从政策网络视角看我国保障性住房政策

陈丹妮

我国保障性住房政策建设相对落后，未能成为解决低收入人群住房困难的重要惠民政策。可见，由于政策的各收益主体的立场和价值观不同，其相互影响从而导致政策实施的结果与初衷发生偏离，出现诸多问题。因此，借助政策网络理论，关注我国在保障性住房建设中存在的问题,分析各政策收益主体利益博弈，提出针对当前保障性住房领域问题相关建议，这对各项住房政策的有效落实和完善“安居工程”的系统构建都具有极强的现实意义。

一、 政策网络理论介绍

将网络理论引入政治学和公共政策学，形成一种分析概念和框架就是政策网络理论。这一理论指出，政策过程依赖许多主体所形成的网络，用以分析政策过程中主体之间的互动关系，各种政策主体参加网络的原因和理据包括交流信息和意见、交换资源、结盟、追求权力及利益协调的需要。随着改革开放的深入，中国利益格局日益多元化、复杂化，吸纳各利益群体参与政策的决策和执行过程是政策得以实施的基础。各主体在追求自身利益的过程中参与到特定的政策领域或者政策子系统中，逐渐形成各种不同功能、不同结构的政策网络。这些政策网络会对政策决策、执行以及政策的最终结果发挥很大影响。

在构建保障型住房政策中，政策网络理论作为有效工具与途径考察住房领域分析各个政策主体利益关系和所构成的格局及它们之间相互影响相互作用，对理解我国保障性住房政策中存在的问题以及如何改进有着重要作用。

二、当前我国保障性住房政策的主要问题

（1）保障性住房建设标准偏高

保障性住房建造标准应落实到“保障”，可目前为了满足政绩变现，忽略了保障房中强调的“经济”“适用”标准, 一度出现超大面积，豪华装修保障房。标准过高,势必造成造价过高, 难以满足低收入家庭消费标准， 失去保障房的意义, 降低保障房的供给, 加剧房源紧张局面。

（2）准入机制不清晰

当前的保障性住房类型主要有经济适用房、廉租房、两限房和公共租赁房。但各类型保障房申请标准不清晰，住房保障对象规定欠清晰, 过度保障和保障不足并存, 出现了租不到、买不起或买不到也买不起的“夹心层家庭”。

(3)法制建设及保障滞后

我国保障性住房政策改革中,政府的保障性住房政策法律权威性不够, 强制性力度不足，保障条例不完善，市场准入及退出机制不明确，使得保障性住房在定位、申请、取得上的标准没有准确界定。

（4）资金融资困难

目前我国建设保障性住房的资金主要来源是政府财政拨款及银行融资。政府作为经纪人，资金来源单一及收益的有限性导致了地方政府的趋利性受阻，因此地方政府投资建设保障性住房热情度不高，这是保障性住房建设缓慢的根本原因。此外，住房政策不稳定，房地产业风险高，银行对房产信贷也有所保留。

三、打开保障性住房政策的封闭网络

目前我国保障性住房领域中各种主体相互影响，国家发改委—地方政府—房地产开发商—金融机构—百姓这种政策网络固化所带来利益取向日益固化，很大程度上影响着政策过程和结果。要发挥保障性住房政策的正能量，社会保障部门和其所代表的社会群体必须加入到住房政策中来，这就需要打破这种既有的封闭性的保障性住房政策网络。

（1）开发模式多样化，政府、市场和社会齐努力

借鉴其他国家经验，政府对这些组织的社会保障性住房开发项目的土地供应、税收等方面予以优惠，吸纳更多政府机构、非政府组织、社会组织合作开发，实现保障性住房量的提高。打破房地产业的垄断性，鼓励大量开发保障性住房。

（2）完善地方政府激励机制

长期以来把GDP的增长作为对地方政绩的考核使地方政府价值观发生扭曲，使得社会贫富差距拉大，最终影响社会稳定。将保障性住房的建设与管理纳入地方政府政绩考核，地方政府在决策时才有提供保障性住房的动力，这样不仅能够满足人民住房需求，保障民生，更能促进地方建筑业的发展，促进经济形成良性循环地增长。

（3）开拓多元融资渠道和金融工具

近期施行的资产证劵化（ABS）尤其是住房证劵化是一種很好的尝试。这使得大众投资者有机会参与住房领域的社会投资和决策，从而间接地参与到住房政策过程。这种更多的社会主体得以参与到住房政策网络中来，从而有利于推进决策的科学化和民主化。

其次，为了吸引银行理性地参与投资当中，面向低收入的廉租房，无论是开发建设还是租金补贴，都应形成政府财政资金为主、社会资金为辅的融资机制以及保障社会资金融资机制，减少金融机构的融资风险。

（4）完善政策与法律法规体系

结合现今国情和各地方发展的实际, 在完善政策的基础上, 将保障性住房建设纳人法制化建设的轨道, 保证政策的权威性和有效性。从法律法规上规定保障标准、保障对象、资金来源、管理机构以及对骗取保障优惠等违法行为的惩处办法, 初步实现保障性住房建设的有法可依，同时建立专门的管理机构进行监督和管理, 以确保各项政策法规的落实。

落实保障型住房政策，实现居者有其屋，是构建和谐社会、幸福城市的必要保障。打破固化的政策网络，让更多的利益主题参与到保障性住房的建设中是时代的要求也是构建新型城市化的必要渠道。新型城市化中，保证性住房政策应该是在思路上汇集更多主体的智慧，在行动上汇集更多利益主体的努力，在资源上汇集更多渠道的帮助，唯有这样才能同时解决保障性住房质与量的需求，才能真正实现居者有其屋。