制度变迁中财政支农资金低效锁定研究

钟德仁,梁俊凤,王 茜,郝渊晓

(1.安徽科技学院,安徽 凤阳 233100;2.西安交通大学,陕西 西安 710061)

一、财政支农资金低效现状

作为政府主导的制度安排,财政支农已成为政府解决 “三农”问题的一种特定方式,是国家调控农业生产的重要工具。然而分析历年财政支农资金规模和结构,发现财政支农资金没有取得预期的效果,在制度变迁中被锁定在低效状态。(1)从财政支农资金增速看,财政支农资金总量逐年递增,由1978年的155.66亿元上升到2006年的3172.97亿元①[1],总量增长21倍多;环比增速除1980年、1981年和1999年为负13.39%、26.5%和5.98%,其余年份都是正增长。这主要是80年代的财政利税分流改革,财政总收入减少,农业支出也相应减少,1998年国家发生了特大农业灾害,用于农业救灾减灾的支出加大,环比增速达到最高值为50.68%,1999年财政支农资金回落到正常,环比增速出现负增长。财政支农资金环比增幅总体上很不规律,时高时低 (见图1),表明政府对农业投入很不稳定。(2)从财政支农资金结构占比看,支农支出占比过多,平均达67.13%;用于生产性的农业基本建设支出占比过低,平均为25.42%,且多数资金用于大江大河等全民受益项目开支,涉及农民直接受益项目很少,对农业促进作用不明显;农业科技三项费用占比仅为0.89%,农民再生产能力受到限制。财政支农资金结构不合理,影响财政支农资金整体效益 (见图2)。(3)从财政支农资金占比与农业GDP占比的比值看,比值反映财政支农资金对农业的相对倾斜程度,即财政对农业重视程度,平均倾斜度为44.10%,低值出现在80年代初期,1984年为最低,只有25.85%,2004年达到最高值的72.20%,以后逐年走高,可见国家对农业还是比较重视(见图3)。(4)从财政支农资金效益看,即财政支农资金所取得的符合社会需要的经济成果 (农业GDP、农民收入等),以财政支农资金与农业GDP的比值为例,1978年以来财政支农资金效益逐年走低,1995年为历史最低点4.74%,之后开始回升,但总体平均效益仅为7.9%,始终处于低位徘徊,远远低于财政对农业平均倾斜度44.10%,说明财政支农资金政策效果并不明显,这也验证了学术界的共识─财政支农资金低效[2][3]。

图1 财政支农资金环比增速

图2 财政支农资金结构占比

图3 财政支农资金对农业倾斜度

通过历年财政支农资金数据和比值变化可以发现,我国财政支农资金制度选择,受到了国家总的宏观经济政策目标影响。财政支农资金在投入方向和投入结构的变化上,往往表现出在原有的财政支农资金制度基础上的一种渐进式反馈和调整,导致新制度不可避免地受到 “旧”制度的影响,在路径依赖的作用下,将财政支农资金引入低效率或无效率。因此从制度变迁视角去研究财政支农资金低效原因,对于推动财政支农资金制度安排的良性循环具有极为重要意义。

二、对制度变迁原因的理论解释

制度变迁是制度的替代、转换和交易过程,是指 “制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式”。路径依赖是指一个具有正反馈机制的体系,在外部性偶然事件的影响下被系统所采纳,便会沿着一定路径发展演进,很难为其他潜在的甚至更优的系统所替代[4]。也就是说,制度变迁一旦走上了某一路径,惯性的力量会使这一制度不断 “自我强化,让你轻易走不出去”。所以 “历史是至关重要的”,“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”[5]。由于市场的复杂性和信息的不完全,制度变迁不可能总是完全按照初始设计的方向演进,往往一个偶然的事件就可能改变方向,致使制度滑向低效率,甚至被长期锁定在低效状态,制度变迁一旦进入锁定状态,要摆脱就十分困难。因为 “沿着原有的体制变化路径和既定方向向前走,总比另辟蹊径要来得方便一些”[5]。制度变迁必须不断解决 “路径依赖”问题。

潜在利益的追求是制度变迁产生的深层次因素,利益集团只有在发现了巨大的潜在利润,才会在收入增加的激励下改变现有制度,也即 “如果预期的净收益 (即指潜在利润)超过预期的成本时,一项制度安排就会被创新”,这种新产生的制度安排的目的,就是使原有制度安排外面的利润内部化,以达到帕雷托最优状态。制度创新是有条件的,只有预期收益超过为制度变迁而付出的成本,且预期收益与预期成本的差额至少要等于现有的福利水平。收益和成本的关系,可以看作是制度变迁动力和阻力的关系。制度变迁选择何种方式取决于一个社会利益集团之间的权力结构和利益分配,各种利益集团的相互博弈,造成了原有制度的非均衡,为制度变迁提供了动力;而制度在变迁过程中,又使得各种利益集团的力量对比发生变化,利益集团之间权力结构和利益分配重新调整。

三、制度变迁中财政支农资金低效分析

(一)路径依赖影响下的低效锁定

基于诺思的路径依赖观,初始选择对制度变迁有很强的影响力和制约力,只要存在收益递增和不完全市场,路径依赖同样也会影响到财政支农资金制度变迁。

新中国成立后,中央政府实行 “统收统支”高度集中的财政管理体制,财政偏向于 “农业哺育工业,农村哺育城市”,财政对农业的投入份额微乎其微,农村教育、养老、医疗、文化等农村社会事业主要依靠农民自己解决,工农产品剪刀差又使得农业自我积累能力极低,农业经济发展极其缓慢。据统计,1950年到1978年,财政农业支出总额为1577亿元,而以工农业产品价格剪刀差形式取得的收入达到5100亿元,农业税收入978亿元,农业部门净流出的农业剩余4500亿元[6]。中央集权的初始选择导致了城乡二元财政体制的形成和固化,阻碍了农业经济发展,财政支农资金基本上处于无效状态。改革开放后,财政实行的 “分级包干”,“城乡分治”问题受到政府重视,但由于政策壁垒的极大惯性,财政重工业和城市的偏好没有完全的矫正。例如提高农副产品收购价格使农民受益,实行差价补贴又维护城镇居民特权利益,政府承担价格补贴使财政压力增大,于是又通过增加农民税外收费来进行补偿,这实际上又加重了农村税费负担。1994年分税制改革,受中央集权和强调宏观调控能力的初始选择影响,财权过多地集中在中央,农业事权却留在了地方,造成地方财政支农能力不足,资金配套困难。分析2006年财政总收入,中央占到52.8%,地方占到47.2%;财政支农资金中以支农支出为例,中央仅占9%,地方政府却占到了91%,中央和地方财权与事权极不对称。另外受GDP至上的错位 “指挥棒”的驱使,评价地方经济发展、考核官员的政绩都与GDP紧密挂钩。地方政府为寻求地方政绩往往按地方偏好最大化来决定财政支农资金使用和配置,投向那些见效快、易出政绩的项目,如非农产业和城镇看得见、摸得着 “硬性”公共品,而不是农业科研、农技推广等“软性”公共品,这种“挤出效应”必然导致财政支农资金的低效。

中央集权的初始选择,使得财政支农资金制度运作背离设计初衷,没有给农民和农村带来普遍的收益递增,由于制度的自我实施机制,使制度在初始制度的基础上不断地变迁下去,城乡二元结构分化明显,对比城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入,发现农民人均纯收入远远落后于城镇居民,二者比值从1978年的2.57倍扩大到2006年的3.28倍,表明城乡差距扩大化明显,“三农”问题严重。尽管财政支农资金也历经多次改革,但都由于初始制度强化现存制度的刺激与惯性,改革经常是在保持原有制度的连续性和稳定性基础上,沿着既定变迁路径做边际增量调整,在路径依赖的影响下变成了 “修修补补”的游戏,不能从根本上解决问题。

(二)成本—利益影响下的低效锁定

制度变迁的一个重要条件,新制度的预期净收益大于旧制度的预期净收益。假设有预期收益函数R(u)、预期成本函数C(u)、现有福利水平函数W(u),它们都是效用水平的函数。按照制度经济学的理论,获得预期净收益越高,推动制度变迁的动力也就越强,制度发生变迁的可能性也就越大,否则人们一般是不会推动使他们福利水平下降的制度变迁的。制度变迁的预期净收益maxR(u)-C(u),还有个约束条件,要求R(u)-C(u)必须≥W(u),也就是只有预期净收益大于现有制度带来的福利水平,利益集团才有制度变迁动力。

假设中央政府效用R(u1)=R(a,b,c,d),a为社会总产出的影响;b为财政收入最大化;c为社会稳定程度;d为各利益集团满意度。地方政府效用R(u2)=R(e,f,g),e为中央政府的满意度;f为地方政绩;g地方财政收入最大化。农民组织效用R(u3)=R(i,j),i为个人物质福利;j为制度对农民影响。

中央政府利益是整个社会公共利益最集中的代表和体现,追求中央利益的最大化和维护社会稳定,当预期净效用R(u1)=R(a,b,c,d)-C(u1)≥W(u1)(中央政府现有福利水平),中央政府有制度变迁动机。农民组织利益诉求通道狭窄和利益诉求得不到充分表达,中央政府在进行财政支农资金改革时,更多地考虑到地方政府能否顺利执行。为了保证制度能够贯彻实施,中央政府还要支付改革成本C(u1),这里成本中就包括中央政府对地方政府的监督和惩罚成本。然而事实上中央政府和地方政府信息不对称,对地方政府在执行改革过程中缺乏足够的信息,不能有效地监督和惩罚地方政府和官员的不执行或不作为,高昂的监督和惩罚成本并没有取得预期效果。中央政府作为 “理性的经济人”,会采取一些 “放任地方政府”的妥协措施,因此财政支农资金的每次改革,都是不彻底的改革,都是在保持 “旧”制度延续基础上边际增量调整。

地方政府作为代理人,是中央财政支农资金改革的贯彻者和具体实施者,既要争取政绩最大化,以期获得中央政府对自己满意,又要保证自身利益最大化。当预期净效用R(u2)=R(e,f,g)-C(u2)≥W(u2)(地方政府现有福利水平),会支持中央政府的改革措施,并会提供更加具体和深入的制度供给措施。在财政支农资金使用管理过程中,地方政府会权衡自己的利益得失,以自己利益最大化为行为的标准和最终目标。从监督惩罚角度看,由于上下级政府间信息传递链条过长,地方政府有足够的能力控制 “私人信息”和辖区 “自然状态”信息,导致了地方政府的机会主义倾向。一些地方政府出于自身政绩或局部利益的需要,对中央政府的改革措施不执行或阳奉阴违,导致财政支农资金偏离预期目标。

农民组织作为政策目标的最大受益者,在利益集团中处于最劣势地位,谈判能力和博弈能力均较弱,往往被动接受财政支农资金的各种制度安排。农民组织也按照R(u3)=R(i,j)-C(u3)≥W(u3)(农民组织现有福利水平),实现个人福利最大化和向上级政府反映现有财政支农资金制度对其生活影响。然而由于农民组织自身特点,不能够独立反映利益诉求,这时就需要外部资源的扶持和激励。

(三)非零和博弈的低效锁定

按照博弈论解释,制度变迁实际上就是不同利益主体相互博弈 (合作或非合作博弈)后实现均衡[7]一种公共选择。以财政支农资金制度变迁为例,制度供给者是中央政府,制度执行者是地方政府,而农民组织是弱势群体,不能独立参加博弈,只是被动接受改革。财政支农资金制度变迁实际就是中央政府和地方政府追求利益最大化的博弈,这种博弈是以损害或忽视农民、农村、农业利益为前提,其结果必然没有效益。

中央政府行动集为S1{a1i│i=1,2}(a11为实施改革策略;a12为不实施改革策略)

地方政府行动集为S2{a2j│j=1,2}(a21为执行改革策略;a22为不执行改革策略)

在中央和地方政府博弈过程中,地方政府现有福利水平为W(u2),如果不执行改革或者改革不彻底,会有额外收益E2,但是中央政府一旦发现地方政府违规或不执行,就会对其进行处罚,地方政府损失为-C2;中央政府不实施改革,维持原有政策带来的效用W(u1),如果中央政府没有改革意愿,而地方政府也不执行原改革,这样就会给中央政府带来负效应-C1。由此构造博弈矩阵,如下：

地方政府中央政府策略选择 改革 不改革执行 0,0 0,W(u1)不执行 W(u2)+E2-C2,0 W(u2)+E2,W(u1)-C1

从博弈矩阵看出,在财政支农资金制度变迁过程中,为解决 “三农”问题,中央政府选择S1{a11},实施财政支农资金改革。对于地方政府而言,就存在两种行动策略的选择,S2{a21}贯彻执行改革或S2{a22}不执行改革,关键是看地方政府期望收益 {W(u2)+E2-C2}是否大于零。这里存在一个问题,中央政府如何监督和惩罚地方政府的不执行或执行不力,这里就涉及到一个监督和惩罚地方政府的概率,如果对地方政府监督和惩罚的概率低,地方政府就有不执行改革S2{a22}的意愿。或者地方政府承担不执行改革的损失-C2不大,起不到监督和惩罚作用,存在 {W(u2)+E2-C2}大于零的获利空间。

中央政府如果选择S1{a12},维持现有制度安排的话,对于地方政府而言,最好的策略就是S2{a22}不执行改革,从中获取 {W(u2)+E2}大于零的收益,不执行的负效应转嫁给了中央政府。实际上中央政府不可能不实施财政支农资金改革,如果不实施改革,中央政府现有福利水平W(u1)也会被动摇,它要承担地方政府不执行的负效应-C1,这会降低现有福利水平,甚至会吞噬现有福利水平,因此中央政府还是有改革意愿。中央政府和地方政府如此循环往复,形成一个非对称的非零和博弈,无法真正达到纳什均衡,财政支农资金始终处于改革→低效→再改革→再低效状态。

四、破解财政支农资金低效锁定的路径选择

(一)强化中央政府在制度创新中的主导作用

制度变迁及其制度创新分为个人推动的、团体推动的和国家推动。其中国家在制度创新过程中起着十分重要的作用,国家推动的创新是经济增长的基本动力[9]。

我国已经具备 “工业反哺农业、城市支持农村”能力,财政支农资金改革已从边际增量调整转向整体性突破阶段的调整。财政支农资金低效的制度创新应该是由政府外在推动与利益主体内在力量共同作用的结果。中央政府要充分利用自己的权威地位和资源配置中的优势地位,根据市场经济的发展水平和经济体制改革的内在要求,从农业发展和国民经济的整体目标出发,积极主动推进财政支农资金改革,在合理运用权力和资源追逐利益的同时,要对财政支农资金制度的变迁过程予以控制和引导,调整优化中央政府与地方政府的财权和事权,明确财政支农资金投向和使用范围,减少地方政府挤占资金、改变资金用途等不合规行为。中央政府的利益和农民组织的长远利益是一致的,都能从农业发展中获益,因此中央政府要主动关注农民组织弱势群体的利益,健全反馈农民顺畅表达农村公共产品偏好的制度机制,倾听他们对财政支农资金的利益诉求,真正从农民切身利益出发,设计出高效的财政支农资金制度安排,并通过系统的学习、协作、适应等自我强化机制,形成社会一致性行动。

(二)培育农民组织利益集团

利益主体不均衡导致制度安排非均衡的常态化,要完成财政支农资金改革,光靠政府力量是无法跳出低效锁定状态的,必须要有农民组织的参与,共同将财政支农资金引向良性循环中。农民作为弱势利益集团,由于自身素质较低且人数多、居住分散、组织程度低,又处于财政支农资金利益链的最底层,很难享受到财政支农资金带来的好处。培育农民组织首先就要壮大农民力量,采取各种组织培训,提高农民阶层的普遍认知水平,并从农民中寻找一些支撑点,培养部分利益集团,如对进城务工的农民加以组织,使其形成组织严密的利益集团,政府为其创造良好制度环境,增强其参与制度变迁博弈的程度;或者是培育农业产业化龙头企业,“公司+农户”已成为农业现代化建设中普遍存在的一种产业化经营组织,这些农户相对素质较高,人员也相对集中,把这些农户以专业或行业协会的方式组织起来形成新的利益集团,增强农民组织谈判能力和博弈能力。这样既可避免将人数上具有绝对优势的农民组成一个大利益集团,防止出现利益集团间新的失衡,也可以降低组织大利益集团的组织成本。

(三)重视地方政府的 “主体地位”

中央政府和地方政府利益目标不一致,二者的利益博弈就必然存在的。中央政府在制定财政支农资金政策、制度时,一定重视地方政府的 “主体地位”,充分调动地方政府的参与新制度实施的主动性,使中央政府和地方政府的决策意图相统一,诱使“执行改革”成为地方政府最优选择。中央政府作为制度变迁主导地位,要强化对地方政府的监督激励制度,完善对地方政府的考核评价,减少地方政府的违规不执行的概率,引导地方政府的利益目标与中央政府的利益目标相统一,加强对地方政府权力运用监督与控制,减少中央和地方政府利益博弈成本,诸如摩擦成本、监督成本等,提高财政支农资金效益。

五、结 论

纵观我国财政支农资金演变历史可以发现,财政支农资金制度受到中央集权初始选择影响,在路径依赖的作用下,财政支农资金改革进展缓慢,财政支农资金陷入低效而无法摆脱。财政支农资金改革不仅要考虑到如何打破旧的、形成新制度的收益递增机制,还要重视中央政府、地方政府、农民组织者之间相互支持与配合,从内生层面和外生层面对财政支农资金低效锁定进行突破,制定出更有效率的财政支农政策,实现财政支农资金效益的跃升。以制度变迁的视角去审视财政支农资金低效,运用路径依赖理论和追求最大化的利益博弈观点去阐述财政支农资金低效的原因,并寻求创新的路径,这是财政支农资金低效理论研究不可或缺的视角,对于提高财政支农资金效益另辟蹊径。

[1]中华人民共和国统计局编.中国统计年鉴2007[M].北京：中国统计出版社,2007.55,285-293.

[2]李树培.改革开放以来我国财政支农政策的演变与效率研究[J].经济评论,2009,(4)：13-17.

[3]尹孝凡等.基于新制度经济学视角的财政支农效率分析[J].财经问题研究,2010,(9)：78-82.

[4]卢现祥.新制度经济学 [M].武汉：武汉大学出版社,2004.168.

[5][美诺斯.经济史中的结构变迁 [M].上海：上海三联书店,1991.1-2.

[6]吴敬琏.路径依赖与中国改革-对诺斯教授演讲的评论[J].改革,1995,(3)：57-59.

[7]刘书明.统一城乡税制与调整分配政策：减轻农民负担新论[J].经济研究,2001,(3)：43-49.

[8]张曙光.论制度均衡和制度变革.现代制度经济学 (下卷)[M].北京：北京大学出版社,2003.243.

[9][美]诺斯.经济史中的结构变迁 [M].上海：上海三联书店,1991.30-33.