教育基本公共服务均等化的财政保障机制研究

■王 剑

一、教育基本公共服务均等化的内涵

基本公共服务是指一国政府向全体公民提供的、具有非竞争性和非排他性的纯公共产品，基本公共服务均等化则是指全体公民在享受基本公共服务时的机会、原则和结果大体均等。在我国现阶段，基本公共服务主要包括义务教育、基本医疗卫生、基本社会保障和公共就业等方面。教育是一种混合型公共服务，它既包括义务教育这类基本公共服务，也包括高中教育、高等教育等非基本公共服务。

教育基本公共服务均等化主要表现为义务教育在城乡、区域、校际之间的均衡发展，其重要标志便是义务教育财政保障的均等化，包括义务教育财政经费投入支出规模、中央和地方义务教育财政支出职责分工、城乡义务教育财政经费、区域义务教育财政经费的支出是否大体平衡，公共财政是否为义务教育均等化发展提供了制度保障，这是实现教育基本公共服务均等化目标的关键所在。

二、教育基本公共服务均等化的必要性

面对国际国内纷繁复杂的经济社会发展形势，党的十七届五中全会明确指出：着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中专门设立专篇阐述“改善民生建立健全基本公共服务体系”的具体内容。可以看出，教育基本公共服务在经济社会发展中始终具有基础性、战略性地位，然而长期以来，财权过于集中在中央，事权过于下放到地方，地方没有正常的融资渠道去完成大量的事务，事权、财权不对称，教育基本公共服务均等化及其财政保障机制建设十分必要。

（一）满足人民群众教育基本公共服务巨大需求的需要

改革开放30多年以来，人民群众的生活水平日益提高，义务教育普及基本完成后，广大社会成员对优质教育资源的需求日益增长，人民群众日益增长的优质教育资源需求与我国优质教育资源短缺之间的矛盾成为当前一个时期我国教育基本公共服务领域的突出矛盾。不论是在城乡，还是在不同区域，人们对教育基本公共服务的总需求日益增加，对教育基本公共服务的消费投入日益增强，因此必须把教育基本公共服务及其均等化问题放在一个更加突出的位置来抓。

（二）落实《义务教育法》和《教育规划纲要》的现实需要

《义务教育法》明确规定：国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。国家将义务教育全面纳入财政保障范围内，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》要求建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距。《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》明确提出，要统筹城乡、区域之间教育协调发展，重点向农村地区、边远地区、贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距，促进基本公共服务均等化。到2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%的目标。然而，我国各级政府的支出责任缺乏明确而正式的划分。宪法只是在原则上对中央和地方政府的职责范围作出了规定，并没有从立法角度上对各级政府的支出责任加以明确的具体划分。因此，研究我国目前教育基本公共服务均等化推进过程中存在的诸多问题，提出促进教育基本公共服务均等化的公共财政保障机制，就成为了当前和今后一段时期内教育基本公共服务的重要课题。

（三）缩小三个差距、促进社会公平正义的必然要求

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出，把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。随着我国经济社会快速发展，教育公平日益成为影响社会成员个人职业发展、收入分配乃至社会稳定的一个重要因素，教育基本公共服务在城乡、区域和校际间的差距日益加大，既是我国城乡、区域和贫富差距的直接表现，又会反过来加剧这三大差距。包括公共教育在内的基本公共服务的不均等，是我国城乡、区域发展差距的重要根源。在导致我国收入分配差距拉大的各种因素中，教育因素所占比重已达到20%。因此，加快完善教育公共服务，缩小在城乡、区域和不同群体间的教育公共服务差距，已成为缩小经济社会发展差距的重要手段。

三、教育基本公共服务均等化及其财政保障机制存在的问题

（一）教育基本公共服务财政支出投入不足

从十一五全国教育经费执行情况来看,教育经费总投入从2006年的9815.31亿元到2010年的19561.85亿元,总量增长了近一倍,年均增长18.42%。政府财政教育投入持续增加,从2006年的6348.36亿元到2010年的14670.07亿元,总量增加了1.3倍,年均增长23.32%,略高于十一五期间全国财政收入年均21.86%的增长速度。但是认真分析这些数据,也可以看出我国教育公共服务财政投入的不足,如表一所示,中央与地方政府教育公共服务事权和支出责任划分不太合理,特别突出地表现为中央政府教育投入比重较小，地方政府所占比重较大。

表一 中央与地方教育投入的比较单位：亿元，%

通过对表二的分析,可以看出以下问题:第一,财政性教育经费占GDP比重尚未达到有关法律和规划要求的4%的目标。财政性教育经费占GDP的比例的2004年世界平均水平为4.7%,我国到2010年仅为3.66%,另外,我国提出的到2012年达到4%的目标只是满足教育公共服务基本需求,距离教育公共服务均等化的差距还很远,而高收入国家财政性教育支出占GDP的比重在2001年就达到6.8%，中等收入国家平均为4%，低收入国家平均为3.7%。第二,财政教育支出增长幅度有些年份低于财政经常性收入的增长幅度。2006、2007、2010 三个年度全国分别低1.4、1.97和1.36个百分点,五年间分别有 12、2、4、5、8 个省份预算教育经费增幅低于财政经常性收入增长幅度,不符合教育经费法定增长要求。同时,财政教育经费支出增长幅度波动较大,从2007年的30.43%降至2009年的17.05%,最大降幅达到78.48%。第三,财政教育支出占公共财政支出的比重稳中有降。特别是全国从2008年的16.32%下降到2009年的15.69%和2010年的15.76%，降幅分别为4.01%和3.55%。从“十一五”期间全国情况看，分别有 18、6、15、 29、22 个省、自治区、直辖市公共财政预算教育经费占公共财政支出比例比上年有不同程度的下降。与国际上发展中国家比较属于较低水平，如韩国(1997年)为20.5%，泰国(2000年)为 22.44%，墨西哥(1999年)为25.54%。第四，财政对教育基本公共服务即义务教育均等化投入有待提高。2008年，我国财政性义务教育经费为5549.20亿元，占财政性教育经费总额的53.10%，占总义务教育经费的91.38%。目前我国义务教育的均衡投入只到县（区）这一级。如果要做到地市这一级的投入均衡，全国的资金缺口是970亿；如果要做到省级层面的投入均衡，则需要增加投入1790亿元。

表二 财政性教育经费投入情况单位：亿元，%

（二）教育基本公共服务城乡差距大

农村教育基本公共服务经费不足，城乡教育基本公共服务投入差距大成为我国教育基本公共服务建设中一个急需解决的问题。从表三看，虽然从教育基本公共服务经费投入总量方面，农村普通小学和初级中学的教育经费投入以及国家财政教育经费投入均高于城市普通小学和初级中学教育经费投入以及国家财政教育经费投入，但是其根本原因在于农村教育基本公共服务供给人数多于城市教育基本公共服务供给人数，农村教育基本公共服务供给人数 （含农村普通学校和初级中学人数）占全国教育基本公共服务供给人数的81.95%，而农村教育基本公共服务所投入的经费仅占全国教育基本公共服务投入经费的61.37%，农村教育基本公共服务国家财政教育经费投入仅占全国财政教育经费投入的64.54%。再加上由于长期以来农村教育基本公共服务相对城市教育基本公共服务基础更为薄弱，从而使得城乡教育基本公共服务的现实差距更为明显。另外，除了国家财政教育经费投入，城市教育基本公共服务在获得民办学校举办者投入经费、社会捐赠经费、学杂费以及其他教育经费方面分别是农村教育基本公共服务的4、1.35、6.23和1.51倍。

表三 2008年城乡教育基本公共服务经费投入情况 单位：万元

从城乡生均教育基本公共服务经费投入情况来看，城乡教育基本公共服务经费投入差距十分明显。从表四可以看出，城市普通小学生均教育经费投入、生均财政教育经费投入、生均预算内教育经费投入分别是农村普通小学的 2.58、2.28、2.16 倍；城市初级中学生均教育经费投入、生均财政教育经费投入、生均预算内教育经费投入分别是农村初级中学的 3.23、2.78、2.65倍。

表四 2008年城乡生均教育基本公共服务经费投入情况 单位：元

（三）教育基本公共服务区域差距大

随着我国区域经济发展差距不断拉大，东中西部以及东北地区间教育基本公共服务生均财政教育经费投入也日益不平衡。东部地区获得的财政教育经费投入明显高于其他地区，特别是中西部地区。2010年，我国东部地区普通小学生均公共财政预算教育事业费和生均公共财政预算公用经费分别是中部、西部和东北地区的2.47、1.66、1.33倍，普通初中生均公共财政预算教育事业费和生均公共财政预算公用经费分别是中部、西部和东北地区的2.36、1.79、1.52倍。如果考虑各省之间的生均财政教育经费，可以看出省际差距更大。2010年普通小学生均公共财政预算教育事业费最高的是上海市，达到16143.85元，而最低的是河南省，仅为2186.14元，两者相差 6.38倍；普通初中生均公共财政预算教育事业费最高的是北京市，达到20023.04元，而最低的贵州省仅为3204.20元，两者相差5.25倍；在生均公共财政预算公用经费方面，普通小学最高的是北京市，达到5836.99元，比经费最低的贵州省579.26元高出9.08倍；普通初中最高的也是北京市，达到8247.66元，超出经费最低的贵州省827.24元近九倍。这充分说明，我国在落实和推进教育基本公共服务均等化建设，缩小教育基本公共服务区域差距方面任重道远。

表五 2010年度我国东中西部东北地区生均财政教育经费情况 单位：元

四、教育基本公共服务均等化的财政保障机制构建

（一）进一步明确各级政府教育基本公共服务职责，促进缩小城乡、区域和校际三大差距

中央政府主要职责是及时制定、修改、完善教育基本公共服务的法律法规和政策规划，强化地方政府问责制，推动地方政府积极贯彻落实；适时将学前教育、高中教育和中等职业教育纳入教育基本公共服务范围；履行缩小城乡、区域差距的责任，进一步加大农村和中西部地区特别是对老少边穷地区的教育转移支付。

省级政府主要职责是积极贯彻落实国家教育基本公共服务法律法规和政策规划，承担教育基本公共服务财政经费保障的主要责任，确保本辖区内教育基本公共服务经费足额及时到位；承担缩小本辖区内城乡和不同市县区域之间教育基本公共服务发展差距的主要责任，推动辖区内教育基本公共服务均等化。

市县政府主要是承担贯彻落实国家和省级制定的教育基本公共服务法律法规规章和政策规划的责任，准确测算本辖区内教育基本公共服务财政经费投入需求，制定辖区内各类教育基本公共服务的标准，重点解决市县范围内农村教育基本公共服务财政经费足额到位和缩小辖区内教育基本公共服务校际差距过大的问题。

乡镇政府的主要职责是基本不承担教育基本公共服务投入，重点负责校园安全管理特别是幼儿园、中小学校校园安保配备以及校车安全监督管理。

（二）完善各级教育基本公共服务经费投入机制，加大教育基本公共服务财政投入力度

一是严格落实教育基本公共服务财政经费法定增长要求，做大教育基本公共服务投入总量。中央和各级地方政府在年度预算安排里保证财政教育支出增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，保证在校学生生均教育经费和公用经费逐步提高，切实提高中央和地方财政教育投入力度，确保2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%。

二是优化公共财政支出结构，提高财政教育支出占公共财政支出的比重。进一步优化财政支出结构，压缩一般性支出，新增财力要着力向教育基本公共服务倾斜，优先保障教育基本公共服务支出，保证财政教育支出占公共财政支出的比重有明显提高。重点加大力度提高农村教育基本公共服务投入，大幅提高农村学校生均教育经费和公用经费标准，加快缩小城乡教育基本公共服务差距。加大中西部地区特别是欠发达地区教育基本公共服务投入，在中央政府进一步加大农村以及中西部地区特别是老少边穷地区的教育转移支付力度的同时，省级财政要加大对辖区内欠发达市县的义务教育专项转移支付力度，缩小区域义务教育经费差距，争取省际义务教育生均经费差距从超过10∶1缩小到5∶1以内，将省域内市县之间义务教育经费差距控制在2∶1以内。三是加强教育基本公共服务经费筹集制度创新，积极拓宽教育基本公共服务投入来源。认真贯彻执行《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》文件精神，拓宽经费来源渠道，多方筹集财政性教育经费。按照财政部《关于统一地方教育附加政策有关问题的通知》，全面开征地方教育附加，按照《关于进一步落实从土地出让收益中计提教育资金相关政策的通知》足额计提土地出让收益教育资金部分，大幅增加教育基本公共服务财政资金投入。与此同时，要引导家庭和社会增加教育基本公共服务投入，鼓励教育基本公共服务社会捐赠等筹措机制，完善国家和社会教育基本公共服务特殊困难群体资助帮扶政策，创新教育基本公共服务市场化融资制度建设。

（三）完善教育基本公共服务财政保障配套制度建设，推进教育基本公共服务均等化

一是完善教育基本公共服务均等化立法和规划是基础。以教育法、义务教育法和国家中长期教育发展改革纲要等政策法律为依托，适时研究制定全国教育基本公共服务均等化专项法律，并结合国家经济社会发展第十二个五年规划，制定出台全国教育基本公共服务均等化专项规划，用于指导和推动我国教育基本公共服务均等化进程。同时要加快预算体制改革，建设以基本公共服务为导向的政府绩效审计制度，规范转移支付方式，完善《一般转移支付办法》，使其成为规范化转移支付形式的基础。

二是加强教育基本公共服务经费监督检查，提高财政投入资金使用效率是关键。要提高基层公共产品供给过程中的效率，实现公共产品供给规模、结构合理化以及资金使用的高效益，进而保证基层政府公共服务能力的强化。各级教育和财政部门要专门设置有关内部机构，增加有关人员专门从事教育基本公共服务经费督查，及时掌握每一笔资金使用的去向和效果，确保科学高效正确地使用财政投入资金。

三是健全教育基本公共服务问责制度，强化府际间责任追究。建立中央对地方的公共服务问责制，尽快将基本公共服务指标细化并纳入统计范围。这种问责制度既包括对教育基本公共服务经费使用不当的追责，也包括对各级地方政府教育基本公共服务投入不足、未达到法定增长要求等约束性要求的追责，更要包括对教育基本公共服务均等化推进不力，导致辖区内城乡、区域、校际教育基本公共服务差距过大的追责；问责的形式不仅要包括行政问责，还要包括法律问责，要将教育基本公共服务纳入各级政府干部考核体系的重要内容。