苏州市湿地生态补偿问题研究

后文文

（苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215006）

一、当前苏州市湿地生态补偿的实际运作

（一）苏州市湿地生态补偿的现状

苏州地处江苏省东南部、太湖东岸，湿地资源丰富。全市湿地总面积在江苏省排名第三，内陆湖泊湿地在全省排名第一。苏州的湿地资源和湿地生态系统在维持苏州自然生态系统平衡、维护城市生态安全方面发挥着极其重要的作用。但长期以来，湿地被人们当作毫无价值的荒地或是耕地的后备资源，致使湿地资源被盲目开发与利用。对此，苏州市政府予以了高度重视，并充分认识到了生态补偿在湿地治理中的重要作用。2010年初，苏州市委、市政府在全国率先推出了《关于建立生态补偿机制的意见》（以下简称《意见》），其中明确将生态湿地作为生态补偿重点。紧接着在2010年11月颁布实施《苏州市生态补偿专项资金管理暂行办法》（以下简称《办法》），使生态补偿进入实质性操作阶段。2012年2月，苏州市人大常委会又在全省率先出台了《苏州市湿地保护条例》，要求对湿地资源实行严格保护，并进一步明确要建立和完善生态补偿机制，加大对湿地生态补偿的力度。

（二）苏州市湿地生态补偿的特征

目前，在湿地生态补偿领域，较为流行这样一种模式，即“国家或上级政府以政府财政作为资金支持，以下级政府或农户为补偿对象，通过政府转移支付、政策倾斜、技术支持、项目实施等”[1]47手段实施补偿。这种模式带有强烈的自上而下的行政色彩，但收效迅速，对湿地的保护极其有力。苏州市湿地生态补偿也采用了这一模式，以政府为补偿工作的主导者，主要体现在三个方面：

首先，政府是湿地生态补偿规则的制定者。目前，全国性的湿地生态补偿法律法规还未出台，各地只能结合地方实际情况，发挥自身主动性开始试点工作。苏州市政府对本地湿地生态补偿的实施意见主要体现在《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》、《苏州市生态补偿专项资金管理暂行办法》及《苏州市湿地保护条例》中。其次，政府是湿地生态补偿的主要提供者。作为湿地生态资源后代受益者的代言人，苏州市政府及相关部门在很大程度上承担了生态补偿的职责，也成为了最名正言顺的补偿主体。虽然苏州市湿地生态补偿的基本原则中提到了“责、权、利相统一”、“市场调控”，但目前来看，苏州市湿地生态补偿的提供者依旧是由政府担任，并且是由市级和县市级、区级政府财政一力承担解决。中央政府、企业等其他受到苏州市湿地生态效益外溢的受益者几乎没有参与补偿。再次，政府是湿地生态补偿的执行者。苏州市环保、林业、农业、渔业、国土、规划、财政、税务等部门都是负责实施苏州市湿地生态补偿的行政部门，具有相应的管理权限与管理职责。

二、苏州市湿地生态补偿运作过程中存在的问题

（一）湿地补偿管理过程监督缺乏，生态补偿合作机制有待加强

首先，苏州市湿地生态补偿存在严重的监督缺位问题。目前苏州市在湿地生态补偿制度运作过程中对于监督缺乏明确的规定，生态补偿机制内部不存在一个相对独立的监督方，对湿地生态补偿制度的实施推进并没有进行独立评价。虽然苏州市在《办法》中规定了一定的监督评估流程，但都是针对生态补偿资金运用的监督，缺乏基于补偿过程的监督和补偿效果的评估。就苏州市政府而言，突出体现在难以确定下辖各级政府在湿地生态补偿过程中是否遵循了市政府所规定的相关方针及程序、是否符合相关标准、是否致力于湿地补偿目的的实现。其次，苏州市湿地生态补偿的管理与实施涉及多个行政管理部门，虽然《意见》明确要求“市各有关部门要按照相关法律法规及各自职能，密切配合，共同做好生态保护、补偿工作”[2]，并针对不同的部门进行了一定的分工；但是，当前参与苏州湿地生态补偿管理的市辖各级政府、财政、环保、水利、农业、国土等行政部门呈现出明显的分离状态。湿地资源保护政策的制定和执行以环保部门为主导，湿地生态补偿以部门为单位实施。而作为湿地生态要素的土地、树林、草地、湖泊、河流、野生动物等则分别由不同的部门来管理，每个部门各管一块，并只针对自己负责的生态补偿环节开展工作，致使各部门间的管理职责常常出现交叉，形成多头管理，大大增加了生态补偿的运行成本。此外，苏州市尚未建立一个针对湿地生态补偿制度运作的顶层协调机制，缺乏一个权威机构来进行统一领导与协调，各个部门出现了各自为政的现象，苏州市跨区域综合补偿经常面临难产。

（二）以当地政府为补偿主体，生态补偿资金来源过于单一

湿地资源开发者通常只关注其经济效益，将开发造成的生态破坏成本转嫁给整个社会；湿地生态保护的受益地区的经济社会发展也未考虑应承担的生态保护成本；湿地生态保护者一般也不能从市场自动获得生态保护外部经济性的经济补偿。[3]76这造成政府成为了湿地生态补偿的主要甚至是唯一主体。苏州市湿地生态补偿主要以资金补偿为主，而补偿资金全部来源于政府。这就意味着苏州市政府必须将有限的资金最大化地利用起来，但政府本身所采用的行政主导型的补偿模式不利于资金的高效运作，反而常常会带来效率低下乃至权力寻租、权钱交易问题，在某些情况下实则是在增加交易成本，浪费有限的生态补偿资金。除了苏州市政府在一定条件下提供部分补偿资金外，区级、县级市政府都需自筹补偿资金以用于所辖区域湿地的生态补偿，而目前苏州各区域之间、太湖流域各政府之间、各利益群体之间的横向转移补偿支付近乎为零。这种单一的补偿来源，实际上是在用苏州市各级政府的财政收入来对湿地生态的受损者进行补偿。而如果从财政的源头考究，其实则是以苏州市全民税收作为补偿资金的唯一来源。那么，全民就成为了湿地生态补偿的真正主体也是唯一主体，这显然是有悖于制度运作最基本的公平、正义原则。虽然，在苏州市生态补偿的原则中提到了“政府主导与市场调控相结合”的补偿原则，但市场这一手段仍未被充分重视，良性的投融资机制尚待建立。这体现在三个方面：一是政策环境的缺失。介于生态资源所有权的特殊性，市场参与补偿需要政府的首肯与推进，需要政府对某些生态资源的产权进行合理界定，需要政府通过相关政策予以引导；二是市场交易手段的缺失。目前国际上较为流行的碳交易、水交易、生态标志认证、信托基金等市场补偿手段在苏州市湿地补偿过程中并未得到有效使用。即便有一些“绿色产品”的标识，也仅仅是停留于生态保护的层面，并没有作为生态补偿的考量；三是市场交易平台的缺失。生态补偿中受益者与受损者基于补偿谈判的平台尚未建构，致使受益者与受损者无法进入市场、借助于谈判来实现两者利益的均衡。

（三）生态补偿基础研究工作欠缺，生态补偿标准缺乏科学依据

湿地生态补偿的顺利推进需要基于准确充实的湿地基础研究工作，这些基础研究工作包括详细的湿地目录、分布地图以及科学的湿地评价体系。从这个角度来看，从苏州市到整个中国的湿地生态补偿都存在着基础研究工作不足的问题。全国范围的湿地资源调查始于1995年，目前苏州市乃至全国还未建立起科学统一的湿地生态指标体系，也没有经过实践检验的可靠的生态补偿技术方法与政策体系，更没有专业的机构对湿地生态环境的变化进行持续的监测。其次，苏州市虽然设立了统一的湿地生态补偿标准与规定，但是其科学性还有待斟酌。一般认为，湿地生态补偿的依据应包括生态服务价值与受偿者的发展成本与机会成本。理论上补偿标准应介于受偿者的机会成本与其所提供的生态服务价值之间[4]。《意见》针对湿地生态补偿标准进行了如下说明：“对于水稻类湿地，连片1000-10000亩的按照200元/亩给予补偿，而连片10000亩以上的，按照400元/亩给予补偿；对于太湖、阳澄湖等重点湖泊，则湖泊周围的村落按照每个村落50万元给予补偿”。这样的补偿标准实际上并未真正得到受偿者的理解与支持。因为受益者与受损者总是存在着这样的矛盾，即湿地生态补偿主体看重湿地系统的生态效益，追求生态效益最大化；湿地生态补偿客体看重湿地系统的经济利益，追求经济利益最大化。[5]基于理性人假设，镇、村、农民都会有一定的自利性，作为利益的受损方，在生态补偿中他们总会倾向于实现利益的最大化。在缺少协商的情况下，由政府单方面给出的补偿标准即便从理论分析上看是科学合理的，也未必能够达到他们的心理预期。因而，他们对补偿标准的认同度并不会高，相反会抱有补偿金额能够日益提高的非理性需求，这使得生态补偿的激励性作用无从发挥。

（四）补偿过程规范问题屡禁不止，生态补偿政策权威遭受质疑

苏州市对湿地的生态补偿无论从政治意图还是从政策本身出发都具有极大的积极意义，但是，在具体的补偿实施过程中，却存在着诸多问题。基层行政官员对补偿认识的不一致、各地区补偿进展的不平衡、各村镇补偿标准的不统一、补偿资金分配使用的不透明、补偿效果监管的不到位等问题频频产生。其中最为突出的问题是将湿地生态补偿与湿地生态治理相混淆。不仅如此，当前苏州市湿地生态补偿立法进程的滞后，造成补偿实施过程中的某些环节无法可依，执行过程带有很大的主观随意性，生态补偿政策遭到了外界的诸多质疑。苏州市颁布的《苏州市湿地保护条例》尽管以法的形式来明确了湿地保护的重要性，但是涉及湿地生态补偿的仅以一言概之。出台的《意见》和《办法》又都属于政策性文件，宣传有余，规范不足，对于一些细节问题也没有进行深究与补充，给湿地生态补偿政策的实施带来了很多操作上的障碍。其次，苏州乃至整个中国湿地生态补偿制度的顶层立法滞后，突出体现在湿地产权界定不明晰。在湿地生态补偿制度的运作过程中，由于湿地没有明确的产权归属，各个利益主体只考虑自身的利益而将公共利益置于一边。无法从法律层面确立湿地生态补偿的重要地位、明确湿地资源的所有权和使用权，也就无法明确湿地生态补偿责任主体的权利和义务，湿地生态补偿机制的规范化也无法得到保障，在具体的生态补偿实施过程中出现诸多违规行为。

三、完善苏州市湿地生态补偿机制的对策建议

（一）强化湿地生态补偿管理体系

首先，要建立湿地生态保护责任制及监督制度。实施官员问责是当前政府实现有效监管的主要手段之一，针对湿地生态补偿也可运用这一手段来促使相关官员进行有效的自我监督与管理。官员问责首先要明确领导任职期间的责任，市与县级市、区，县级市、区与镇（街道）、镇与村可以通过签订生态补偿目标责任书的方式，来明确责任、权利的归属。一旦出现违规行为，不仅是直接接受生态补偿的村、镇，凡是参与生态补偿工作的各部门相关领导，都必须接受问责处理。对于村、镇不应单单实行经济处罚，更应侧重于追究其管理者的行政责任，将责任具体落实到每一级别和每一岗位，实现全面的外部监督。由于湿地生态治理的成效本身较难考量，如果采用模糊的问责表述实则是有胜于无。因此，需要在相关文件中对问责条件、问责过程进行清晰的说明，对违规行为的严重程度做出科学的判定，明确处罚方式，不能用“予以行政处罚”这种笼统的描述。最后，对问责结果要予以及时公布，以警醒官员，督促其约束自身行为，实现良好的自我监督。

再者，要建立横向的湿地生态补偿协作机制。区域生态协作治理是目前环境治理的主流方向。跨部门的生态补偿协作可通过苏州市政府的协调与努力在本市范围内得以实现，但是，跨行政区划的生态补偿工作则更依赖于上级政府的统筹安排。诸如太湖水域湿地生态补偿工作的实施单靠苏州市一已之力很难实现有效开展，如果缺乏无锡等太湖周边市县的协作与支持，其最终补偿效果必然不容乐观。这就需要政府之间的民主协商，提高纵向决策与横向行动的协调性，以达成湿地环境治理的共识，导向集体行动。目前最佳的方案是以流域统一管理为主、地方政府区域管理为辅，由国家牵头建立跨区域湿地生态补偿协作制度，各地方政府根据不同经济社会发展状况及生态效益的受益及受损情况，按湿地资源及生态容量有偿使用的原则分摊补偿份额，在合作的基础上实现相互监督与约束。

（二）拓展湿地生态补偿资金渠道

首先，必须引入市场这一资本集聚的能手，开发湿地生态系统服务市场。目前，某些湿地生态系统服务已建立起了市场补偿机制，但仍有其他生态系统服务市场还有待开发（参见表1）。目前，“在世界范围内，通过同土地所有者签署协议，产生了自发组织的市场化程度和可操作性都很强的私人交易，交易的生态服务类型包括水土调节（水源涵养、水土保持）、景观美化、废物净化等多种形式”。[6]16

表1 湿地生态系统服务市场

其次，培育湿地生态补偿资本市场。湿地生态是一个能够带来巨大收益的新兴产业，只要资本投入能够获得一定回报，资本市场就完全有可能也有动力参与湿地生态补偿。可以尝试运用股票及证券这两大金融市场，支持具有一定竞争优势并致力于湿地资源开放利用的生态环保企业上市发行股票，或是采用与政府、银行合作投资的形式，利用债券市场发行生态环保债券，通过社会融资的方式筹集环保投资资金，促使企业在实现自身规模效益的同时，实践对湿地的生态补偿；也可考虑引进“绿色信贷”。今后，在全球范围内开展“绿色工程”贷款的投资银行数量将持续增涨，我国银行业也在积极开发针对环保项目的“绿色贷款”服务，而这些资金完全可以在保证未来增值的情况下用于湿地生态补偿。

（三）促进湿地生态补偿认同

加强湿地生态补偿宣传。苏州市在湿地保护的宣传上硕果颇多，国内第一本湿地教科书的出版、首个湿地自然学校的建立，以及各种形式的湿地保护宣言行动，都为普及湿地知识，提高公众湿地保护意识起到了积极的推动作用。在此基础上，湿地生态补偿也急需得到全社会的重视与支持。社区群众是湿地生态补偿政策落实的直接对象，而他们对生态补偿这一概念的的认知与参与意愿将直接影响补偿的最终效果。随着民众环境意识的逐渐提高和外部环境政策的逐步宽松，非政府组织必将通过其特殊的社会地位和影响力在促进湿地保护、推动湿地补偿方面发挥重要作用，有的还将成为承担和转移政府、市场风险、转化社会危机的中坚力量。[7]114

因此，苏州市需进一步加强对湿地生态补偿的大众宣传和科普教育，使公众能够准确理解生态补偿的真实内涵，提升公众的生态补偿意识，从而认可政府制定的生态补偿政策，积极主动地参与湿地生态补偿实践。

社区参与生态补偿决策与监督。湿地生态补偿涉及湿地所在地社区群众的切身利益，他们作为利益相关者，对生态补偿实施实效的体验是最直接的，对补偿的公平性、合法性有着最强烈的诉求；因而，社区对生态补偿资金分配的合理性、使用的透明度、补偿实施的规范性都十分关注。为社区开通生态补偿监督渠道是苏州市确保湿地生态补偿顺利实施的重要手段。便民意见箱、热线电话、网络监督、新闻曝光等都可推广为社区群众行使监督的有效工具。政府可以采取问卷调查、座谈会、实地走访等形式征询社区对生态补偿执行的意见；也可设立专门的生态补偿监督站，使社区可以通过与监督站的配合查处违规人员。政府也可考虑定期召开有关生态补偿的信息发布会，保证公众的知情权，使社区群众的意见得到更好的反馈。

（四）完善湿地生态补偿法律制度

湿地资源产权界定是完善湿地生态补偿法律制度的第一步。由于湿地概念进入我国较晚，在我国宪法中并没有对湿地资源的直接规定，但是对湿地生态系统各组成要素的所有权进行了相关界定。宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。即我国湿地资源的所有权一种归国家所有，一种归集体所有。但实际上，国家和集体的所有权已被分割，地方与个人成为了事实上的所有者。苏州市政府是目前苏州市湿地生态补偿的主体，但是湿地的所有权是归属于国家与集体所有的。对此，可行的措施是首先根据湿地分布的特点，对于较稀缺的、重点湿地资源以公共产权的形式界定，国家拥有所有权，苏州市湿地管理部门行使管理权；其次，对于归属于镇、村集体所有的湿地，由农民集体经济组织所有，具有使用权及收益权，但要明确禁止其进行所有权的买卖和非法转让；对于面积较小的湿地、人工湿地等，可以以某种程度的私人产权形式进行界定，主要是赋予其湿地资源的使用权及一定的收益权。

同时要加快落实生态补偿立法。湿地治理与湿地生态补偿虽有内容上的交叉，但是两个不同的概念。《苏州市湿地保护条例》的出台说明了苏州市对湿地保护的重视，而针对湿地实施生态补偿的诸多内容，如补偿对象、范围、标准、方式等也都需要以法律形式予以确立。虽然在全国来看，国务院还没有出台专门的《湿地生态补偿条例》，但是针对目前苏州市湿地生态补偿中出现的补偿目的、原则、标准、措施、法律责任等法律规定缺失的问题，苏州市应考虑将这些内容例入本市的湿地保护条例中，以法律的权威赋予其实施的正当性。

[1]安消云.洞庭湖湿地生态补偿问题研究[D].长沙：中南林业科技大学商学院，2011.

[2]关于建立生态补偿机制的意见（试行）[EB/OL].苏州农业信息，（2011-02-03）[2012-09-20].http：//www.nlj.suzhou.gov.cn/web/showinfo/showinfo.aspx？infoid=01d8d088-49b0-48f5-8456-cae0855079e2.

[3]贺思源.湿地资源生态补偿机制探析[J].学术界，2009（9）.

[4]熊鹰，王克林，蓝万炼.洞庭湖区湿地恢复的生态补偿效应评估[J].地理学报，2004（5）：771-780.

[5]郝春旭，杨莉菲，温亚利.中国湿地生态补偿的利益博弈分析[J].资源开发与市场，2011（3）：211-212.

[6]杨莉菲，郝春旭，温亚利.世界湿地生态效益补偿政策与模式[J].世界林业研究，2010（6）.

[7]闫伟.区域生态补偿体系研究[M].北京：经济科学出版社，2008.