关于新十年实施扶贫搬迁工作的思考

易地扶贫搬迁是《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》专项扶贫中的一种扶贫方式，是党中央根据经济社会发展和扶贫开发的阶段性变化，致力于从根本上解决环境恶劣地区扶贫对象的居住安全和生存发展问题所作出的重大扶贫战略决策。新十年伊始，如何落实好这一战略决策，如何组织实施好易地扶贫搬迁工作，值得我们每一位扶贫移民干部深思和谋划。

江西省瑞金市易地扶贫搬迁工作于2008年起实施，截至目前，投入移民搬迁资金2321万元，实施移民1236户6200人，兴建移民集中安置点42个。实施易地扶贫搬迁工程，解决居住在深山区、地质灾害频发区群众生存发展问题，对于构建和谐社会和实现《纲要》目标任务具有重要意义。但在实施易地扶贫搬迁过程中还存在一系列的问题有待解决。

一、当前易地扶贫搬迁存在的问题

1、扶贫目标瞄准出现偏离。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》明确指出：“坚持自愿原则，对生存条件恶劣地区扶贫对象实行易地扶贫搬迁”。在我市2008年以来已经搬迁的移民中，我们做过调查，从搬迁地来看，大多数村、组并不是自然条件和社会条件最差的、非搬不可的；从搬出去的村民来看，大部分村民在该村绝不是贫困户，这些村民在原居住地就能够有多种收入来源和收入机会，生活富裕。因此，在现行的易地扶贫搬迁政策和实施模式下，贫困户由于缺乏搬迁的内在条件而搬不动，扶贫效果自然不佳，与中央强调的对极少数居住在生存条件恶劣、自然资源匮乏地区的扶贫对象实现搬迁扶贫政策不能一致。

2、原居住地成了贫民窟，贫困户陷入更贫困境地。从2008年以来的搬出地看，在我们易地扶贫搬迁政策帮扶下，村里相对富裕的农户搬迁到条件相对较好的地方去了，留在原居地搬不动的村民陷入了更为艰难的生产生活条件中。究其原因：一是随着该村、组扶贫搬迁计划的实施，其他扶贫活动一概取消，如2008年的三个搬出地点，虽然该村仍然属于贫困村，但自从有村民得到扶贫搬迁补助后，至今没安排任何扶贫活动。二是随着更富裕的农户搬走后，道路更加破烂难行。能够搬出去的农户，一般都是种、养大户或干运输业的，他们未搬出前，进自然村的砂石路毁坏了会因为自己的某种需要及时进行维修好，现如今，未搬出的原居地村民因为穷，大家都不去维修。其他生产、生活设施日渐破损也无力维护更新，因搬迁后人口减少的原因，原有的教学点、医疗室等逐渐撤消，贫困户生活更加艰难。

3、政策制定和实施之间存在分歧。易地扶贫搬迁政策是从根本上解决深山区、地质灾害频发区扶贫对象居住安全和生存发展的民生工程，政策设计目标很明确，就是扶贫。但从前几年的扶贫搬迁实际情况看，这种模式的扶贫效果不是十分理想。究其原因：一是政策落实偏离初衷。现行易地扶贫搬迁政策是采用按移民每人补助3500元建房款的方式进行的，一家4口人的话，可得到总扶助款1.4万元，而建一房套(在当地集中安置点或圩镇、城市)至少15万元以上，可见，补助款是杯水车薪，作用很小，决定农户搬迁不仅仅是扶贫搬迁政策的建房补助款，还有农户自身的很多其他原因。虽然扶贫对象非常符合易地扶贫搬迁的标准，但是由于自身内在条件不足，最终不能搬迁。二是政策实施中，偏离扶贫目标。各级政府为了打造好城市品牌，建设良好的城市、新农村、新圩镇、社区形象，在建设移民安置区的时候就要求扶贫移民部门把这些因素考虑进去，当然，这样要求对当地整个经济社会发展来说是有很大益处，但将这些目标任务强加到以扶贫为宗旨的易地扶贫搬迁项目中去，就可能偏离了扶贫目标。因为这样一来，移民安置区的建设标准抬高了，例如黄柏圩镇、壬田圩镇安置区，农户的房子都盖得非常整齐和漂亮，但这样的结果是农户背上了沉重的债务负担，并且这也使得本来就不富裕且借不到钱的农户不得不放弃搬迁。因此可以说，设计成扶贫项目的易地扶贫搬迁项目在真正实施过程中就可能被当成地方经济发展项目来执行，在一定程度上造成了部分贫困农户无法从这类项目中受益。

二、对我国新十年农村扶贫开发中易地扶贫搬迁工作的建议

1、加强调查研究，准确划定易地扶贫搬迁区域范围

实施易地扶贫搬迁工程，是一个从根本上解决农村环境恶劣地区群众居住安全和生存发展的民生工程，也是一个加快推进城镇化进程和城乡经济一体发展的重大扶贫战略举措。我们一定要努力把这项扶贫工程实施好，让广大深山区、地质灾害区群众，特别是扶贫对象生活得更加幸福、更加美好。与此同时，我们也应看到，移民及其安置不仅是一个经济补偿问题，而且是一个重要的社会问题，涉及社会、经济、政治、文化、人口、资源、工程技术等诸多领域，大规模移民不是简单的人员迁徙、家园变换，更是一个经济重组、社会重构的过程。所以基础性工作一定要做牢。笔者通过多年来的实践总结和深入乡村调研后认为，要做好新十年易地扶贫搬迁工作，增加社会认同感，应集中人力、财力，加强搬迁扶贫的针对性、有效性。一是准确划定易地扶贫搬迁区域范围。在编制“十二五”易地扶贫搬迁规划时，由于需搬迁的地点分散且边远，规划编制时间紧，任务重，要准确确定易地搬迁区域范围很难。为做到全省搬迁点数量准确，建议以省为单位，成立易地扶贫搬迁地点鉴定委员会，组织相关专业技术人员对已上报的“十二五”搬迁规划中搬迁地点进行评估鉴定，确定搬迁等级，并出具评估鉴定报告，准确摸清搬迁点和移民数量，一经确认，应将认定的搬迁地点和人员在网上公示，今后享受的扶贫政策情况也应公示。二是坚持实事求是，具体问题具体分析，量力而行，不搞一刀切的搬迁原则。大规模的搬迁移民，耗资巨大，劳民伤财，加之理想与实际不可能一致，意想不到的问题也很多，这就要求我们要认真做好调查研究工作，可搬可不搬的地方尽可能不要搞搬迁。对自然条件确实恶劣到不可生存的地方实行小规模搬迁，我们也有足够的扶贫资源扶持部分人获得较好的安置条件；对于毁林、伐林严重，但是尚可修复的区域，不妨给予农民一定扶贫政策、经济支持，鼓励农民个人承包，重新上山种树；对于居住在深山里交通不畅的自然村，不妨帮助当地村民维修公路，发展经济，恢复生态；对于地质灾害这个问题，也是需要具体问题具体对待，没有必要采取一刀切式来解决。大家都要搬，搬迁费用巨大，会给国家财政和移民带来沉重压力，尽量不要顾此失彼。

2、分类安置，解决不同搬迁移民的不同需求，实现整体搬迁

分类安置是根据移民的家庭结构、生产生活技能、困难程度等情况，实施不同的安置方式。按照扶贫对象(含五保户、低保户)的移民安置在保障房，低收入家庭的移民在经济适用房，中高收入家庭的移民安置在商品房的思路，应重点做好下列工作：首先，划分搬迁点农户贫富程度类别。针对本村农户大家互相熟知贫富情况这一特点，按照搬迁点农户贫富状况渐次排序，把每个搬迁点的农户按贫富分成三个类别，第一类贫困户占20％，第二类中等户占50％，第三类富裕户占30％。其次，按照搬迁点农户贫富三个类别，建设相应安置房。一是专项扶贫资金专用于建设保障房，保障贫困户移民住房。依托经济和用地条件较好的中心村、基层村进行迁徙。实现小村并大村迁移。牢固树立节约集约用地意识，坚持小面积、广覆盖的原则，保障房建筑面积一套为50平方米。贫困户入住不出钱。二是捆绑农村政策建设经济适用房，保障中等户移民住房。合理定位政府、社会组织和相关企业在新十年农村“大扶贫”工作格局中的角色。积极有效地解决环境恶劣地区群众移民安置住房问题，给予各种建设规费优惠。各级国土资源、建设、交通、水利、电力、广播电视、公用事业等部门应减免搬迁移民安置小区的征地等规费、住房建造、配套设施建设等行政事业性规费以及证件工本费以外的房屋土地产权登记方面的其他规费；支持和鼓励金融机构向建房户低息贷款，完善住房金融保障体系和抵押贷款体系；整合农村住房改造、农村困难群众建房救助、村庄规划编制、农村生活污水改造、大项目推进等政策资源，做到与之紧密协作、联合开发、优势互补、成果共享。力争中等户移民向圩镇集聚安置，经济适用房建筑面积应控制在60-80平方米，通过政府干预，房价应比商品房低30％左右为宜。三是鼓励富裕户移民进城购商品房安置，政府应切实为他们解决安置区的户口、小孩入托、入学等问题。通过分类安置，确保搬迁点能实现整体搬迁，我们的扶贫对象切实能够在易地扶贫搬迁中受益。最后，对移民安置保障住房和经济适用住房要建立退出机制，在收入标准，居住时限上建立制度保障。

3、指导移民就业，实现稳得住、能致富。指导贫困户移民继续经营好自己的土地、山地，调整产业结构，增加收入；引导中等户移民转移就业。加大对移民转移就业培训力度，切实提高其劳动技能和创业本领，让搬迁移民早日“创新业”，兴办家庭工业，鼓励工商企业、农业龙头企业吸纳移民就业。加快土地流转，在坚持搬迁移民原有集体资产享有权不变、土地承包权、林木收益权和自由山地使用权不变的前提下，鼓励农民将土地由分散经营向规模经营转变，防止耕地抛荒；充分利用原居地闲置土地、房屋等资源，兴办规模养殖场，移民可组建合作社，承包荒地、荒山，创办种养业，实现劳动致富，过上幸福美满生活。

4、推进易地扶贫搬迁工作机制的创新。重点建立对易地扶贫搬迁工作进行系统监测的制度，对已确认的搬出点和农民进行跟踪监测，加快发展搬迁移民“大扶贫”格局下政府、社会组织、以及相关企业之间的分工协作制度，健全易地扶贫搬迁项目的可行性研究以及项目实施、检查督促、验收评价和后续扶持管理制度，完善易地扶贫搬迁资金使用监督制度。