调整公共政策，解决我国铁路债务问题

沈志群 马波涛

（1铁道部经济规划研究院经济管理咨询部 助理研究员、公共管理博士；2铁道部经济规划研究院规划咨询部 助理研究员 ，北京 100038）

我国铁路发展长期落后于国民经济发展，尤其是改革开放以来，社会对铁路运输的需求不断增长，使得“一票难求”情况日益突出。为了改变铁路制约国民经济发展的状况，近年来铁路加快了发展速度，路网规模不断扩大，大大缓解了对国民经济发展的制约[1]。但是路网规模扩大的同时也使铁路建设资金需求快速增长，以负债为主筹措资金，使得铁路资产负债率不断上升，带来了铁路的债务问题。

1 修建现代化铁路的必要性

加快区域骨干运输方式发展，是区域经济协调发展的要求。我国幅员辽阔，东西和南北跨度分别为5 400 km和5 200 km，各省会之间平均距离1 500 km左右；我国人口众多且分布广，产业和资源分布也不均匀，生产技术、劳动力等生产要素表现出较大的区域级差，导致区域经济发展不平衡[2]，亟需有一种强有力的运输方式，引导和促进其他运输方式形成综合运输体系，改善区域生产要素分布不均匀状况，促进国民经济协调发展。

铁路是最适宜的区域骨干运输方式。铁路运载量大、运行成本低、能耗少的特点[3]，在中长距离客货运输方面具有绝对优势；在大流量、高密度的城际中短途旅客运输中具有很强的竞争优势。随着科技的发展，高速客运技术、重载技术、快速货运技术已经逐步成熟。从现代化铁路的运营状况看，其在安全、快速、准时、舒适、扩大运输能力、环境保护、能源和土地资源节省等方面已显示出明显的优势，适合我国的经济地理特征，是最适宜成为我国区域运输骨干的运输方式。

现代化铁路是我国现阶段经济社会发展的必然选择。相对于传统交通工具，现代化铁路在速度、安全、准时、舒适等方面，能够满足现代生活的要求[4]，使资源能够突破原有的地域限制，在更大范围内自由流动，增强区域竞争优势，改善经济主体的生产经营效益，增强区域对其他区域经济主体的吸引力，为相对不发达地区带来发展机遇[5]。随着现代化铁路辐射范围的扩大，越来越多的区域运输条件将得到有效改善，资源配置的市场范围进一步扩大，资源使用效率不断提升，产品生产成本进一步降低，有利于我国产品国际竞争力的巩固和增强。

因此，发展现代化铁路有利于资源合理配置，对提升我国综合运输效率十分必要。

2 铁路债务问题的形成原因

铁路建设投资大、周期长、回收慢，无论其管理模式是政企合一还是政企分开，资金筹措都是世界性难题。由于社会资金倾向于投入投资周期短、高回报率的领域，使铁路难以像其他行业一样进行大规模的市场化融资，国家现行政策又使铁路融资的难度加大。

一方面，国家从铁路的自然垄断技术经济特征，以及从防止国民收入两极分化和降低区域发展成本等方面考虑，为有效保护社会公共利益，对铁路实施了严格的价格管制，运价不但不能达到铁路运输成本加社会正常投资回报，甚至难以弥补铁路的运营支出，导致铁路显性的运营利润一直处于较低水平；另一方面，国家没有对铁路因管制价格过低、外部经济效益无法转成铁路收益等损失给予相应补偿。更进一步地，随着国家投融资体制改革，对国家铁路投资实行“拨改贷”方式，以银行贷款、铁路债券解决铁路建设资金问题，不断增加的利息支出加大了铁路的建设投资成本，导致运营后还本付息负担沉重，固定资产计提折旧进入线路的成本，进而影响了线路的盈亏。

因此，铁路显性收益率不高是难以对社会资金形成吸引力的根本原因。而我国没有采取其他国家通常采取的对铁路进行差额补贴、实行“谁受益谁补偿”的方式由各级政府和受益人分担的铁路管理方式，更加重了铁路负担，是形成铁路债务困境的根本原因。

3 解决我国铁路债务问题的探讨

各国铁路发展经验表明，仅依靠企业投资和铁路运输收入难以维持铁路持续经营。泰国曼谷曾采用私人集团投资兴建城市轻轨，但是很快由于实际客流与预测客流差距大而运营亏损严重、项目盈利前景暗淡而被其他公司收购。部分西方国家在发展铁路时采取了国有和私有并存的模式，但往往给予轨道交通ABCE的补贴（如图1），使得私人投资收益达到社会边际效益，明确那些受到轨道交通正外部效应影响的财产所有权，直接给予建设运营主体相应的补偿，实现正外部效应的内部化。

研究发现，铁路在国家、区域发展方面起到了巨大的作用。我们曾遴选国内1 700个城市，建立计量经济学模型，对比开通时速200 km以上现代化铁路与未开通现代化铁路的城市发展状况后发现，铁路投入运营能够带动城市经济增长，铁路具有较显著的正外部经济效果：能促进区域间运输成本的降低、缩短区域间的时间距离，促进沿线人口增加[6]，从而带动区域各产业出现不同程度的发展[7]，促成企业和家庭选址意愿的变化，验证了“中国人口多、国土大，建设一定数量的高速铁路是有必要的”的结论。

我国政府职能正逐步向公共服务型过渡。回顾近年来我国政府职能转变，我们发现，我国政府职能转变的方向正是由生产型向公共服务型过渡，政府投资的范围越来越倾向公共服务领域。2004年7月《国务院关于投资体制改革的决定》中界定的政府投资的范围主要是关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济和社会发展、推进科技进步和高新技术产业化；党的十六大对政府职能作的四项规定是经济调节，市场监管，社会管理，公共服务；党的十七大将“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为深化政治体制改革的重要内容之一，要求“强化社会管理和公共服务”，也强调了政府的公共服务职能。

中国铁路具有很强的公益性特征。中国铁路建设的全局性、长远性和战略性，使得中国铁路较国外铁路具有更强公益性。除与国外铁路和城市轨道交通相同的难以获得外部经济效益外，中国铁路的公益性还集中体现为修建铁路要服从于国家整体发展的需要，如近些年中西部地区铁路和特殊目的铁路数目不断增加。从经济效益看，这些铁路运量大多长期处于低水平状态，多是为某种特定目的而修建的。其运量不足的根本原因主要在于所处的地理区位和其本身功能的特殊性。特别是服务于边疆省区的开发和边防作用的铁路，处于边缘地区，以地区运量为主，通过运量很少，运量增长受客观因素影响较大，一般水平偏低，增长缓慢，运价不可能太高，虽有收益但不足以补偿日常经营费用，必然处于亏损状态，投资基本无法回收。因此，这类铁路基本无经济效益可言，但这些铁路在中国的经济、政治、国防建设中发挥了巨大的作用，如青藏线、南疆线、北疆线的建设为我国边疆地区的经济发展、资源开发、对外交流、巩固国防、边贸繁荣等作出了不可磨灭的贡献。

铁路正是 《国务院关于投资体制改革的决定》中指出的 “市场不能有效配置资源的”、“公益性和公共交通基础设施”，应获得政府直接投资、资本金投入、投资补助、转贷和贷款贴息等形式的支持；扶持铁路发展正是根据十七大要求“强化社会管理和公共服务”的体现。

国家应改变现有政策，加大对铁路直接投资，给予铁路补贴、无息贷款等财政援助制度，放松对铁路的价格管制，增强铁路对社会资金的吸引力，从而从根本上减轻并解决铁路建设资金筹措压力，促进铁路企业形成自我积累、自我发展的良性循环，真正解决铁路的债务问题。

4 结语

我国的自然地理、资源分布特征，使得铁路在中长距离运输中具有较强的竞争优势，是我国区域间运输的骨干运输方式；作为公共交通基础设施，铁路是国民经济的先导性产业，加快铁路发展能有效促进国民经济的发展。铁路自身的特征使得各国铁路普遍存在融资难问题，而我国长期以来严格管制铁路运价，且外部经济效益少有反哺、国家投资比重不断降低，更进一步增加了我国铁路社会融资的难度，使得铁路逐步形成了以负债为主筹措建设资金的融资模式，导致近年来铁路债务不断高企，形成了社会关注的铁路债务问题。调整我国政府投资方向，增加政府对铁路的资本金投入，以及实施铁路投资补助、转贷和贷款贴息等公共政策，才是解决铁路债务问题的根本路径。

[1]刘继广,沈志群.高铁经济：城市转型的新动力[J].广东社会科学，2011（3）：20-26

[2]周孝文.高速铁路对区域经济协调发展的促进作用[J].铁道经济研究，2010（6）：19-22

[3]SHEN Zhiqun&LIU Jiguang.Enlarging Chinese Railway Scale in Chinese transportation System is the Key of Energy Conservation[J].Energy Procedia，2011（5）：824-828

[4]王惠臣.中国高速铁路技术经济分析[J].铁道经济研究，2010（6）：35-38

[5]SHEN Zhiqun&LIU Jiguang.How the high-speed train affects cities economy and society development[A].International Conference on Public Administration[G].Chengdu:UESTC Press， 2010：603-607

[6]沈志群,刘继广,郑思齐,孙林，等.铁路土地价值及实现 [R].北京：铁道部经济规划研究院，2011

[7]林仲洪.高速铁路建设对加速中国城镇化进程的重要作用[J].铁道经济研究，2010（6）：39-42