流域生态补偿方式激励相容性的比较研究

马 莹

(吉林财经大学税务学院,吉林 长春 1300017)

一、问题的提出

转移支付与异地开发是流域生态补偿的两种方式,前者通过政府间财政资金的无偿转移为生态建设提供资金补偿,是输血型补偿和直接补偿的代表;后者是指在流域下游设立专门的开发区,上游污染型企业在开发区内投资经营,其上缴利税计入上游地区财政收入,以此支持上游地区生态保护,它是造血型补偿和间接补偿的重要方式。学术界充分肯定财政转移支付方式的重要性与可行性,认为它是地方进行流域生态保护的重要资金来源,是当前解决区域性生态服务有效供给、协调区域经济与生态环境和谐发展的重要手段[1]。而横向转移支付方式更受推崇,杜振华、焦玉良(2004)通过论证指出建立基于生态补偿的横向转移支付制度,能够实现生态服务制度化、有偿化和效益化,并提出建立区际间生态转移支付基金的构想[2]。胡熠、黎元生 (2006)认为由流域各地区进行区际民主协商,并采取横向转移支付的准市场模式是现阶段我国具有可行性、可操作性和普遍适用性的流域区际生态补偿模式[3]。对于由流域下游地区向上游提供污染项目开发空间的异地开发方式,理论界褒贬不一,有些学者对异地开发持怀疑态度,他们指出异地开发对上游减少污染源存在一定的作用,但下游补偿数额与上游流域环境质量之间没有建立起直接的关系,因而补偿效果较差[4]。同时,这种补偿方式对本土产业发展的带动作用很弱,对经济发展、就业和技术溢出的影响更弱,不利于当地经济发展[5]。也有学者赞同异地开发补偿方式,刘桂环等 (2006)提出异地开发方式在国内和广东省都取得了很好的经验,是解决流域水源地保护和补偿问题的有效方式[6]。张跃西等 (2005)探讨了异地开发补偿方式的生态补偿综合效益,指出异地开发是现阶段条件下比较经济的一种有效生态补偿形式,值得推广[7]。

转移支付与异地开发两种方式对流域生态服务供给均有一定的激励作用,但是究竟哪种方式激励流域生态保护的功能更强?在什么样的条件下适合采用转移支付方式?在什么样的条件下不适合采用转移支付而应采用异地开发方式?上述问题,由于缺少衡量与比较的依据,因而少有学者对此进行探讨。本文引入激励相容度的概念,将其作为衡量激励相容性的指标,在对异地开发补偿与横向转移支付补偿激励相容度进行比较的基础上,判断两种补偿方式的优劣,为不同地区不同时期补偿方式的选择提供理论根据。

二、激励相容度——激励相容性程度的反应

所谓激励相容是指在某一机制中,每个人(经济理性人)即使追求私利,其客观效果也能正好达到设计者所要实现的目标,是否具有激励相容性是制度目标能不能得以实现的关键所在,而激励相容程度是制度目标实现程度的决定因素,因而对激励相容的程度进行测度十分必要,它是判断制度优劣、进行制度分析、比较和改进的基础。

目前来看,学界对激励相容量化问题的研究很少。国外学者的基本观点为,当制度不具有完全的激励相容性时,就需要考虑激励相容度问题,他们将代理人说真话时的期望收益与其最优反应策略的期望收益之差,即代理人偏离委托人目标的程度,作为激励相容度的反应指标。[8]这种测度方法只说明了代理人的行为偏离委托人目标的原因在于这种偏离能够带来更高的收益,无法说明制度对代理人的激励强度、也反应不了委托人目标的实现程度,更无法反应二者之间的关系。国内学者认为,激励相容度表示的是成员目标与制度目标一致的程度,[9]它能反映不同激励状态在程度上的差别。但是国内学者并未给出激励相容度的一般计算方法。本文将从激励相容的本质特征提出激励相容度的概念和衡量指标。

(一)激励相容度的内涵

激励相容的内涵是 “保证代理人在追求自身利益目标的同时,也能实现委托人目标”,由此可以判断激励相容应该具有两个本质特征,一是激励性,即通过利益的分配增加代理人的收益以实现激励他的目标。二是激励的导向性,即相容性,要实现激励相容的目标光有激励是不够的,因为可能存在代理人的行为与委托人目标不一致的状况,所以激励必须以委托人的目标要求为导向。从激励相容的本质特征来看,激励相容度是指一种制度激励代理人按委托人目标行动并确保委托人目标实现的程度,它体现在激励度和相容度两个方面,前者体现代理人受激励的程度,后者体现代理人目标与委托人目标的一致性程度。

(二)激励相容度的衡量与比较

激励相容度需要同时体现代理人受激励的程度和代理人目标与委托人目标的一致性程度,因而本文用激励度和相容度两个指标来衡量激励相容度。前者可以用代理人按委托人的要求提供产品或服务的边际收益来衡量,边际收益大说明代理人的受激励程度强,反之则弱。相容度可以用委托人的均衡策略收益占其目标收益的比重来衡量。均衡策略收益是指博弈均衡状态下的收益,委托人的均衡策略收益反应了代理人追求自身目标的行为对委托人收益的影响,它与委托人目标收益的比值能够反应代理人目标与委托人目标的一致性程度。这一比值还可以说明委托人目标的实现程度,在制度的选择过程中,委托人目标的实现程度是很关键的一个指标。激励度用公式表示为：DI=其中,DI代表激励度,ΔEI为代理人的均衡策略收益的变动量,ΔQ为代理人提供的产品pp或服务的变动。可以看出,激励度为代理人的边际收益;相容度用公式表示为C代表相容度,AIa为委托人的目标收益,EIa为委托人的均衡策略收益。

激励相容度应该通过激励度与相容度之间的比较来确定,激励度与相容度之间存在以下四种关系：第一,激励度和相容度均处于较高水平。此时制度的激励相容度高,可以认为这种制度设计是合理的。值得注意的是,激励度高并不意味着委托人的支付水平高,这是因为委托人的支付不是代理人收入的唯一来源,代理人还可以得到的其他收入。如为促进梅江流域的水土保持,江西省宁都县邀请投资者来开发脐橙园,“将水土保持融入开发合同中”,[10]县政府并未对投资者进行大量补贴,但高额的直接经济收入极大的激励了投资者的热情。在这种制度设计中,代理人的目标与委托人的目标本来就具有一致性,因而虽然没有来自于委托人的补偿金,但高额的直接经济收入极大的激励着开发者,制度的激励度与相容度均处于高水平。第二,激励度和相容度均处于较低水平。这说明制度的激励相容度低,制度设计不够合理。第三,激励度高,相容度低。这种情况在现实中也是存在的,如有些地区每年得到的生态治理拨款并不少,但流域的生态环境改善不大,甚至根本没有变化,这说明制度设计不够合理,这种情况可以认定为激励相容度低。第四,激励度低,相容度高。当代理人追求的不是经济利益而是超物质的精神激励时,会出现这种情况,义务治理环境现象的存在正是其真实写照。但是,由于本文的分析建立在代理人是追求经济利益最大化的理性人的假设前提上,所以这种情况是不会存在的,因而,本文不讨论激励度低,相容度高的情况。

总的来说,根据激励度与相容度的高低程度,可以对制度的激励相容度进行排序和比较。激励度高、相容度低,则激励相容性最差;激励度和相容度均处于较低水平,则激励相容度也处于中间水平;激励度和相容度均处于较高水平,则激励相容度最高。另外,当相容度相等时,可以认为委托人的支付水平越低,制度的激励相容性越高。

三、异地开发补偿与横向转移支付补偿激励相容度的比较

本文借用霍姆斯特姆和米尔格罗姆 (Holmstrom and Milgrom,1987)模型的简化形式,对异地开发补偿与横向转移支付补偿两种方式的激励相容度进行比较。

(一)基本假设

假设1.在跨区补偿过程中,上游各利益相关者的基本利益诉求相同,因而能够形成目标一致的利益集团。同理,下游也会形成统一的利益集团。上、下游各利益相关者之间的博弈变身为两个利益集团之间的博弈。下游利益集团设计激励机制以引导上游利益集团提供生态保护服务。不论在哪一种补偿方式下,流域下游都会选择对自身而言最优的激励方式,以保证当地效益的最大化。

假设2.流域上游利益集团付出的努力水平为a(可用货币度量),上游保护水质的社会综合效用为π,π由a和θ共同决定,π取线性形式,即π=a+θ,其中θ是服从均值为零、方差为σ2的正态分布随机变量。

假设3.下游利益集团按照所获得减排效用的一定比例向上游利益集团支付补偿额,公式为：s(π)=βπ,s(π)为补偿额,β是上游利益集团分享的综合效用份额,即社会综合效用π每增加一个单位,下游利益集团向上游利益集团支付的补偿增加β单位 (0≤β≤1)。

假设4.上游利益集团提供流域生态服务的成本为c(a),c(a)=ba2/2,b代表努力成本系数,b＞0,b越大,同样的努力带来的负效用越大。

假设5.上游利益集团为风险中性者,下游利益集团为风险规避者。

(二)模型设立及求解过程

1.地区间横向转移支付方式

令λ(1≥λ≥0)为下游利益集团对减排综合收益的认可度 (以下简称为认可度),如果下游对减排收益测算不全面、估值低于其实际价值,或者下游补偿金的主观支付意愿较低,故意低估上游减排所带来的综合收益,则比较小。当情况相反时,较大。由于测算技术在两种方式下是相同的,所以只受下游主观支付意愿的影响。

根据前文的假设条件,可以推论出：

下游利益集团的实际收入为：v=π-s(π)=λ(1-β)π

下游利益集团的期望效用为：Ev=E(π-s(π))=λ(1-β)a

上游利益集团的实际收入为：u=λβπ-b2 a2

在激励机制确定后,上游利益集团将选择最优努力水平a以使自己的确定性等价收入最大化,即激励机制必须满足激励相容约束。同时,为确保上游利益集团完成代理任务,下游利益集团向其支付的实际收益不能低于它的保留效用 (假设保留效用为w),也就是说激励机制必须满足参与约束。当上游利益集团的努力水平不可观测时,下游利益集团的决策过程可以表述为：

2.异地开发方式

在异地开发方式下,下游一般只需以补偿金的方式向上游支付开发区内企业的税款,由于数额不大,而且税款多是由上游企业所创造的,所以可以近似地认为下游的支付意愿达到百分之百,也就是说λ为1。假设下游向上游支付的税款为t◦η◦π,其中,t是税率,η是规模系数,代表开发区内企业的生产收入占生态综合收益的比重,下游通过控制进入开发区的企业数量,进而控制这些企业的总收入规模,来实现对上游减排的最优激励。异地开发方式对上游的影响体现在两个方面：一是增加了上游政府的收益。下游支付的补偿金并不是上游政府的新增收入,因为这部分收入是本地企业 (包括引资企业)移入开发区前就存在的,但是由于本地企业搬家到下游开发区内,节省了上游政府的征管费用和提供其他行政服务及设施的费用,这部分节省的成本属于上游的新增收入,假设节省的成本占税收收入的比例为c,c简称为费用比例,1＞c＞0。二是降低了上游减排的成本。与停产或购置污染处置设备相比,异地开发使上游的减排成本大幅度下降,令异地开发方式下的减排成本为为异地开发方式下的减排成本与横向转移支付方式下的减排成本之比,可称其为减排成本比,d越小说明异地开发方式下成本下降幅度越大。经计算,在异地开发方式下,上游的实际收入为期望效用为：Ev=a-tηa。

若上游利益集团的努力水平无法观测,则下游利益集团的决策过程可以表述为：

(三)横向转移支付制度与异地开发制度的比较分析

根据公式,两种方式下的激励度与相容度如表1所示：

表1 横向转移支付制度与异地开发制度的比较

1.横向转移支付方式的激励度和相容度受到认可度的影响

当λ较小时,下游的主观支付意愿较低,故意低估上游减排所带来的综合收益,因而支付的补偿金水平较低,致使横向转移支付方式对上游减排的激励度不高。相反,当λ较大时,横向转移支付方式的激励度也高,λ为1时,激励度达到最高水λ也对横向转移支付方式的相容度施加作用。λ越小,上游的受激励水平越小,减排量相应下降,这又导致下游得到的生态收益下降,相容度也随之缩小。反之,λ越大,相容度越高。

2.异地开发方式的激励度和相容度与费用比例c正相关,与减排成本比d负相关

费用比例c代表了上游的实际受偿程度。c越大,说明上游实际得到的补偿程度越高,因而对减排和提供流域生态服务的激励越大。此外,上游加强减排工作的直接效果是下游的生态收益增加,也就是说制度的相容度较高。

减排成本比d较小,说明与横向转移支付制度相比,异地开发的减排成本大幅下降,减排成本的降低激发了上游各利益主体减排的兴趣和动力,因而激励度更高,同时其相容度也大。

3.两种方式的激励相容度孰大孰小具有不确定性

在其他因素不变的情况下,两种方式的激励度与相容度孰大孰小取决于λ、c和d的取值大小。既存在横向转移支付制度的激励度与相容度大于异地开发制度的可能性,也可能出现前者小于后者的状况,甚至会有横向转移支付制度的激励度大于异地开发制度,但相容度低于后者,或者前者的激励度小于后者,可相容度高于后者的情况发生。可见,哪种方式更具有激励相容性是不确定的,它主要取决于不同地区不同时期λ、c和d的具体数值。

四、我国流域生态补偿方式的选择

(一)选择流域生态补偿方式的基本思路

只有激励相容性大的补偿方式,才是实现流域生态保护目标的有效方式,因而在实践工作中,应选择激励相容度高的补偿方式。但是,由于两种方式激励相容度的大小是不确定的,没有一种方式处于绝对优势,因而要本着因地制宜、因时制宜的原则,在对不同地区不同时期的认可度λ、减排成本比d和费用比例c进行具体分析的基础上,确定选择何种补偿方式。在特定时期,如果一个地区的认可度λ与减排成本比d较小,而费用比例c较高,那么异地开发方式的激励相容度更高,相反,则应选择横向转移支付方式。

(二)中国现阶段补偿方式的选择与完善

1.在有条件的地区实施异地开发补偿

中国的特有制度背景决定了异地开发补偿的激励相容度高,因而在有条件的地区实施异地开发补偿是激励流域生态保护的最佳方式。导致异地开发补偿具有相对较高激励相容度的原因在于：第一,认可度λ较低是异地开发补偿激励相容度相对较高的根本原因。从技术层面来看,流域生态保护的生态效益被严重低估。下游在测算流域生态保护的生态效益时,往往只考虑流域生态保护所带来的直接经济利益,而不将其他生态功能收益计算在内。从下游支付补偿金的主观意愿来看,在以经济发展为导向的发展思路和政绩评价体系下,在环境产权不明晰和无法有效约束行政区行为的法律系统下,生态保护并不可能得到政府和社会足够的关注和投入,下游利益集团支付补偿金的意愿很低。第二,费用比例c值较大。首先,征税成本较高。征税成本一般由薪金支出、公务业务费和设备购置费等构成,我国的征税成本一直居高不下,占税收收入的比重基本保持在5%—6%的水平上,[11]远远高于信息化发达的国家 (日本在0.9%以下)。其次,行政管理与服务成本较高。排污企业搬迁前,上游政府部门要为其提供各种管理与公共服务,如排污量监督与检测、给排水及其他市政设施、社会治安服务、消防服务等。由于行政效率较低,因而维系这些管理与服务的成本始终较高。最后,土地资源机会成本巨大。排污企业占用了大量的土地资源,机会成本较高。各项成本的节约是异地开发方式激励相容度较高的直接原因。第三,减排成本比d较低。在转移支付制度下,控制污染的主要方法包括关停并转排污企业、使用净化设备、设立污水处理厂等。无论采用哪一种方法,污染控制成本都相当大。相比较而言,异地开发补偿中,上游只需承担排污企业搬迁及其相关费用,成本低的多,这就决定了异地开发的激励度与相容度高。

异地开发制度激励相容度高这一结论在实践中也得到了验证。浙江省金华市磐安县是重要的水源保护地。1994年,浙江省委批准在金华市内设立 “金磐开发区”,金华市要求磐安县在县域内拒绝审批污染企业,保护水生态。作为补偿,金华市将金磐开发区的税款返还磐安县。金磐开发区设立后,磐安县内的水质不断提高,南江的出境水质由劣Ⅴ类上升为Ⅲ类。而在没有设立异地开发区、只接受转移性财力补偿的武义县,水质未得到根本性的稳定的好转。以叶长埠断面为例,2006年断面的水质为劣Ⅴ类,2007年上升为Ⅳ类,但2008年和2009年均回落到Ⅴ类。异地开发给磐安县提供了新的发展空间,磐安县无需在县域内发展污染性工业,仍然能取得较好的经济与财政增长,既解决了穷困问题,又不会使政府部门及官员的政绩因污染治理而受到影响,这些成为磐安县拒绝本土工业污染的动力源泉。同时,与增加污水处理设施、责令企业关停并转等措施相比,异地开发的成本和社会影响较小,促进生态保护的效果更好。

2.采取异地开发与生态产业激励政策相配合的政策措施

异地开发虽然为流域上游节约了生态空间,但是由于凭借异地开发平台取得收入的企业和个人有限,加之异地开发区对本土经济的辐射作用差等原因,留存在本土发展的居民难以享受开发区的经济成果,因而本土居民存在过度使用涵养水源的林草资源、进行不环保生产的可能性。在这种情况下,只有将异地开发补偿与生态产业激励政策结合起来,在流域上游形成切实增加本土居民收入的生态支柱产业,才能确保流域生态保护的可持续性。上游政府可以采取以下生态产业激励政策：一是利用税收减免、贷款贴息和加速折旧等财税政策鼓励资源消耗低、污染排放少、科技含量高的新兴产业和绿色无污染生态农业的发展;二是运用价格、信贷、土地等政策引导产业投资;三是采取各种优惠政策吸引境外、省外资金投资于高技术产业和现代服务业,禁止高能耗、高污染项目的投资。上一级政府在激励生态产业发展方面也可以有所作为,将激励产业结构调整和推行清洁生产作为流域生态补偿的直接目标,对生态产业产值在总产值中所占比重提高的流域地区予以额外补偿。这种作法通过承担流域各地政府产业结构调整的部分成本,增加当地政府的收益,激励其进行产业结构调整并采取措施促进清洁生产,从而实现经济与生态协调发展的局面。

3.在不具备异地开发条件的地区建立和完善横向转移支付补偿制度

异地开发受客观因素的限制,只有当下游地区的经济发展水平和发展环境与上游地区相比具有明显优势、管理体制健全、各地区就利益划分问题达成共识时,才能考虑建立异地开发区。事实上,很多流域不具备建立异地开发区的条件,在这些地区,应建立和完善横向转移支付补偿制度,并提高其激励相容度。因为横向转移支付方式的激励度和相容度受到认可度的影响,所以可以从提高认可度入手来增加转移支付补偿的激励相容性。现阶段推高认可度的主要力量来自于上级政府。中国行政部门是典型的 “对上”负责部门,上级政府和部门拥有决定下级政府和部门工作人员升迁的权力。中央政府和上级政府可以通过任务规划、加强监管、将生态指标纳入政绩评定体系、建立生态奖惩制度等方式对流域下游施压,迫使下游政府重视流域生态质量并主动对上游进行生态补偿。

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