食品安全的系统性危机

邢少文

“刚吃饱，就出现了食品安全问题。很不好意思，这件事情我们很不好意思。”2011年“两会”期间，国务院副总理王岐山如是说，此后，又有温家宝总理对食品安全面临“道德滑坡”和李克强副总理“乱世用重典”的痛心疾首之说。

所谓民以食为天，如果说，30多年前，怎么吃饱是具有最大共识的一件事情，现在，怎么吃得安全，大概是上至国家领导人，下至平民百姓，最具共识的一件事。

中国30多年的剧裂变革中，催生了很多社会矛盾，也隐藏着诸多社会危机，而在食品安全问题上，几乎聚集了这个时代所有的焦灼：政府失位，资本逐利，环境恶化，道德滑坡，信仰缺失，盲目消费主义等等。在食品安全领域中所展示的中国社会图景，显得危机深重。

没有一个人是孤岛，在每一种社会危机中，每个人都应反躬自省。在当下中国的工业化和市场化转型过程中，食品安全已步步走向系统性危机。要摆脱这痛苦的转型，尽快走出危机，需要的是社会各方力量的共治与努力。

反思农业

1958年1月，美国海洋生物学家卡森接到一封朋友的来信。信中描述了一个小镇的春天如何异乎寻常的安静，听不到鸟鸣，感觉不到任何自然的气息。她为此进行了4年的调查，写成了《寂静的春天》一书，书中以扎实的数据和资料，严肃地指出人类不加选择地滥用农药、杀虫剂和除草剂等化学合成制剂，将会危害鸟类和其他野生生物，并通过污染食品、空气和水，直接威胁人类的健康和生存。1950年以后直至60年代中期，世界粮食生产广泛使用滴滴涕和六六六等多种对环境和人体形成毒害的有机氯农药。

这是一部划时代的著作，也是农业生产工业化过程中的一次深刻反省。其后引发巨大的争论，并得到美国国会的重视，也摧生了美国第一个农业环境组织的诞生。1972年，美国禁止使用滴滴涕。

在发达国家的食品安全监管史上，几乎都可以找到这样的共同历程——从餐桌到田园，大量食品安全的危机链条，源于农业生产方式的变革。农药、杀虫剂、除草剂等化学工业产品的使用，大大提高了农产品产量，但也带来了严重的环境污染问题。

镉大米、毒豇豆、毒茶、“绝育”黄瓜……在中国这些食品安全事故背后，同样是农业被过度化学工业化。

进入70和80年代后，强毒性农药被代之以有机磷类、氨基甲酸酯类、拟除虫菊酯类等残留期较短、用量较小也易于降解的多种新农药类型，但中国则到了1983年才颁布完全禁止滴滴涕。在此之前，大部分水稻均在此种农药环境下生长。

农业生产中滥用农药在毒化了环境与生态系统的同时，导致了害虫抗药性的出现与增强，这又迫使人们提高农药用量，变换使用多种农药来生产食物，出现了虫、药、食品、人之间的恶性循环。

在高度发达的商业社会，大生产、大流通经济运作模式成为人类新的生活方式，菜不分春夏秋冬，食不分东西南北，大流通使得食品的丰富性大大增加，但也加剧着农业生产的化学工业化。

农药残留、动物激素、受污染的空气和土壤所带来的恶果正在呈现。中国科学院植物研究所首席研究员蒋高明指出，目前中国化肥的平均施用量是发达国家化肥安全施用上限的两倍。

反季节果蔬生产，加剧了农产品中的药物残留；动物“速成班”将鸡、鸭、鹅等禽类的生命周期缩短至28至45天，猪缩短至2.5至4个月，“这些严重违背生物学规律的种植和养殖模式大量泛滥，令各种农药、激素和添加剂充斥城乡食品。”蒋高明说。

工业化生产对环境的破坏大肆侵蚀农业和农产品，根据环保部的不完全调查，目前全国受污染的耕地约1.5亿亩，全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨。

如果说这是一个互相投毒的时代，那么，在源头上，投毒的过程已经开始，它导致了两个现象，一个是食品的可替代越来越差，所以，尽管共识早存，重典频出，却依旧无法扭转食品安全愈发恶化的趋势，因为，我们无处寻找真正安全的食物，另一个则是食品源头生产者不吃自己销售的产品，我们赖以生存的安全食物链从道德底线的层面就已经开始瓦解。

混乱的食品加工业

“工厂把发霉的火腿切碎填入香肠；工人们在肉腚上走来走去并随地吐痰；毒死的老鼠被掺进绞肉机；洗过手的水被配制成调料……”

这是美国作家厄普顿·辛克莱1906年创作的小说《屠场》的片段，描绘的是芝加哥某肉类食品加工厂。传说当时的美国总统罗斯福在白宫边吃早点边读这本小说。读到这里时，罗斯福大叫一声，跳起来，把口中尚未嚼完的食物吐出来，又把盘中剩下的一截香肠用力掷出窗外。

当年6月，美国国会即通过了两部联邦法律：食品和药品法案以及肉类检查法案，并建立了调查小组，这个调查小组是美国食品药品监督管理局的雏形。

后来，在中国，有一位复旦大学的历史系学生创办了一个关于食品安全的网站，名字就叫“掷出窗外”。

可以说，某种程度上，现代食品工业使我们的生活发生了改变。化学添加剂成为食品的基本原料，它模拟了食品的味道、气味、色泽，防腐剂用于增加保存时限，而真正的食品原料可以添加甚至不添加。例如玉米馒头可以不用玉米，而只要柠檬黄染料，柠檬汽水只需要柠檬香精。

超标使用，甚至以有毒化学品替代，使食品添加剂迅速被污名化，三聚氰胺、孔雀绿、苏丹红等有毒物质被当成食品添加剂。

时至今日，发达国家已对食品添加剂严格监管，中国的食品加工业则远远滞后，北方霞光食品添加剂公司的副总经理彭冲回忆说：“中国大概1996年才开始，都是化工店和小门市形式的，这边卖化肥，那边就卖食品添加剂，都用麻袋装。这造成一种错觉，大家认为添加剂跟农药是一样性质的。”

在中国，目前有2200种食品添加剂，有检验标准的只占总数的近四成，有六成食品添加剂无法检测。已经有17种非法添加物被列入黑名单。在加工环节，又有可能完成另一道“投毒”程序。

商业博弈的失重

在工业化和市场化的推动下，本应是大生产、大流通，大农场式生产和经营流通的连锁化、规模化，但在中国，由于市场经济体制的不成熟，目前形成的格局却是少数大型集团和大量中小加工作坊并存的状况，而他们共同对应的，是分散经营的小农经济。

从现实来看，生产初级农产品的，是2亿多户小农户，从事食品生产加工的企业则有40多万家，其中获得生产许可证的，大约只有12万家。

以乳业为例，从1998年到2010年，中国的乳制品产量从60万吨增加到2159.39万吨，增长了35倍；但奶牛存栏数仅从1998年的439.7万头增加到2010年的1260万头，只增长了近两倍，奶的需求量远赶不上。

虽然从理论上而言，大资本、大集团更有利于食品加工标准的统一，质量检测的控制，但从三鹿、蒙牛、双汇等大企业身上，这种信任几乎被摧毁。

商业的逐利无可厚非，但由于食品供应链条上不对等的利益博弈和政策引导，使得这种博弈严重失衡，不断地驱动造假售假以获暴利。

為了扩大市场规模，追求规模所带来的成本控制，大型企业集团的销售半径无限扩大，这导致管理制度无法跟上，一方面要树立质量高标准的企业形象，一方面又想压低收购价格，诱导了下游投其所好的弄虚作假。

大型食品企业把成本压力和风险转给农户和下游小企业，一旦出现质量问题，又把处罚的风险推向这些农户和中小供应商。

在食品安全被指称为暴利所趋之时，小农户并没有从中得到多少好处，为维护食品价格稳定，在政策上农产品价格长期被压低。对于农民而言，虽从农业税费的高压下摆脱出来，但又要面对政府和强势商业资本的利益压榨。这对于小农户规模化种植，生产方式的提升都形成了制约。

近年来政府为了鼓励农民生产使用了各种补贴措施，但这些补贴被地方政府和大型加工企业集团层层盘剥，所剩无几。利润微薄，利益驱动下的农民一样会选择“投毒”。

低水平的生产方式，农业规模化和技术更新推广的缓慢，工业污染和农村的破落，农协会等组织力量的被压制，反衬出工业化时代农村的凋蔽，也反映了产业结构上的问题。

监管失灵

如果说在食品供应的链条上，每个环节都有利益的驱动，那么，作为公共食品安全守夜人的政府监管部门，理应约束和监督这种利益的“负溢出效应”，但实际上，现实中的监管者却常出现猫鼠同盟，同样存在利益驱动的监管模式，导致监管失灵。

在客观条件上，广褒的国土和市场经济的不成熟，小、散、乱是导致监管力有不逮的原因之一，但更为重要的是，监管趋利化对于整个社会的信任基础和诚信精神的破坏。

在发达国家的食品安全监管发展历史上，监管体制的改革大部分都是由大型的食品安全危机所推动的，严管和严惩机制，逐渐奠定了社会的诚信，但在中国，屡屡出现的公共危机则让这种诚信基础不断沦落。

时至今日，法律法规不可谓不全，据不完全统计，与食品监督相关的法律法规有100多个。但在具体执行上，监管手段却是落后的，在监管体制上，多部门、分段管理所带来的低效、扯皮、推诿现象一直未有根本性改变，每次严重的公共食品安全危机过后，人们对加强监管的呼吁往往最终转化成了部门利益扩张的过程。

监管行为往往是事后运动式的执法，而缺乏预防的举措。三鹿事件被一再隐瞒，蒙牛屡受地方政府保护，事情往往是，问题已成行业潜规则，监管者却毫无觉察，或掩耳盗铃。在利益驱动下，或权贵结合共同牟利，或热衷于末端拦截，而非源头控制，因为源头控制成本巨大，还无利可图。食品特供体系的存在，似乎使得官员们成为社会危机中的“孤岛”。

逐利化的监管体系还将监管行为变为利益盘剥，预防行为被异化成层层设卡，寻求权力出租，结果不是更有公平和效率，而是导致庞大官僚系统的低效和腐败。

在对第三方监督力量，如公民、社会组织、媒体力量的成长上，政府部门也没有进行培育壮大，相反却时有压制。监管失灵问责制度的缺失或弱问责导致虽然公共事件频出，但监管体制进步极其缓慢。一个缺失约束和监督的政府，又如何去期待它能够很好地约束和监督他人呢？

當食品供应链的每个环节都弊病丛生时，安全的食物对于中国人来说，渐成一种奢望，而扭转这种系统性的危机，需要的是整个社会的系统应对，而非简单的对政府监管抑或资本逐利的道德批判。