受“冷遇”的行政复议

马迪

上海华夏汇鸿律师事务所主任计时俊最近参加了一个行政复议案件的预审。因为案件尚未真正进入裁决程序，他谨慎地不愿意详说案情，只是简单介绍说那是“一个市民对政府信息不公开不服，向黄浦区政府提出行政复议”，案件中他的身份是上海市黄浦区行政复议委员会委员，这个案件中的委员共有7个人，他们事先拿到了所有案件材料，然后进行了一场模拟讨论。

之所以如此慎重预演，是因为这是他的行政复议委员会委员资格审查通过之后，第一次真正接触案件，计时俊对这个案件的结果很乐观，他对《中国新闻周刊》说，从预审的情况来看，被复议方、也就是某政府部门的行政行为“很可能要被撤销”。

行政复议委员会的试点最早开始于2006年12月的全国行政复议工作会议，当年第一个开展试验的是哈尔滨，到了2008年，试点扩展到了8个省。根据国务院法制办最新公布的数据，截至2011年底，试点工作覆盖了19个省份的108个单位。已经当了两届北京市行政复议委员会委员的北京大学法学院教授湛中乐对《中国新闻周刊》感慨：“以我们搞行政法的观点来说，这件事对每个人都很重要，但是不知道为什么，似乎媒体和公众都不是很关心。”

集中行政复议权

2008年，在行政复议委员会试点扩大到8个省的时候，国务院法制办印发过《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，通知里简明扼要地解释了推行这一试点的原因：“据初步统计，有行政复议权的机关有1.8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人，区县级人民政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，行政复议力量严重不足。同时，原本有限的行政复议资源被分散在各个政府工作部门中。由于行政管理工作的不同特点，政府工作部门的行政复议工作任务又很不平衡，有的部门有人没案办，有的部门有案没人办。”通知还确认了行政复议委员会的模式将是“政府主导、社会专家学者参与”。

事实上，行政复议委员会的试点，背后还有着那几年信访量激增的影子。北京行政学院教授金国坤是北京市行政复议委员会委员，他在一篇论文中使用的数据显示，有70%的行政纠纷，未经行政复议直接进入了行政诉讼程序，而行政相对人通过信访申诉的案件数量远远超过行政复议量，以2005年为例，信访量达到1265.6万件，而同年行政复议案件却只有90624件。虽然行政复议的纠错率已经被证明远远高于行政诉讼，但是公众依然逃不开“官官相护”的心理暗示，宁愿选择成本更高的司法诉讼。

北京大学法学院教授姜明安兼任着北京和上海两地的行政復议委员会委员，上海的是去年才成立，还没有真正参加过案件审理，但是北京他已经连任了两届，参与案件众多。在他看来，当然是集中行政复议权的模式更符合法治要求，因为既能克服部门保护主义，也有利于减少机构人员。著名拆迁律师王才亮也告诉《中国新闻周刊》，2009年黑龙江大庆有一起强拆案件，他向黑龙江省法制办提起行政复议，这个由行政复议委员会裁决的案件很快就出了结果：大庆市政府强拆，拆迁叫停。

姜明安回忆说，2008年北京市第一届行政复议委员会成立的时候，有28个委员，其中有18人是学者和律师担任的非常任委员，而在2010年第二届的时候，委员变成43名，非常任委员上升为30名，也就是说，增加的15名委员里有12人都是非常任委员。按照最初的要求，每个案件的审理都有9名委员参与，其中非常任委员不能低于4人，“当然现在我们也提出，不一定每一个案情都需要九人这么多，可以灵活设置为五人、七人等等”。

姜明安说，他参与的每一个案件都称得上经过了认真讨论：提前三天，北京市法制办会将案件材料和他们内部的分析讨论发到邮箱，委员们各自准备，也可以自己去法制办查阅资料，然后九个人进行讨论后投票，投票是匿名的，由于在讨论过程中大家都充分表达了意见，所以事实上大家心里都有数。法制办没有事先对投票结果进行过引导，因为连法制办自己内部都有好几派意见，有时候常常是这几派意见都被推翻了，一种新的意见提出来，最后投票通过。姜明安说，在这个过程中，从来没有听到过什么领导意见，也没有部门给他们打过招呼，最后的裁决结果有撤销的，有变更的，当然也有维持的，不管何种结果，姜明安认为这都是经过了民主程序。

当然，姜明安也并非对现有程序全然满意，最近这些非常任委员们见了一次北京市副市长、同时也兼任着市政府行政复议委员会主任委员的刘敬民。大家跟刘敬民说，现在的非常任委员没有过半数，而最后的裁决又是以市政府的名义作出，所以从法律上来说“我们的意见你们是可以不采纳的”，因此建议应当强行规定非常任委员必须超过半数。刘敬民的回应是，当场跟法制办主任刘振刚说，“要认真研究”。

在最早试点的哈尔滨，这一条早已是现实，他们第一届委员会里市政府以外的学者、资深律师、人大代表、政协委员等“外部委员”就占全部委员的81%，而且规定了每次参加案件议决会议的委员为3至9人单数，其中“外部委员”应当占参加议决委员的半数以上。

探索中的公开听证

不管是姜明安还是计时俊，所经历的案件审理过程都是封闭进行，这一点并未违反任何规定，因为按照《行政复议法》，“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”但是从实践来看，真正公开举行听证会，听取几方意见的案件少之又少，复议过程密不透风，而非像诉讼案件那样公开审理，无疑也是更多人愿意选择诉讼的原因。

但是各地已经陆续开始了一些“试点中的试点”，如北京市石景山区已经在去年公开宣布，今后行政复议拟在市民自愿的前提下，全部实行公开审理。其公开模式也颇为有趣：案件审理之前，石景山区政府给复议人发了一本专家团名册，上面有石景山行政复议委员会中10位专家的详细介绍，复议人从中挑选一位，而政府方面则挑中另外一名专家，最后和一位法制办工作人员组成3人审案小组。

湛中乐也是石景山区行政复议委员会委员，在一次公开听证中，他被复议方选中了。案情很简单，也是北京市民常遇到的情况：一个市民没有注意到当天自己的车限行，一大早从西边开进城里去办事，八点多被摄像头拍到一次，下午三点多又开车回去，再被拍到一次，每次被罚款一百块，一共两百块。当事人本身也是律师，对自身权利格外敏感，他提出行政复议的，是第二次罚款。交警大队方选中的专家是清华大学法学院教授余凌云，大概由于案情很有代表性，这次审案小组由5个人组成，连区政府法制办的主任和副主任都参加了。

湛中乐说，这个他从头到尾参加了的听证会是名符其实地听取了双方意见，大家针对程序和法律进行激烈辩论，过程有点类似于法庭，但是桌椅的摆放方法却又类似于圆桌会议，大家说累了再一起喝喝茶，气氛上也没有那么剑拔弩张。这个案件最后是维持了交警的罚款，但是湛中乐投了反对票，余凌云则投了赞成票。湛中乐还记得，法制办的副主任虽然没有更多解释理由，但是他也投了反对票。

试点中的行政复议委员会制度也有一些原因不明的障碍，北京市百瑞律师事务所律师王大成从2010年11月开始就被聘为北京市平谷区行政复议委员会委员，但是快一年半过去了，王大成还从来没有真正审理过案件，他对《中国新闻周刊》说：“委员会是要参与疑难复杂案件的审理，是不是区里没有这方面的案件？”