安徽省农村社会救助体系发展现状和对策

翟年祥，曹增皊

（1.安徽大学管理学院，安徽合肥 230039；2.安徽省民政厅，安徽合肥 230041）

安徽省农村社会救助体系发展现状和对策

翟年祥1，曹增皊2

（1.安徽大学管理学院，安徽合肥 230039；2.安徽省民政厅，安徽合肥 230041）

分析安徽省农村社会救助体系发展现状，从完善社会救助法律体系、建立社会救助工作综合协调机制、拓展社会救助资金渠道、建立社会救助工作监督机制、建设基层社会救助工作队伍等方面出发，通过单项制度优化、以低保为入口、分类型区一体化、救助方式整合等方式建立农村社会救助体系建设的过渡模式，以此过渡到城乡统筹的目标模式。

社会救助；社会保障；安徽省

2007年，农村最低生活保障制度开始在全国建立，农村社会救助理念实现从道义性救济向权利救助转型，农村社会救助进入规范化、法制化轨道。安徽省是一个发展中省份，农村社会救助制度的建设与完善是安徽省社会经济发展的基础工程。目前，全省已初步建立起农村社会救助体系基本框架，具体包括农村五保供养制度、农村居民最低生活保障制度、自然灾害应急救助制度、农村特困户救助制度、农村医疗救助制度等内容。健全完善农村社会救助体系，有效保障农村困难群体的基本生活权益，既是对党中央提出的以人为本的科学发展观的具体落实，也是推进农村各项事业全面、协调、可持续发展的内在需要，又是加快构建社会主义和谐社会的客观需要。

安徽省农业人口占很大比重，是一个农业大省，社会救助制度的建设与完善不仅成为安徽省经济社会发展的基础工程，而且对“中部崛起”、“西部大开发”的其他省份也有着很重要的借鉴意义。

一、安徽省经济社会发展状况

截止2010年年底，全省辖17个地级市，44个市辖区、5个县级市、56个县。户籍人口6827万人，比上年增加32万人；常住人口5957万人，减少174万人。城镇化率为43.2%，比上年提高1.1个百分点①本节未作特别说明的资料均来源于《2011年安徽省统计年鉴》，中国统计出版社2011年版。。2010年全省生产总值（GDP）12359.3亿元，按可比价格计算，比上年增长22.8%。分产业看，三次产业结构为14∶52∶34。按常住人口计算，人均生产总值20887.8元（折合3154美元），比上年增加4480.1元。全省财政收入2063.8亿元，比上年增长33%，其中地方财政收入1149.4亿元，增长33%。财政支出2587.6亿元，增长20.8%。其中，教育支出增长19.3%，医疗卫生支出增长11.2%，社会保障与就业支出增长9.9%。

2010年农村居民人均纯收入5285.2元，比上年增长17.3%。人均生活消费支出4013.3元，增长9.8%，其中食品支出增长9.3%，交通和通讯支出增长16.4%，居住支出增长6.7%。农村居民家庭恩格尔系数为40.7%，比上年下降2个百分点。全省扶贫开发重点县有30个，其中，国家扶贫开发重点县20个，省扶贫开发重点县10个。根据统计数据，2009年末全省农村贫困人口209.3万人，贫困发生率4%。其中，国家扶贫开发工作重点县占54%，计113万人，贫困发生率6.3%；省扶贫开发工作重点县占9.7%，计20.3万人，贫困发生率3.6%；非扶贫开发工作重点县占36.3%，计76万人，贫困发生率2.6%。

二、安徽省农村社会救助体系发展现状

2007年7月，国务院发出在全国农村全面建立最低生活保障制度的通知。安徽省委、省政府积极地响应了这一号召，在全省范围内实施最低生活保障制度。这样，安徽省农村社会救助体系就主要包括了农村居民最低生活保障、农村五保供养以及农村医疗救助等制度。其中，农村低保、农村五保户供养和城乡医疗救助三项工作列入了省政府组织实施的民生工程。与全国其他地区一样，安徽省农村社会救助体系有别于城市社会救助体系，在覆盖面、救助水平等方面也都具有自身的特征。

（一）农村居民最低生活保障制度

1.总体情况

早在2005年，根据党的十六大报告提出的“有条件的地方，可以探索建立农村最低生活保障制度”这一要求，安徽省在淮南等市开展了探索建立农村低保制度的试点工作。淮南在全省率先出台了《淮南市农村居民最低生活保障试行办法》，对年人均收入低于720元的困难群众实施了农村低保，为在全省建立农村低保制度积累了有益的经验。

在办理农村低保的过程中，坚持“评议为主、测算为辅”的原则，各地严把入口。在村委民主评议时，突出“穷中选穷”。在坚持公示制度的同时，设置举报信箱和举报电话，确保公开、公平、公正。全省农村低保制度全面运行的几年来，取得了很大的成就。在覆盖面、待遇水平、财政资金支付等方面都呈逐年增加趋势，见表1：

表1 安徽省农村低保制度运行状况

资料来源：根据安徽省民政厅低保处提供的有关材料整理。

2.农村低保制度存在的问题

安徽省农村低保制度的实施对解决困难群体的生存、维护农村社会的稳定起到了很大的作用，但从目前来看，它还存在着一定的问题。

一是各地低保扩面工作进展不均衡。以2010年为例，全省农村低保覆盖面为4.1%，具体到各市，覆盖面各不相同，有高有低，见图1。

二是低保准入机制还有待健全。低保申请者获准的民主评议参会人员的范围还有待于进一步扩大。虽然执行“测算为辅”的原则，但农村隐性收入难以核算，就粮食收入而言，存在因人而异（生产技术与追加生产成本不一样）、因地而异（各地市场价格不一样）、因时而异（农产品价格升降在不同年月不一样）等方面的收入差。如果再加上民主评议的主观性、范围性，人情保、骗保的发生概率应该很大。所以，有些地区为了省事，就干脆采取人为分户、搞平均主义的错误做法。

图1 2010年各市农村低保覆盖面

资料来源：根据安徽省民政厅低保处提供的有关材料整理制成。

三是农村基层机构人员有限，经费不足。据调研，大多数农村乡镇低保办公室人员只有1～2名，有的还是兼职工作；基层低保办也没有专门的工作经费，再加上工作人员少，所谓的低保户抽样审核的程序只能是纸上谈兵，基本上全凭村民小组的一张嘴说了算，不能及时听取群众的意见，在一定程度上降低了低保制度的实效。

（二）农村五保供养制度

1.总体状况

农村五保供养是一项传统的民政工作。自2007年安徽省政府将农村五保供养对象提标工作列入全省民生工程以来，全省农村五保对象的供养标准有了新的提高，全省农村目前在册的46.2万五保对象省级财政专项生活补助提高到850元，并按省政府（皖政〔2007〕3号）年人均供养标准不低于1200元的要求，不足部分由各地配套解决。

近年来，安徽省认真贯彻落实新的《农村五保供养工作条例》，以大力加强农村五保供养服务机构建设、提高五保供养对象集中供养率为突破口，不断完善农村五保供养工作，并取得了显著进展。2009、2010两年，全省各级总共投入资金11.7亿元，新建、改扩建农村五保供养服务机构1211所，新增床位94715张，新增入院人数83160人，集中供养率由2007年的19.8%提高到32.3%。截止2010年底，农村五保户集中供养人数为16.2万人，分散供养人数为30万人，合计46.2万人。农村五保供养标准由2007年底的年人均918元提高到1894元，其中，集中供养标准提高到2437元，分散供养的标准提高到1651元。

2.五保供养制度存在的问题

一是集中供养率低。上述数据已表明安徽省农村五保对象46.2万，集中供养人数为16.2，集中供养率为35.06%，集中供养人数远远低于分散供养人数。

二是供养标准低。根据统计数据显示，农村五保对象分散供养平均标准为1651元/人·年，平均每天4.5元；集中供养平均标准为2437元/人·年，平均每天6.7元。虽然五保户身处农村，但随着物价的上涨，这个水平的供养标准还是显得较低，仅能维持其生存。

三是资源浪费。每个地区农村五保供养服务机构的床位数都高于集中供养人数。全省五保服务机构床位数为18.1万张，而实际收养人数是16.2万人，闲置床位近2万张。

四是养老服务的质量有待提高。一般来说，适中的机构规模能够提供相对较高的服务质量。统计资料表明，目前我省供养服务机构收养五保对象超过50人以上地区有多个。同时，大多数工作人员的服务对象都超过了10名（有13个市），有的接近20名。显然，服务机构过大和工作人员工作量偏重的现象都会影响养老服务的质量。以至于在农村，一般愿意进敬老院养老的五保户多是残疾、重病或慢性病患者、行动不便者。

五是工作人员待遇低，管理员素质不高。据省民政厅有关资料显示，五保供养服务机构招聘的工作人员月人均工资为550元左右。服务机构管理员多数为初中文化水平，上过高中的都很少，也没有经过正规的业务培训。由于管理员的待遇低，稳定性也差。

（三）医疗救助制度

1.总体状况

2004年6月，安徽省民政厅、卫生厅、财政厅联合下发了《关于实施农村医疗救助试点暂行方案的通知》（民救字[2004]98号）。经过一年的试点，2005年6月，省民政厅对各市民政局下发了《关于在全省全面开展农村医疗救助工作的通知》（民保字[2005]70号），同年10月，下发了《安徽省农村医疗救助实施办法》（民保字[2005]120号）。

为了打破城乡二元结构，实行城、乡特困群众同病种、同救助标准，2007年3月，省政府办公厅转发了省民政厅、卫生厅、劳动保障厅、财政厅联合下发的《安徽省城乡特困群众医疗救助实施意见》（民办字[2007]40号），并列入2007年省政府民生工程。2008年2月，省民政厅、财政厅、劳动保障厅、卫生厅联合下发《安徽省城乡困难群众医疗救助实施意见》（民保字[2008]29号），将救助对象向低收入困难群众扩展，对城乡低保对象、五保户、重点优抚对象取消起付线，逐步取消大病病种限制，实行大病救助和慢性病、常见病救助相结合、医前救助与医后救助相结合的年度一次性定额医疗救助。

自农村医疗救助试点以来，受助人次逐年上升，在一定程度上缓解了农村居民因病致贫、因病返贫的现象。2010年农村医疗救助筹集资金36863万元，其中：中央资金29082万元，省级资金4200万元，市、县资金3581万元；医疗救助支出41226万元，其中：大病救助35426万元，资助参合5800万元；医疗救助242.1万人次，其中：大病救助39万人次，资助参合人数203.1万人次。

2.农村医疗救助制度存在的问题

虽然农村医疗救助发挥了一定的积极作用，但是也存在着不少问题：

一是大病救助力度不够。农村医疗救助总量尚可，但分类后就很清晰地发现大病救助人次力度不够，其中资助农民参加合作医疗的人数占据了很大比例。事实上，在农村给农民带来灾难性打击的是大病和重病。同时通过计算2010年大病救助人均达到908元。大病重病的医药费动辄十几万、数十万，千元左右的医疗救助金勉强冲抵门诊费用。

二是省级财政支持不足。以2010年为例，市县两级财政补助资金总量占省级财政资助总量的60%。如此可以反观出，省级财政在农村医疗救助上支持力度屈居市县财政之下，与中央转移支付资金比较更是少之又少。

三是不同地区医疗救助人次和救助水平差别较大。通过统计发现，虽然同一个地区医疗救助人次逐年上升，但是不同地区在不同年份医疗救助人次的增幅差较大。同时，各地大病救助水平差距明显。

四是农村医疗救助机构的编制、经费及专业化水平较低。由于城乡差距的客观存在，农村医疗救助工作机构缺乏编制，工作经费严重不足，同时查办骗取医疗救助资金的人员，还需要一定的医疗专业知识，而这些农村一时都难以满足。特别是在财政困难的地方，医疗救助资金的专户管理、专款专用以及稽查审核制度等都难以落实到位。

（四）自然灾害救济制度

特殊的地理位置、特定的地形地貌和复杂的气象条件，造成安徽自然灾害多发易发的环境。为适应救灾工作的应急要求，安徽省市、县两级在2004年制订救灾应急预案的基础上，全部重新修订并以当地政府名义出台了自然灾害救助应急预案，乡镇已完成本级预案制定工作。从2006年起，已在全省11个市、县设立了省级救灾物资代储点，同时建立了159个经常性社会捐助工作站和308个工作点，基本实现了社会捐助工作经常化。在自然灾害发生期间，省民政厅根据各地灾情情况，及时启动救灾应急预案，迅速派出工作组深入灾区一线，指导救灾抗灾工作。围绕“确保受灾群众有饭吃、有衣穿、有临时住处、有干净水喝、有病能医，无疾病流行”的目标，各级民政部门积极筹措和下拨救灾资金，用于灾民口粮救济、住房救济、转移安置、衣被救济，治病救济，确保灾区受灾群众都能得到救济与帮助。其中，救灾款数、救灾人数的总体情况见表2：

表2 2006年～2010年救灾资金情况表单位：万元、万人

灾害救助制度在取得巨大成绩的同时，也存在着救灾资金不足，省和地方救灾预算偏少，供需矛盾十分突出；救灾工作管理有待提高，亟需实现规范化；救助管理体制与运行机制滞后等问题。

（五）其他农村社会救助制度

1.重度残疾人救助制度

我省将重度残疾人生活特别救助作为民生工程的重要内容之一，2009年在国内率先制定了贫困重度残疾人生活特别救助制度，建立起稳定的救助保障机制。2010年，全省39.1万名贫困重度残疾人得到救助，基本上实现了应助尽助。2006年全省第二次残疾人抽样调查显示，残疾人生活状况与社会平均水平相比存在着较大差距，据此安徽省委、省政府出台文件规定，凡享受最低生活保障待遇、残疾等级在二级以上的重度残疾人，属城镇户口的每人每月救助50元，农村户口的每人每月救助30元。这样，贫困重度残疾人除享受低保的普惠政策外，还享受特别救助的特惠政策，他们的生活状况得到了改善。

2.重大传染病人救治和生活救助

医疗救治的对象是全省范围内确认的艾滋病病人及感染者等传染性疾病病人以及重大或特别重大突发公共卫生事件病人。生活救助的对象是全省范围内因艾滋病导致劳动能力丧失的特困艾滋病病人及感染者等。对符合治疗标准的病人实行免费治疗或按标准给予补助，费用由中央或省财政负担。

三、完善安徽省农村社会救助体系的发展趋势及路径选择

安徽省农村社会救助体系的发展趋势应该与全国社会救助体系改革与发展的战略目标一致，不可能偏离这一轨道，即在统筹城乡发展中，从单项救助向综合型救助、从生存型救助向发展型救助、从维持温饱型救助到追求一定的生活质量型救助发展。基于农业大省的经济发展水平和城乡之间发展严重不平衡的现实，安徽省农村社会救助制度体系应该走“优化——建立类型区——统筹城乡发展”的“三步走”一体化道路，即：加快完善、优化、整合农村社会救助各单项制度；以最低生活保障为突破口，建立“三类型区”城乡低保制度模式，为农村社会救助制度与城市社会救助制度融合奠定基础；全面统筹城乡社会救助制度，构建以城乡一体“三类型区”低保为重点的安徽省社会救助制度模式。

（一）解决目前制度中存在的问题

1.修订、出台并落实相关法规

在《社会救助法》还没有出台之前，农村社会救助制度体系的健全与完善还只能依赖对现有相关法规的修订、出台新的规章条例，并在实践中去有效地落实。

目前，安徽省省委、省政府和民政厅等有关部门颁发的农村社会救助文件主要有《安徽省农村居民最低生活保障暂行办法》（2007年3月）、《安徽省城乡困难群众医疗救助实施意见》（2008年）、《完善五保供养制度实施办法》、《加快推进农村五保供养服务机构建设实施办法》（2009年）等。综上可见，我省农村社会救助法规尚有未到位之处。当然，这也是与我国社会救助制度的大环境相联系的。当前，应该修订现有法规条例，对其中条文进行细化，尽量避免框架性的政策出台，没有实质性的条文对基层工作会带来简单化或误解的引导。如低保制度的覆盖面进展不均衡、医疗救助面过窄、自然灾害救助的三级应急预案体系的困境等问题在具体法规中缺乏相应的严格规范。同时，应出台一些诸如教育救助、司法援助等相对薄弱的条例规定，完善正在实施中的制度，并扩大到被遗漏在社会救助网之外的特定人群。

2.加大财政投入，健全责任共担和募集机制

低保制度中人均低保金偏低，医疗救助的大病救助力度不够、不同地区救助人次悬殊以及省级财政投入不足，农村五保供养标准过低，省和地方救灾预算偏少等一系列问题都与财政投入不足成正相关关系。

各级政府是社会救助工作的责任主体，财政投入是社会救助可靠、稳定的来源。要健全责任共担机制，合理确定各级财政按比例分担救助资金的制度；健全救助资金按时拨付机制；建立各级财政投入持续增长机制；完善财政支出的监督机制。

要保障各项救助制度健康、持续地发展下去，还需要做好救助资金的募集工作。社会资金募集是社会救助资金来源的重要渠道，是公共财政的有力补充。应制定相应规章，简化捐赠手续，公开捐赠物资的开支与利用情况，同时，开辟社会捐赠常设渠道，形成捐赠的激励机制。

3.完善社会救助工作的管理体制

五保供养制度中资源浪费现象严重，救灾款募集渠道混乱、款物分配多头等问题属于社会救助工作的管理体制弊端。针对上述弊端，必须建立综合协调机制，有效地整合救助资源，促进社会救助工作的良性运行。

在横向上，建立省政府领导，民政、财政、人保、教育、建设、卫生、农业、扶贫办、妇联、红十字会和慈善协会等部门为成员组成的委员会。掌握救助对象的全面信息，了解各方面的救助情况，促进各项救助政策和法规的配套衔接，协调各部门的救助资源，负责对社会救助工作的监督和信息披露。

在纵向上，建立省、市、县、乡镇（街道）、村（居委会）五级救助管理网络。每一级都成立政府领导的社会救助工作领导小组，组长由该级政府领导担任。每级领导小组直接分管下级领导小组，对上级领导小组负责。社会救助领导小组由同级政府一把手领导，小组成员为民政、财政、社保、教育、卫生、农业、建设、扶贫办等相应职能部门的领导。

这样，“横向到边，纵向到底”的社会救助工作管理体制就形成了。

社会救助管理体制的完善有助于救助信息的沟通、救助经验的交流、救助资源的协调，从而避免了条块分割、多头管理、相互扯皮现象的产生。

4.加强基层社会救助工作队伍的建设

从全省农村社会救助制度存在的问题可以看出，每项救助制度的基层工作机构都有编制不足、经费不够及工作人员专业素质水平低等方面的问题。社会救助工作的特性是具体业务管理在基层，具体服务主要靠基层一线提供。因此，加强基层社会救助工作队伍的建设显得尤为必要。

针对基层社会救助机构编制不足问题，可以通过两个方面来解决：一方面，省编制办每年给民政系统招考公务员的名额若干，招考对象专业限制在社会保障、社会工作两个专业上，进入的公务员一律到基层民政系统工作。另一方面，发挥民间组织在社会救助工作中的作用。

就基层社会救助机构工作经费不够的问题而言，可以从三个方面来入手：一是省级财政安排社会救助机构工作经费，并向基层倾斜，专款专用。二是县级财政根据省级财政划拨资金进行配套，如果县级财政确实困难，省社会救助委员会根据各地经济发展状况来确定省财政对其加大投入的比例。三是募集社会资金，由省社会救助委员会和省市县三级社会救助领导小组根据掌握的社会救助信息进行合理分配。

大力提高基层社会救助机构工作人员的业务水平和素质。其一，前文已述招考公务员进入基层机构工作，招考对象的专业限定应该在很大程度上能提高他们的业务水平；其二，继续举办业务培训班，重点加强对县级民政部门，特别是乡镇长和民政助理员的救灾业务培训。

5.优化制度设计，推进下一步社会救助体系建设的衔接配套

健全完善安徽省农村社会救助体系，解决现阶段存在的问题有利于社会救助体系的第二步建设。为此，优化制度设计是为下一步发展奠定基础。

优化单项制度设计。一些启动较早的救助制度发展相对成熟，而一些新制度则还处在不断地摸索之中。单项社会救助制度优化设计不仅能促进该项制度的渐臻完善，而且对整个社会救助体系科学化也能起到推动作用。面对诞生不久的农村低保制度、城乡医疗救助制度，要进行制度改进。

各项制度之间的整合。安徽省社会农村社会救助制度的实践中，主要有低保、医疗救助、五保供养制度以及自然灾害救助制度等。在实施专项分类救助时，一些地区为了降低救助管理的成本，减少审查环节，以最低生活保障资格作为享受专项分类救助的条件，造成最低生活保障制度的“含金量”偏高，导致一些人重复救助而另一些人遗漏救助的现象发生。可以考虑低保救助与医疗救助、医疗救助与新农合制度之间的整合，低保户有就医困难的、有住房困难的可以优先考虑，尽力做到把有限的资源用到最需要的人身上。

还应完善低保退出机制。健全的低保退出机制既可避免资源浪费，也有利于困难群众生活自立、主动就业。

（二）安徽省农村社会救助体系建设的过渡模式——城乡分类型区模式

1.以城乡低保制度衔接为突破口

由于长期以来一直沿袭的二元社会经济结构，我国城乡在户籍制度、分配制度、就业制度等巨大差异的同时，社会保障制度同样呈现出明显的二元特征。社会保障制度成为城镇居民的专利，退休养老、疾病医疗、救济贫困、保障就业及教育、住房等基本构成了城镇社会保障体系，农村只有一些救灾、“五保”制度以及特困救助等。二元社会保障制度既不公平也缺乏效率。历史证明，虽然二元制度在计划经济时期曾发挥了稳定社会的积极作用。但是随着我国工业化、城市化进程的加快以及产业结构的调整，农村劳动力必然向城市大量转移，二元社会保障体制的局限性不断显现出来，并且成为制约城乡统筹的一大瓶颈。

现在，随着城乡统筹的远景规划，作为一项重要制度建设的社会保障制度的城乡统筹是必然趋势。社会救助制度是社会保障制度的基本内容，其城乡统筹理所当然地成为经济社会发展的必然要求。

安徽省城市低保制度建设起步于1995年，目前，全省所有的地级市、县级市及县城全部建立了该制度。2002年6月1日起施行《安徽省城市居民最低生活保障实施办法》，自此全省城市低保工作步入了法制化轨道。农村低保于2005年开始在淮南市试点，2007年7月国务院颁布在全国农村全面建立最低生活保障制度的通知，2008年农村低保在安徽省进行扩面工作。安徽省城乡低保制度建设步入法制化轨道虽然晚于全国，但起步工作走在全国的前列。目前，安徽省范围内城乡低保制度建设相对于其他社会救助制度来说要成熟，因为其他社会救助制度有的才启动，有的则城市有农村无或者农村有城市无。

截止到2010年，安徽省城市低保人口88.4万人，农村低保人口214.6万，农村五保户为46.8万，合计349.8万人，占安徽省总人口6827万人的5.1%。换言之，安徽省贫困人口数量较多。

因此，以城乡低保制度的衔接为突破口，便可以找到安徽省社会救助制度体系逐步融合的基点，使得广大城乡贫困人口公平地受益于经济社会发展的成果，从而走出具有安徽特色的社会救助制度城乡一体化的道路。

2.安徽省城乡低保“三类型区”模式

现阶段全省各市低保补助水平大不相同，显然不利于低保制度的统筹。为此，在目前各市低保水平的基础上计算出2014年各类型区农村、城市低保补助水平很有必要。从2014—2018年，可以用五年的时间，建立起城乡低保“三类型区”，以逐步走向统一的规划。

农村低保“三类型区”的建立。首先对现行农村低保标准进行分类，要在统计各地区历年农村低保补助水平的基础上，分地区计算出2008—2010年各地区农村低保平均补助水平，并按补助水平分别归类为“三类型区”，见表3：

表3 2008-2010年各市农村低保平均补助水平表

测算2014年农村低保“三类型区”各类型区补助水平。接2008--2010年各市农村低保平均补助水平表，并按各地区2008-2010年农村低保平均补助水平从低到高排序。计算出各类型区近三年补助水平的平均值：Ⅰ类型区715元，Ⅱ类型区758元，Ⅲ类型区897元，以此作为计算2014年各类型区补助水平的基数。根据2008—2010年各市农村低保平均补助水平表中的数据，计算2008—2010年各地区农村低保补助水平平均增长率，并分类型区再次平均，得出各类型区近三年农村低保平均年增长率：Ⅰ类型区29.5%，Ⅱ类型区29.6%，Ⅲ类型区26.6%。在计算过程中，考虑到全省农村低保制度实施以来在补助水平方面多是低水平起步，快速增长，在以后的实施过程中，增速会减缓，因此按照各类型区近三年平均年增长率的60%，作为预测2010--2014年农村低保补助水平的平均年增长率，即：Ⅰ类型区17.7%，Ⅱ类型区17.8%，Ⅲ类型区16%。

根据上述基数和年平均增长率，可以预测2014年各类型区补助水平，见表4：

表4 2014年农村低保“三类型区”补助水平测算表

据此，就可以建立起安徽省农村低保“三类型区”制度模式。同样的方法，可以建立起安徽省城市低保“三类型区”制度模式。

这样，安徽省城市、农村低保制度由此从标准悬殊极大归为城乡各“三类型区”模式，这是社会救助制度城乡统筹的第一步。这一步的必要性在于，目前城乡社会经济发展水平还有一定的差距，分城乡建立低保“三类型区”制度模式更符合现实状况。

城乡医疗救助制度省在《安徽省城乡特困群众医疗救助实施意见》（民办字[2007]40号）中已明确，同一地区，同病种、同救助标准、同操作程序，实行城乡一体化。

同时，将自然灾害救助与流浪乞讨人员救助放到临时救助类管理，以降低行政管理的成本并提高救助效率。

（三）安徽省农村社会救助体系建设的目标模式——城乡一体“三类型区”模式

随着全省国民经济持续发展和财政收入的增加，本着社会保障政策向农村倾斜的原则，要逐步缩小城乡之间因社会保障制度的不公而带来的收入差距，加大对农村社会保障制度尤其是社会救助制度的公共财政投入。从2019--2028年用10年时间构建以城乡一体“三类型区”低保为重点的安徽省社会救助制度模式。

1.城乡一体“三类型区”低保制度模式

首先是在分析全省各市财政收入的基础上来预算2019年各市财政收入状况，从而确定全省城乡经济发展的类型。一般来说，经济条件发达的地区，低保人数相对要少，低保待遇标准要高些，反之亦然。

以2010年各市地方财政收入为基数，在统计2008-2010年各市地方财政收入的基础上，计算近三年各市地方财政收入年均增长率，从而分别预测019年各市地方财政收入。按预测的2019年各市地方财政收入从低到高排序，并依次化分为城乡社会救助的“三类型区”，见表4-5。

表5 2019年各市地方财政收入预测表

这样，2019年全省各市经济发展情况按财政收入可分为“三类型区”。据此，与其相应的城乡低保“三类型区”制度模式也就确立了。也就是说，到经济平稳、持续、快速发展的2019年，每个类型区内城乡经济发展基本上应该差别不大，再加上中央、省级财政的支持，在市级财政协调下，每个类型区的城乡一体化的低保模式完全可以运行。每个类型区的低保制度在救助条件、救助标准、救助方法等方面，城乡居民同等对待。三个类型区之间低保制度模式的主要区别在于准入水平、待遇标准以及退出机制上。至此，安徽省“三类型区”低保制度模式诞生。

2.推进社会福利制度建设

城乡一体化是各项社会政策发展的趋势。社会救助制度经过第一步的自身完善和第二步的逐步整合，即经历近10年的发展，到2018年前后应该把社会福利制度建设放到更重要的位置。

五保供养制度的对象是农村最困难的群体，他们大多是经济贫困、老迈体弱、社会关系微弱，鳏寡孤独的社会弱势群体，一般是老年人和残疾人，对其救助涉及日常生活、医疗照顾、住房、心理安抚等多个方面，包括现金救助、实物救助、服务提供等多种形式。经过十年的经济发展和制度建设，五保供养制度应纳入社会福利制度建设中来，以生活供养与服务提供为重点内容，提高老年人的生活质量。

流浪乞讨人员救助在过渡模式阶段，仍然属于临时救助制度。但是，该救助的原则是“无偿救助”，体现了“福利性”，所以将其也纳入社会福利制度，与农村五保供养制度一起来建设。这样，原来属于临时救助的灾害救助因其在灾害发生时才实施而将它归入专项救助，以便于制度管理，实现制度整合。

根据党的十七大精神，2020年前后全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，城乡二元经济结构基本消除、地区差距缩小。新型社会救助体系建设的发展思路应该是重视依法整合，即完整覆盖、城乡协调、法制健全。因此，安徽省社会救助制度体系在经历制度创新与整合后，应该融入全国社会救助体系的整体发展中去，走上一条制度设计更加科学，制度内容更加全面，救助水平更加提高，底线保障更可持续的道路。

现阶段当务之急是从制度统筹设计、修订并出台新规章条例、加大财政投入力度、健全责任共担机制和募集机制、完善行政管理体系以及加强基层机构的建设等方面来实施安徽省农村社会救助体系发展的第一步；在此基础上，随着安徽省国民经济的持续发展和各项制度的逐渐成熟，以城乡最低生活保障制度为突破口，创新实践城市、农村“三类型区”低保制度，并夯实生活济贫制度、临时救急制度及专项救助制度体系，这将成为第二步的特色；第三步是加快推进城、乡分立的“三类型区”低保模式为城乡一体的“三类型区”低保模式，重点推出合并农村五保供养与流浪乞讨人员救助的社会福利制度，并融入全国社会救助体系的整体发展中去，实现以综合救助、社会福利与社会保险为架构的社会救助体系的全局统筹。

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[10]韩焱.安徽省农村居民最低生活保障制度研究[D].中国科学技术大学，2009

Its current development situation and countermeasures on the rural social assistance system in Anhui province

ZHAI Nian-xiang

The establishment and improvement of rural social assistance system is the basic project of social economic development.Based on the analysis of the present situation of the rural social assistance system of Anhui province，the paper points out to improve rural social assistance system form the aspects such as improvement of the legal system of social assistance，establishment of comprehensive coordination mechanisms of social assistance，expanding sources of social assistance funds，establishment of monitoring mechanisms of social assistance and training social assistance personnel as well.At last，the paper proposes that there are kinds of transition modes for rural social assistance system such as optimization of individual system，improvement of the rural minimum living security system，integration of different types，integration of assistance means instead of overall urban and rural development mode.

social assistance；social security；Anhui province

D422.7

A

1009-9530（2012）04-0001-08

2012-02-20

安徽省哲学社会科学基金项目“安徽省农村社会救济体系发展路径研究”（AHSK09-10D21）

翟年祥（1963-），男，安徽大学管理学院教授，硕士研究生导师，研究方向：社会学、公共管理。曹增皊（1978-），男，安徽省民政厅会计师，硕士，研究方向：管理学。