汕头行政程序立法力推“官民互动”

申欣旺

各地多部行政程序立法表明，除了规范程序问题，大量实体问题也亟待规范，现在不仅要呼吁制定《行政程序法》，更有必要推动统一的《行政基本法》法典的出台

48位市直部门一把手参加、集中脱产培训一周，这是3月23日结束的汕头市政府委托北京大学法学院举办的“领导干部行政程序研修班”的基本情况。

“自从《汕头市行政程序规定》(以下简称“规定”)出台后，汕头市委、市政府一直在谋划‘规定的更好实施。”北京大学法学院副院长王锡锌告诉《中国新闻周刊》。

继湖南2008年出台《湖南省行政程序规定》后，2011年的4月1日，汕头市率先在经济特区和较大市推出该项“立法”。

汕头市长郑人豪将此举提到“创造公平公正的法治环境”高度来看待。3月24日在北京大学法学院召开的“汕头市行政程序规定高层论坛”上，这位法律科班出身的市长亦对“没有程序保障就没有实体正义”理念深为认同，他坦承，“目前政府部门对行政程序的重视还有差距，程序方面的规定不够明确，包括重大决策在内，在听证、沟通、公众参与方面做得还不够。”

然而，在“规定”出台一周年后，汕头的领导班子意识到，其能否落实至关重要。于是有了该市常务副市长郑通声带队进京培训的一幕。

王锡锌说，把官员全部拉到北京培训，之前有过多次讨论。到北京培训最大的好处是，授课者集中，而官员们从繁琐的工作中脱身，专门进行行政程序领域的培训“很有必要，也值得称赞”。

创新地方立法

上述论坛上，与会学者集中研讨了“规定”，以期为其实施提供支持。大家认为，与此前湖南、山东的立法相比，汕头并没有简单照搬，而是针对自身情况做了创新。

从体例上看，“规定”的一个亮点是，对“非行政许可类审批程序”做了具体规定，这在此前的地方立法中并未触及。

《行政许可法》2003年通过之时曾被社会各界寄予厚望。法治国家的一个基本理念是对民众而言，法无禁止即自由，对政府则相反。然而在实际生活中，小到办理驾驶执照、结婚证，大到开店、办企业都要经过政府审批。

当时《中国青年报》的一篇报道称，“全国性行政审批事项最多时达4000多项，各省、自治区、直辖市行政审批一般也在2000项以上；程序繁琐，效率低下，一项审批往往要经过几十道手续；审批条件不公开，程序不透明，审批文件语焉不详，常常搞得申请人往返奔波。此外，存在大量行政审批随意设置现象，将国家权力部门化，部门权力个人化。”

《行政许可法》出台后，媒体甚至期待这部法律成为“限制行政机关权力、保障人权的法律”。

不过此后《行政许可法》实施屡遭规避。原因之一就是，立法中对“行政许可”与“非行政许可审批”做了区分，其法律效力并不及于“非行政许可审批”，为规避法律留下了口子。

汕头市政府法制局局长孙良胜告诉《中国新闻周刊》，“在实际生活中，涉及到国有资产处置、土地使用权证的审批、政府机构内部的审批等直接以非行政许可类的审批规避掉了。”

国务院法制办法治研究中心主任李岳德也表示，“《行政许可法》的效果并不很好。”

孙良胜说，“规定”起草时就考虑到这个问题。当时讨论过要不要具体列举和界定“非行政许可类审批”，但由于学术界对具体界定还有争议，最后达成的共识是：由行政机关实施但不属于《行政许可法》调整的，影响公民、法人或者其他组织权力和义务的行政审批行为应当遵守“规定”。

对于重大行政决策的程序问题，亦进行了专章规定。在此前的采访中，有地方官员私下说，“重大行政决策的规制已经成为一个大难题，现在的项目动辄资金巨大，涉及利益主体甚广，一旦出现问题，造成的损失非常大，还可能无法挽回。”

“重大行政决策，包括听证，这方面的规定过去也有，但主要局限于立法听证，其他方面的重大行政决策要怎么做，‘规定起草的时候提出要解决这个问题”。孙良胜告诉《中国新闻周刊》，这个问题得到了市委市政府的重视，最后用了23个条文规定了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的完整程序。

但程序要得到落实才是最重要的，比如在关于听证的制度中，“采取欺骗、贿赂、胁迫等不正当手段操纵听证结果的，其听证无效，应当重新听证。”最高法院副院长江必新认为，“现在听证走过场、搞形式主义的情况很多，这样的规定很有针对性。”

“行政公开”和“公众参与”被提到更高层面。“规定”用整整一章来设计“行政公开”制度，对公开的内容、方式做了具体细化的规定，细致到具体的场所和方式，目标是达到“方便公众查阅政府信息，索取相关资料”。“公众参与”方面亦有专章规定，从“重大行政决策”扩大到“行政执法”等各领域。

培育“官民互动”

中国政法大学终身教授应松年对此表示赞赏，他认为，“程序法治是现代法治的核心要素，法治就是程序之治。”

在他看来，抓住“行政公开”就抓住了问题本质。“《政府信息公开条例》是行政程序的核心，抓住了‘行政公开，一切工作就能迅速落实，一切腐败就能迅速被制止，干群关系就能迅速被修复。”

王锡锌则在多年前就提出行政公开和公众参与“双引擎”理念。在他看来，“通过公开使政府的内部信息向社会输出，通过参与使民众的各种诉求向政府内部输入，构成信息的双向互动，通过这种信息输出输入的双向回路，完成官民互动，达到一种理想的治理状态。”

“这实际上也是社会管理创新的重要内容，我始终强调，政府自身的管理体制创新才能推动社会管理的创新。”王锡锌告诉记者。

“规定”出台之前，王锡锌与应松年曾专程到汕头调研，为其起草提供智力支持。从实际条文看，这部规章相比之前的多部地方立法，“行政公开”与“公众参与”的特点更加凸显。

推进此种模式立法，在王锡锌看来有着社会转型的现实需要。“改革开放后我们的法治发展经历了从上世纪80年代初期的经济理性，到上世纪90年代的管控理性。近年来，在社会转型提出了两个重要命题：经济要持续发展，社会要持续稳定。在双重社会背景下，立法需要新的理念注入。”

“程序很重要，但过去更多强调封闭、管理，所以我们认为，不仅要有程序，而且要官民互动的新型程序理念。”在他看来，汕头市的立法中，从重大行政决策到执法各领域，“公开”和“参与”两个核心贯穿始终，实际上突出的就是要“提高行政效率，保护公民权利，实现官民良性互动”三大目标。

王锡锌甚至提出，“双引擎”模式实际上将撬动当今政府面临的主要难题。首先是发展经济，“过去发展经济比资源比政策，都不可持续，只有保障经济发展的法治环境才是可持续的，这是提高竞争力的保障。”另一方面，社会要持续稳定，王锡锌认为，“群体性事件也好、维稳压力也好，官民沟通的程序保障则提供了现实可行的路径。”

此次论坛上，与会人员对该立法更期待的是落实。李岳德提出立法后评估，建议汕头对立法执行情况及时作出跟踪。

中国政法大学副校长马怀德提出应有具体的机制保障“规定”实施。“目前最大的问题就是政府部门的选择性执法，只选择对自己有利的方面，所以要加强监督的力量。”

全国人大常委会法工委原副主任张春生说得更通俗易懂：“现在进行了培训，下面看懂了，关键是如何照办?”

孙良胜告诉记者，《依法行政考核评估办法》正在制定过程中。汕头市委市政府正在牵头调研，具体方案还未形成，但思路很明确，将从政绩考核角度推动“规定”实施。

北京大学法学院教授湛中乐则建议“汕头利用经济特区的立法权，早日在地方层面上升为地方法规。”

过去四年来，从湖南省出台第一步地方行政程序规定，广东汕头、山东、四川省凉山州已相继制定类似政府规章。行政程序立法中“地方推动中央”的模式已渐显成效，而一部全国范围的统一的《行政程序法》法典无论从节约立法资源，还是回应社会现实来看，都成为必要。

最高法院副院长江必新甚至提出，“地方多部行政程序立法表明，除了规范程序问题，大量实体问题也亟待规范，现在不仅要呼吁制定《行政程序法》，更有必要推动统一的《行政基本法》法典的出台。”