产业安全研究：理论、经验与政策

李陈华

(中国人民大学商学院,北京 100872)

21世纪的全球化浪潮对一些民族国家 (尤其是欠发达国家和发展中国家)的经济主权形成了巨大挑战,它不仅通过贸易全球化加剧全球产业竞争,而且还通过生产和金融全球化改变传统的国际分工格局,使民族国家的内部分工模式、产业链以及相应的产业生态环境发生了革命性的变化。不可否认,外资在某些行业有助于推动本土产业结构升级[1],提高东道国自主创新效率[2],但另一方面,很多国家也逐渐丧失了产业控制权,产业安全成为制约其经济持续发展的重要障碍。西方学术界对此问题关注较少,但可以追溯到一些思想渊源。中国国内学术界直到20世纪90年代中期随着一场大辩论之后才开始关注这一问题,王晓蓉 (1996)、王允贵 (1997)、张志宏 (1998)较早地讨论了外资对中国产业安全可能造成的影响[3][4][5]。但进入新世纪和中国加入WTO之后,产业安全问题在国内学术界越来越受到关注。李孟刚 (2006)把产业安全理论归纳为产业损害理论、产业控制理论、产业保护理论、产业国际竞争力理论、产业安全评价与预警,并且构建了基于产业经济学理论框架的产业安全理论模型[6]。本文拟全面回顾有关产业安全的思想渊源、理论辨析、经验评价及政策讨论。

一、产业安全的思想溯源

国外学者对产业安全的研究最早可上溯到15世纪末期的重商主义,包括早期和晚期重商主义两个阶段。早期重商主义主要代表人物是英国的约翰◦海尔斯,他主张以高关税限制进口,防止金银流出,以政府补贴鼓励出口,换取金银流入。晚期重商主义主要代表人物是英国的托马斯◦孟,他的主张相对宽松一些,不反对进口,只要求出口必须多于进口。重商主义焦点在于金银形态的国家财富,而不是本国产业的发展,最多只能算是产业安全思想的 “萌芽阶段”[7]。之后很长一段历史时期,亚当◦斯密的自由贸易理论大行其道,重商主义逐渐退出历史舞台。

真正明确提出产业安全 (保护贸易)思想的是汉密尔顿 (A.Hamilton)和李斯特 (F.List)。汉密尔顿于1791年向国会提交了 《关于制造业的报告》,认为斯密的自由贸易理论不适于美国,美国工业基础薄弱、技术落后、生产成本高,无法在平等的基础上与英国贸易,自由贸易会损害美国的制造业,最终使美国经济陷入困境。因此,汉密尔顿强调工业化初期应当排除外来竞争,保护国内市场,以促使本国幼稚产业顺利发展[8]。李斯特于1841年在 《政治经济学的国民体系》中提出了著名的本国幼稚产业保护论,认为财富的生产比财富本身重要得多,进口国外廉价商品会阻碍本国工业发展,英国古典学派的自由放任和 “世界主义”政策忽视了国家的作用和不同国家经济发展的民族特点。李斯特说：“在目前的世界形势下,任何大国要获得恒久的独立和富强的保障,首先要做到的就是使自己的力量与资源能够获得独立的、全面的发展。……限制政策并不只是出于凭空的理想,而是由于利益的分歧,由于各国在追求独立与优势方面的争夺,……一切国家还没有在同一个法律体系下合成一体以前,这个政策是不能舍弃的”。在第十二章 “生产力理论与价值理论”中李斯特继续写道：“保护关税……使国家不但在物质财富的量上获得无限增进,而且一旦发生战争,可以保有工业的独立地位。”[9]

二战以后,许多殖民地在获得政治独立之后开始寻求经济独立,发展经济学应运而生。准确地讲,发展经济学的核心问题不在于落后国家的 “发展”,而在于它们的 “独立发展”。刘易斯(W.A.Lewis)在 《经济增长理论 (1955)》中明确主张政府要对自己国家的工业进行一定程度的保护,“……这些出口货打入欠发达国家的经济,它们在那里的作用就是破坏与之竞争的工业。……这就是十九世纪印度所发生的事情。……制造业中有大规模经济,所以,当 (比如说)英国的工业发展,(比如说)印度的工业萎缩时,这两国在生产力方面的差距就会扩大。印度被迫越来越专门经营没有规模经济可言的农业,而英国部分地以牺牲印度为代价越来越富。”但刘易斯也客观地指出,发展中国家不能因为产业安全顾虑而拒绝利用外资,“将那些涉及垄断地位的外国投资与没有涉及这种地位的外国投资区别开来也是非常重要的。如果让外国人垄断蕴藏着矿产的土地或者最好的土地,那么当地人民就无法取代它们,无论他们有多大的能力。但是经营商业或制造业的外国人的危险要小得多,……。”[10]

二、产业安全的概念理解

国内学术界有关产业安全概念的理解已形成了几种代表性观点,大致包括产业竞争力说、产业控制力说、产业发展说、产业权益说四大类 (何维达和李冬梅,2006;付敏,2007;金成晓等,2010),也有学者从中剔除了产业发展说 (孙瑞华和刘广生,2006;张秀岩,2010)。我们不主张这种区分,因为对产业安全来说,发展、竞争、控制等范畴在内涵上是相互重叠、相辅相成的,有发展力就能逐渐获得竞争力,有竞争力就能逐渐获得控制力,有控制力就能逐渐获得进一步的发展力。以下根据学者们对产业安全概念界定的宽泛程度,我们将其划分为四个层次——宽泛的产业安全概念、严格的产业安全概念、扩展的产业安全概念和一般意义上的产业安全概念。

(一)宽泛的产业安全概念。有学者主张从权益的角度来定义产业安全,认为只要外资进入损害了东道国国民的权益,均可视为危害了该国的产业安全。赵世洪 (1998)是这类观点的代表,为了突出 “国民权益”,他倾向于使用 “国民产业安全”一词,意思是一国国民既有的或潜在的产业权益免受危害的状态和能力,“……外国国民在东道国内取得的任何产业权益,都是对东道国国民权益至少在机会成本意义上的侵占……”[11]。程恩富 (1998)的定义与此类似,但严格程度稍有放松[12]。这些观点有其内在合理的逻辑,但听起来有些费解,似乎外资进入是一场 “零和博弈”,不可能出现双赢局面。将 “权益受损或受影响”作为判别标准,将导致 “产业安全威胁”的范围被大大拓宽,因此是一种宽泛理解。

(二)严格的产业安全概念。杨国亮 (2010)提出了一个新的分析视角,认为不安全状态的极端情形就是实体被消灭,以此极端情形作为衡量和判断的基准,由此向前回溯,考察一个实体如何首先恢复到生存,然后得以发展,最终回到安全状态。他将这种恢复到生存和发展的可能性称之为“可重塑性”——在面临外部冲击时,如果一个实体具有可重塑性,那么这个实体就是安全的。并且他还进一步强调,这种可重塑性一定是从整体和长期的角度而言的,少数个体在短期内面临严重危险并不妨碍整体在长期内的安全性[13]。这样看来,只要具有 “可重塑性”,即便受损害甚至受控制,也不一定意味着产业安全威胁,因此是一种严格理解。

(三)扩展的产业安全概念。有学者认为在研究产业安全问题时应综合考虑生态、资源、环境、能源等对产业持续发展的制约作用,把产业安全界定为 “一国在开放竞争的条件下,拥有或保持着对民族产业发展的控制,并且在动态的发展过程中,这一控制力具有一定的持续性。”[14]这种观点集中于产业发展力、竞争力和控制力的可持续性,是对产业安全概念的一个重要扩展。另外一种扩展是基于某个行业的特殊性提出该行业特定的产业安全定义 (张志君,2002;刘伟和陶树人,2005)。

(四)一般意义上的产业安全概念。从产业竞争力和产业控制力的角度来理解产业安全,是当前比较普遍的观点,因此我们称之为一般意义上的产业安全。根据这种观点,产业安全主要在于开放经济条件下本国资本是否具有足够的竞争力,能否抵御潜在的外来威胁,能否控制产业的发展(王允贵,1997;张奋勤,1999;杨公朴等,2000;何维达,2001;夏兴园和王瑛,2001;张碧琼,2003;孙瑞华和刘广生,2006;吕政,2006;李冬梅,2007;邵春光,2007)。也有学者在表述上略有不同,如于新东 (1999)集中于产业的创始权、调整权、发展权[15],景玉琴 (2004)把产业安全区分为宏观和中观两个层次[16]。

三、产业安全的经验评价

重视经验证据可以说是现代经济学在方法论上的一个重要发展,许多理论命题争论最终都只能通过经验分析来加以评判。李海舰 (1997)、顾海兵 (1997)较早地提出了产业安全的经验度量问题[17][18],杨公朴等 (2000)认为产业安全评价体系包括产业和企业两个层次,产业层次主要在于产业发展和产业间技术经济联系,企业层次主要在于本国资本对战略性产业的控制力、对战略性产业内重要产品的控制力以及政府对战略性产业内部主要企业重大投资和发展方向的控制力[19]。杨公仆 (2005)、杨公仆和夏大慰 (2005)在随后的一系列研究中对此进行了扩展和细化[20][21]。这些前期研究为学术界后来的指标体系设计和实际经验度量提供了非常好的概念框架。

(一)评价产业安全的总体方法。进入新世纪以后,许多学者针对产业安全度量问题进行了深入研究,形成了一套较完善的科学方法和分析程序：(1)确定一级指标,并把这些指标进一步分解到可度量的二级或三级指标;(2)采用个人判断法、专家会议法或德尔斐法确定权重,或者更准确地采用主成分分析法选择指标,确定权数;(3)根据指标分值和权数计算产业安全度分值;(4)根据事先设定的量纲标准,判别产业安全状态。判别产业安全度的量纲标准大概有两种：一种为4级量纲,即安全、基本安全、不安全、危机;另一种为5级量纲,即很安全、安全、基本安全、不安全、很不安全。学术界在前些年相对偏好4级量纲 (李泳和王爱玲,2006;何维达和何丹等,2007;朱丽萌,2007;何维达和吴玉萍等,2007;李冬梅,2007),但最近两年开始偏好5级量纲(朱涛,2010;白澎,2010;宋则和王水平,2010;王水平,2010;张淑荣和魏秀芬,2011;张丽淑和樊秀峰,2011)。

(二)评价产业安全的指标体系。黄建军 (2001)应是国内有关产业安全评价指标的第一篇文献,他认为指标设计应该考虑产业的生存环境、产业的国际竞争力、产业控制力、外资利用度、对外依存度等方面,并针对每一方面做了进一步的指标分解[22]。何维达和何昌 (2002)从产业国际竞争力、产业对外依存度、产业控制力三个方面构建了产业安全评价指标体系[23]。朱钟棣和孙瑞华(2006)在此基础上增加了 “产业生存环境”[24]。易明等 (2007)在评价中纳入了 “资源环境”要素[14]。白澎 (2010)对前面几种指标体系进行了综合[25]。邵念荣和付春光 (2011)提出所谓“四力模型”,即产业安全指标体系由产业的协调力、控制力、竞争力和发展力构成,其中协调力是基础,控制力是过程,竞争力是关键,发展力是目的[26]。另外,也有学者针对医药、煤炭、农业、船舶、零售等特定行业对指标体系作出了相应调整 (许铭,2004;吴玉萍,2008;朱丽萌,2007;邓立治和何维达,2009;张丽淑和樊秀峰,2011)。

(三)产业安全的经验度量。许多学者不仅设计了指标体系,而且还基于行业数据进行了经验测算。何维达和何昌 (2002)测算中国大部分产业为基本安全,只有金融保险业显示为不安全[23]。白澎 (2010)测算1998-2005年间中国第一、二、三产业都为基本安全[25]。朱丽萌 (2007)测算2001-2010年间中国农业为基本安全到不安全[27]。何维达等 (2007)测算2002-2005年间中国煤炭产业为基本安全,但安全度在不断减弱[28]。李泳和王爱玲 (2006)测算2002-2004年间中国纺织、钢铁、化工、医药制造等行业为基本安全,而汽车和电子及通讯设备等行业为不安全[29]。李飞和汪旭晖 (2006)测算2004年中国零售业对外开放度处于安全警戒线之内,还有较大的进一步开放的空间[30]。王腊芳等 (2010)测算1995-2001年间中国铁矿石产业为基本安全,但在2002-2008年间为不安全[31]。王水平 (2010)测算2005-2008年间中国零售业为基本安全偏下、正快速接近不安全[32]。张丽淑和樊秀峰 (2011)的结论与此类似[33],但吴英娜 (2011)的结论则相反,她测算2000-2009年间中国零售业安全度总体上逐年变好[34]。

四、产业安全的政策讨论

当前,国内学术界有关产业安全的政策讨论主要集中在两个方面：一是国外尤其是发达国家如何从政策层面上保护其本国产业的利益和安全;二是当前形势下中国政府应如何制定政策保障民族产业安全。

(一)产业安全政策的国际经验。尽管国外很少使用产业安全这个词,但这并不意味着外国政府不关注产业安全。事实上,即便发达国家也频繁地使用各种手段来保护本国产业的利益,典型的如美国、日本和韩国。在独立之初和工业化初期,美国的产业基础相对弱小,联邦政府多次颁布关税条例来保护本国产业的发展,如 《羊毛与毛料税则》、《麦金莱税则》和 《丁利税则》等。即便在经济成功起飞之后,美国仍然没有放弃对本国产业的适度保护。景玉琴和宋梅秋 (2006)详细评述了美国1974年 《贸易法》 中的 “201条款”、“301条款” 以及1988年 《综合贸易和竞争法》 中的特别 “301条款”和超级 “301条款”[35]。与美国相比,日本和韩国对外资的利用更加严格,总体上是以利用间接投资的方式为主,以便保障本国资本的控制权。童志军 (1997)详细讨论了把引进外资与产业政策结合起来的日韩经验[36]。另外,不同国家甚至同一国家不同发展阶段的产业安全保护措施差别较大。俄罗斯对外资限制过多,导致其吸引外资进程艰难,效果不明显[37]。巴西对外资限制太少,导致其很多重要工业部门受外资控制,不利于本国产业安全[38]。印度对外资的态度相对折衷,在积极引进外资的同时非常强调本国企业的控股权[39]。徐力行等 (2007)在发展中国家与发达国家之间作了详细比较[40]。

(二)保障中国产业安全的政策讨论。1994年颁布了 《中华人民共和国对外贸易法》,国务院依据该法于1997年颁布了 《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》,2001年对该条例进行了修订。吴岩 (2002)详细介绍了新旧 “条例”之间的差别、企业如何运用这一政策工具来维护自身利益以及中国进口反倾销工作尚存在的问题[41]。景玉琴 (2005)认为现行体制中某些行政性垄断与地区封锁制造了不平等竞争,限制了行业竞争力的提高,使中国一些重要产业在开放竞争中丧失竞争优势,对产业安全构成了隐患,建议采用 “竞争替代”,即在完全对外开放前先对内开放,允许民间资本先行进入外资或迟或早都要进入的领域,同时创造公平竞争的环境[42]。纪宝成和刘元春(2006)指出保障中国产业安全应注意的六大问题[43]。王元京 (2007)提出在关键性产业领域对外开放度上处理好的六大关系[44]。

五、展 望

国际学术界很少有学者针对性地讨论外资进入所引发的民族产业安全问题,可能的原因在于国际学术界实际上是以西方发达国家学术界为主体而形成的研究领域及相关文献,而发达国家的市场经济体制和产业运行模式已非常成熟,其企业的国际竞争力也相对较强,因此很少关注产业安全,一些国家甚至没有产业政策。相反,西方国家的学者对 “经济民族主义”(economic nationalism)关注较多,欧洲经济顾问团 (EEAG)2007年度报告第6章的标题就是经济民族主义,2009年度报告中又详细讨论了法国的经济民族主义。从措辞就可以看出西方学者对此问题的基本态度,但我们认为产业安全与经济民族主义只不过是一枚硬币的两面。

国内学术界自20世纪90年代中期以来对产业安全的关注越来越多,从内容和着重点上看,2000年以前大部分研究着重于中国产业安全问题本身的存在性,主要体现在有关产业安全的那场大辩论;2000-2005年间大部分研究着重于产业安全的概念理解,即什么是产业安全,什么又意味着产业不安全;2005年至今大部分研究着重于产业安全的经验评价,包括评价方法、指标设计以及实际测算。从这一发展脉络可以看出,国内学术界有关产业安全的研究正在逐步走向成熟,分析方法正在逐步科学化和定量化。

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