现代大学制度:日本的经验

摘 要：建立现代大学制度已经成为世界高等教育改革的焦点问题，它涉及多个大学的要素及其之间的互动关系与作用机制，其核心在于明确大学与内外部要素之间的关系，以保障大学的学术自治与学术自由。通过介绍日本大学制度的改革，我们可以从中获取一些建立现代大学制度的经验和教训。

关键词：现代大学制度；日本经验；国立大学法人化

中图分类号：G64文献标识码：A文章编号：1672-3937（2012）05-0054-04

对于一个组织而言，制度是根本。大学作为一个承担多种职能的重要社会组织，在改革和创新过程中，制度改革是关键。随着我国“建设世界一流大学”口号的提出，“现代大学制度”也日益进入人们的视野，并逐渐成为当前学界探讨和关注的热点之一。对处于改革之中的中国高等教育而言，建设现代大学制度更是重中之重。

对于中国而言，现代大学制度是个新生事物，是在学习和借鉴西方大学制度基础上建立和发展起来的。因此，介绍、比较不同国家的现代大学制度，对于我国现代大学制度建设具有重大的意义。

一、何谓现代大学制度

不同的学者从不同的角度和立场对“现代大学制度”进行了探讨。如亚伯拉罕·弗莱克斯纳在比较了英、德、美三国的大学后，对成功结合了科研与教学的德国大学最为推崇。他认为，与以保存和解释知识为主要使命的中世纪大学不同，德国的大学以发展知识为目标，这为现代大学制度奠定了基础[1]。美国著名高等教育专家伯顿·克拉克从高等教育自身的制度形态、大学制度变迁的内在逻辑和深层基础出发，提出了由国家权力、学术权力和市场三要素构成的“协调三角形”以解释高等教育制度[2]，这一经典模式随后由范富格特进行了进一步的发展，在原有基础上增加了一个新的力量机制——作为缓冲组织的“中介机构”。[3]

国内也有许多学者对此进行了论述，如史静寰教授认为，对内部人员和机构组织的行为予以规范、对外部的关系进行协调是现代大学制度的核心功能之一[4]；教育部政策法规司孙霄兵司长将现代大学制度概括为“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”[5]；中国教育学会常务副会长谈松华先生认为，现代大学制度包括大学和政府的关系、大学内部治理结构、大学和社会的关系3个方面。[6]

可见，现代大学制度涉及了多个要素及其之间的互动关系与作用机制。本文根据上述学者的观点，将“现代大学制度”定义为：为更好地发挥大学功能而制定的、规范多个不同利益群体和组织行为规范的体系。其中包括两个核心问题：一是大学与外部要素之间的关系，包括大学与政府的关系、大学与社会/市场的关系等；二是大学内部要素之间的关系，主要是学校内部的管理体制（领导体制）、治理结构等。

二、日本现代大学制度的改革：

国立大学法人化

严格来说，日本第一所真正意义上的现代大学是明治维新后建立起来的东京大学。根据日本社会学家有本章的观点，日本大学制度经历了三个阶段：明治时期近代大学制度化、二战后美国主导下的大学制度革新和20世纪80年代以来的改革三个阶段。[7]

在第三个阶段，日本高教改革的目标是大学自治的法制化和大学管理制度的民主化，为此采取的策略是以法律形式确立大学自治原则，同时限制文部省权力，让政府对大学管理趋向民主化。2003年日本掀起的“国立大学法人化”改革运动，为近来日本所开展的各项改革之最，引起了全世界高等教育学界的关注。日本国立大学与我国公立大学在很多方面具有一定的相似性，本文将主要介绍这一改革对日本现代大学制度的影响，为中国高等教育的改革和现代大学制度的建立提供一定的借鉴。

（一）大学与政府关系的变化

2003年，日本出台了《国立大学法人法》以保障“国立大学法人化”改革的顺利推进。该法第二章第一节特地对日本现有的89所国立大学法人的名称列表进行了规定，即在大学名前加上“国立大学法人”则为该大学的法人名称。以北海道大学为例，其法人名称就是“国立大学法人北海道大学”。这一举措从法律上明确和保障了国立大学的法人名称。

国立大学法人化改革的主要目标是改变国立大学和政府之间的附属关系，减少政府对国立大学的日常干预，赋予国立大学自我管理、自我负责的权力。改革前，日本国立大学是政府直接管辖和控制的下属机构，大学的所有资产都归属政府所有，大学只享有使用权；进行法人化改革后，大学与政府的关系发生了巨大的变化，国立大学变成了独立法人，并对其资产享有所有权和使用权。按照日本《独立行政法人通则法》的规定，“独立行政法人”指的是实施某事业或事务的合法专业法人机构。根据日本相关法律规定，独立行政法人机构与民间组织、政府组织不同，独立行政法人的经费仍由政府支付，机构的责任者仍由政府任免，但在人事、经费上享有一定的自主权，且政府根据工作情况来决定拨款，类似于我国的事业单位。

法人化改革后，文部省对大学的控制和管理不再那么直接和全面，而是依据政府和大学签订的“中期目标”合同来管理。所谓“中期目标”，是文部科学省制定的、明确了大学在6年之内所要达成的教学、科研以及社会服务等各方面的指标。文部科学省根据“中期目标”对大学进行最后的质量监控，并根据大学完成中期目标的情况，确定对大学的拨款额度。大学内部具体的人事管理以及财务管理等由各个大学自主负责，文部科学省不再干预。

（二）大学与社会关系的变化

国立大学法人化改革以后，日本大学与社会的关系也发生了变化，主要表现为：进一步强调校外人士对大学管理的参与度；更加强调大学与社会的合作以及大学对社会的问责制要求。

改革后，大学校长不再由文部大臣直接任命，而是由组成群体多元的“校长选举考评会”考核选拔，经文部省审批产生。对于“校长选举考评会”，《国立大学法人法》第十二条规定主要由以下人士组成：一部分来自“经营协议会”人员，一部分来自“教育研究评议会”人员，还有一部分是校外人士。《国立大学法人法》还规定校外人士必须占到“经营协议会”一半以上的比例。此外，第十四条规定校长或文部省大臣所任命的大学理事中必须要包含校外人士[8]。《关于新“国立大学法人”形象》的咨询报告认为，这些改革措施让校外人士参与了国立大学的管理和运营并切实地发挥了功效，这将有利于大学在管理和运营过程中吸收社会的意见和民众的智慧，建立起一种面向社会的大学管理和运营体制。

另外，国立大学法人调查委员会还指出，各大学要积极地向社会提供以中期目标、中期计划和年度计划为主的有关财务内容和管理经营、大学入学和学习机会、毕业生出路状况、大学研究课题等信息情报，尤其应积极地向社会提供国立大学法人评价委员会的评价结果等全面的信息情报。同时，大学在向社会提供信息情报时，要从普通公民的立场出发，尽可能采用简便易懂的语言和方法。

为了促进日本大学与企业的合作，此次改革还有一个措施，即鼓励国立大学法人与企业合作，向企业提供更多的技术、专利和人才。国立大学法人调查委员会在讨论过程中多次强调“产学管”①的重要性，并积极鼓励大学灵活高效地开展三方的合作。为了实现这一目标，《国立大学法人法》对此进行了专门的规定，要求国立大学法人要接受来自于法人以外的委托，和他们一起从事教育或研究活动。此外，国立大学法人要开设公开讲座，为学生以外的人员提供学习的机会。

（三）大学内部关系的变化

国立大学法人化改革后，大学内部管理结构发生了巨大变化，主要体现在最高一级的核心管理层中。

改革前，日本国立大学的校长都是由校内学者组成的教授会推举出适宜人选（必须为日本国籍），上报文部科学省审议，审议通过后由文部科学省任命[9]。在大学的实际管理中，校长的权力较小，主要负责协调和推行教授会及评议会的关系和决策。

改革后，大学将组成有校外人士参与的“校长选举考评会”对候选人进行考核评价，并推举出合适的候选人名单上报文部科学省审批、任命。特别要注意的是，日本国籍不再是成为校长候选人的硬性指标，外国人士同样可以担当校长。

另外，改革后日本国立大学的核心管理层除了校长之外，还设置了三个主要的管理机构：董事会、经营协议会和教育研究评议会。具体而言，董事会是学校法人的最高权力机构，由校长、文部科学省派来的监事及负责各项业务的副校长组成，主要负责学校重大事项的审核和决策，如中期目标和中期计划以及有关预算和编制等的重大事项；经营协议会由校长以及由校长指定的理事（一半以上来自校外）组成，主要负责审核有关学校运营和管理的事项，如中期目标和中期计划中有关经营的事项以及编制和预算内有关学校经营的事项等；教育研究评议会由校长、校长指定的理事以及各个学部、研究所的负责人和校长指定的其他教职员组成，主要负责审议有关学校教育和科学研究、学生和教师等有关的事项。显然，相较于改革之前，校长的权力得到了增强。

三、结论与建议

通过介绍日本现代大学制度，我们可以发现，改革后的日本大学制度具有如下特点：

第一，在大学与政府关系上，政府一直或正在转向以间接方式来对大学进行调控，主要有立法、拨款等手段。中央政府与地方政府享有不同的权限与职责，但都应该以保证大学自治为准则。

第二，在大学与社会/市场关系上，大学与社会/市场的关系日益紧密，主要体现在越来越多的外校人士参与到了大学的管理中；大学与企业的合作日益增多；此外，中间机构在调节和发展高等教育的过程中发挥着重要的作用，日本的中间机构逐渐发展壮大。

第三，在大学内部管理结构上，董事会制度日益成熟，成为各国建立现代大学制度的大势所趋。

中国的现代大学制度正在处于建设中，在这一过程中，我们既要借鉴他国的先进经验，更需要结合我国的实际国情，创建有中国特色的大学制度才是高等教育改革的根本目标。

现代大学制度的核心是保障大学自治和学术自由。为保证这一目标，日本的做法是建立一个多方力量相互制约的制度，赋予大学各利益相关者相应的权限，让其博弈并相互制衡。我国建立现代大学制度的过程中，也应该考虑如何建立这样一种博弈的机制。目前我国大学实行的是党委领导下的校长负责制，这个制度能够保证高校教育与政府意志一致，但却不利于保障大学履行其学术职责与社会服务职责。因此，建立中国的现代大学制度需要加强高校决策的科学化与民主化，吸收大学的各方利益群体代表，如政府官员、学校管理者、教师、学生、家长、校友、雇主及教育专家等组成高校“顾问团”或“咨询组”。

其次，高校内的学术权力则是最依赖制度保障的相对弱势力量。日本的大学，经国立法人化改革，其校长的行政权力有增强趋势。但我国情况恰恰相反，目前我国的高校存在行政权力过强、学术权力薄弱等问题，许多学术的决策、评议，科研资源的分配等原本属于大学学术委员会、教授评议会的职责实际都掌控在行政部门和行政人员手中。要改变这种局面，关键在于体制改革和制度保障。因此，如何设计制度以取得学术权力与行政权力之间的良好平衡，是值得我们重视的地方。

最后，在制度设计中，我们必须考虑如何处理好公立学校与私立学校之间的关系，促进两者平等、健康和迅速地发展。公立学校与私立学校在学校举办者、管理者、资产权属等方面都不同，因此适用于两者的大学制度也不同。此外，随着我国教育国际化的推进，越来越多的中外合资办学开始出现，对于这类高校应该采用什么样的大学制度，也应“对症下药”、“因校制宜”。

注释：

① 产学管包括产业界、学术界、政府部门。

参考文献：

[1] 亚伯拉罕·弗莱克斯纳.现代大学论——美英德大学研究[M]. 徐辉译. 杭州：浙江教育出版社，2001：266.

[2] Burton R. Clark. The Higher Educational System：Academic Organization in Cross-National Perspective[M]. University of California Press， 1983：143.

[3] [荷兰]弗拉斯·F·范富格特. 国际高等教育政策比较研究[M]. 杭州：浙江教育出版社，2001：13.

[4] 史静寰. 现代大学制度建设：需要一个时代[EB/OL]. http://www.cass.net.cn/file/20100429266691.html，2011-03-14.

[5] 教育部：中国特色现代大学制度具备的四要素[EB/OL].http://edu.people.com.cn/GB/11129649.html，2010-03-12.

[6] 中国经济网. 解读教改纲要：现代大学制度建立有三个层面问题[EB/OL]. http://news.china.com.cn/rollnews/2010-03/02/content_826108.htm，2011-3-14.

[7][日] 有本章. 大学与社会——大学改革的社会学考察[J]. 外国高等教育资料，1995（4）：55-60.

[8][日]国立大学法人法［EB/OL］. http://www.ron.gr.jp，2003-10-09.

[9] 田爱丽. 日本国立大学法人制度研究及启示[D]. 上海：华东师范大学，2006：53.

实习编辑：罗丹