让民众地方政府参与到改革过程中

顶层设计的主要任务，其实就是为如此繁多的社会主体参与改革，创造制度条件。这种上下互动的多中心的改革机制，是克服利益集团阻挠，走出改革困境，推动深层次制度变革的唯一出路

自两会以来，人人争说改革。那么，推进体制的良性变革的机制，究竞何在?国务院近日批转的国家发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作意见》，在指导思想和总体要求中，提出了一个比较明智、也比较可行的设想：“处理好加强顶层设计与尊重群众首创精神的关系，充分发挥中央和地方两个积极性，抓住时机尽快在一些重点领域和关键环节取得突破。”

抓住时机的一语，尤其契合于当下。

这几年来，由于改革基本陷于停滞状态，社会气氛比较沉闷，尤其是精英的心态，比较疲怠。开年以来，这种局面有所改变，从精英到大众，对改革的期望可能是近年来所罕见的。此强烈的期望和舆论，就是改革的一种重要推动力量。对于这种期望，诸多特殊利益集团也不能不有所忌憚。另一方面，当下经济形势还是比较稳定的。因此，现在是启动深层次改革的大好时机。如果错过这样的时机，社会可能出现强烈的失望情绪，这种失望情绪对于社会稳定，是大大不利的。

制定体制改革规划，就是顶层设计。而顶层设计的前提，就是高层级的决策者需要进行调研，了解哪些改革是最为迫切、又最为重要的，而且还应该是具有较高的可操作性，社会究竟希望什么样的改革，可以从哪个角度切入，作为大规模的深层次体制改革的突破口。

要解决这个问题，决策者就必须面向民众，面向社会，面向市场。实际上，解决这个问题的办法是比较简单的，那就是看民众、企业家在哪些制度的哪些部位，出现了大量的违法性制度创新活动，也即突破既有的法律、政策，创造出了新的制度，比如小产权房制度，比如选民联名推举人大代表候选人，比如村民以较为公平的程序选举管理者，甚至包括“超生”现象，等等。

凡此种种，就是发改委文件所说的“群众首创精神”。既然现有体制需要改革，而且是需要较为广泛的、深层次的改革，那也就意味着，现有体制存在不合理之处，对民众不公平，而有利于政府或者某些利益集团。民众自发地越过这些制度，创造出一些对自己有利的制度，其实就是民众自发的改革。这就是群众首创精神的最主要表现。尊重群众首创精神，就要尊重民众的这种违法性创新，将其予以合法化。

这其实是改革的捷径。而采取这样的改革推进模式，普通民众也就构成了改革的积极推动力量。从政治上说，这是比较明智的。实际上，过去这些年来，舆论对这些创新有很多讨论。现在进行顶层设计，只不过将其组织成为一个系统，逐一推动其合法化。

而民众的违法性创新之所以能够站得住脚，通常是因为乡镇基层政府或者县市地方政府、乃至省级政府支持。实际上，回顾过去大半个世纪，尤其是上个世纪80年代的制度变革，可以发现一个非常引人注目的现象：总有基层、地方政府在各个领域进行制度创新。这就是中国作为一个大国的好处。大国意味着复杂性、多样性。比如，东西部之间、南北方之间，乃至同一个省内不同市县之间，经济水平、民情风俗、社会结构，会大不相同。那些负责任的地方官员，会面对这种差异，思考契合本地的制度，这样的制度可能扩展既有制度，也可能突破现有制度。

不管怎样，凡此种种制度，也就构成了地方层面的制度创新，其中有些可能具有充分的普适性。所谓顶层设计，就是要把这些年来地方进行的制度创新予以搜集、整理、总结、概括，择取其中普遍性较高、可操作性较高的尝试，形成一个改革方案。由于它们已经在地方实施过，所以，完全可以推测，这样的体制改革方案的可行性是比较高的，一定比专家们闭门造车设计出来的方案更理性。这就是有效地同时发挥中央和地方积极性的具体机制。

总之，目前，各界对改革有很高期望，决策层应当对此做出积极回应，积极推动制度变革。而所有人都知道，当下的社会、经济、政治结构，要比80年代更为复杂，推动改革的难度更大。在这样的情势下，要想推动改革，就不能关门进行什么顶层设计，而应当让普通民众、让基层政府、地方政府成为改革的主体。具有改革意愿的高层的主要任务，或者说顶层设计的主要任务，其实就是为如此繁多的社会主体参与改革，创造制度条件。这种上下互动的多中心的改革机制，是克服利益集团阻挠，走出改革困境，推动深层次制度变革的唯一出路。