为什么要这样做呢？因为担心动用国家赔偿基金影响自己的政绩和形象。

甚至，有个地方的法院作为国家赔偿的被申请人，在赔偿责任还没有完全确定的情况下自愿对申请人作出了赔偿，其背后的原因无非是怕申请人“闹”，从而影响自己的政绩。国家赔偿金支付中的怪现象，可以说也是“政绩考核惹的祸”。

政绩与层级控制

目前地方政府官员政绩考核的做法就其本质而言，充其量只能说是政府层级的考核，或者说是政府层级管理的一个措施，而不能说是政绩考核。真正的政绩，说到底是人民对政府的评价，而不是由政府自身来评价。

从这个意义上说，政府层级考核得好与政绩真正好不一定是一回事。如前所述，上有政策，下有对策，基层政府被逼用短期的眼光处理发展的问题，所带来的后果最终由老百姓来埋单，这恐怕与政绩考核的初衷相违背了。

这种做法最大的特点是将最大的压力转移给了下级，特别是基层政府，而上级政府往往只负责考评。俗话说，上有千根线，下有一颗针，基层政府面临的压力可想而知，为完成考核任务，不得不使出所有解数来应对，这不利于基层政府发挥自己的功能，反而会使其背上沉重的考核负担。基层官员在重压之下，疲于应付，无心问政。

而政府本身设定的任务与政策也是经常变动的，其执行也存在所谓的潜规则。比如经常说的“一把手工程”、“一票否决”。这些事项看起来都很重要，然而，事实上，一把手也不可能做得过来，只好“应付”：在严打和集中整治时就认真搞一下，其它的可看上级政府的动向进行应对。比如，计划生育和招商引资都是考核政绩的重要指标，前者甚至是基本国策，也曾作为运动来抓，然而相比而言，招商引资显然更需要花力气应付。这无疑会增加官员的投机心理。

更值得注意的是，许多基层政府甚至不惜采取违法和欺骗的手段。就招商引资而言，有些地方一方面引进投资者，另一方面还会坑骗他们。一位来自台湾的实业家告诉笔者，开发所使用的土地一般都是耕地，而地方政府是无权批准耕地转让的，因此只好对引进来的资本也采取“应付”的策略—先让其资本进入先期开发，再慢慢办理土地使用证。如遇到土地执法清理，往往就办不到证，倒霉的就是外商了。因此，现在一些外来投资者也学乖了。他们采取的策略是要求当地政府提供先期开发的贷款并担保，再行开发，这样，拿不到相关证件，相关风险就由政府承担了。

在应对政府层级考核的过程中，一些地方基层政府往往动用了强大的动员力量，所有与“公”沾一点边的职业，比如教师、医生等都要承担具体的任务，发动所有人和关系，动用所有的资源。如“全民招商、全民引资”、“连坐拆迁”、“被”捐款等。效率是高，速度是快，然而也不免带来许多社会问题，真正扰乱了社会管理的基本秩序。

原因何在？

目前地方政府官员政绩考核的许多做法弊端明显，为什么许多官员还乐此不疲呢？以笔者度之，这跟目前地方政府及官员的政治生态有明显的关系。

地方政府官员任用机制是造成目前政绩考核中投机和短视应付现象的直接原因。一个官员只要在自己的任期内得到上级部门的认可即可，升迁后遗留下的问题自然由下任政府处理，其无须考虑长远的发展问题。事实上，更换一个领导后，为体现自己的政绩，新的领导又必定为吸引眼球，出奇招，甚至推翻前任的做法，即所谓的“年年规划，规划年年”，在这些官员眼中，政绩本身就是短命的存在。

政府层级之间的事权划分不清，也是造成这一现象的重要原因。根据宪法和组织法，我国地方政府管理体制原本实行的是双重负责制，即对上级政府和本级人大负责。然而，实践中，基层政府基本上只对上级政府负责，甚至基层群众自治也不能幸免。一位村长就问笔者，村民自治组织法没有规定村长的退休年龄，那么一些地方按公务员退休年龄的规定来限制村长的任职，是否有道理？

政绩考核实际上成为一种政府层级管理的重要手段。实践中，县这一层级的政府对地方的发展顯然承担着关键的责任，所有有关发展的计划和任务往往都由县级政府制定，并由基层，即乡镇政府具体落实，这无疑是基层政府压力大的重要原因。

而在实际执行上，地方基层政府不仅设定各种目标，还往往亲自操刀，负责实现。GDP成为政府工作的重中之重，反过来又容易被“发展”所绑架。一位基层官员告诉笔者，每年需要卖出150亩地才能维持其所在乡镇最基本运转费用。在经济增长无力，土地卖不出去时，整个财政就真得吃紧了，依靠挪用几个专项资金，既违法也解决不了问题。听着，实在令人心痛！

客观而言，就政府层级控制的功能来看，目前所谓的官员政绩考核有其必要性，但许多做法值得商榷。只有真正转变政府职能，改善政府治理方式，地方基层政府才能避免为“经济增长”所绑架，避免为片面迎合政绩考核而误入歧途。