当前我国加强和完善社区管理和服务体系研究

陈为雷

摘要：加强和完善社区管理和服务体系具有重要意义。目前，我国街道办事处的职能不明确，条块分割，社区居委会行政化严重，社区公共服务亟待提高和完善，城乡社区服务资源严重不足，社区工作者人数少，工作任务重，社区工作专业化水平不高。因此，要发挥基层政府的主导作用，积极推进街道管理体制创新，健全基层群众自治制度，创新社区管理模式，完善社区公共服务体系，增强街镇和社区实力，推动我国社会工作的社区化。

关键词：社区管理；基层群众自治；社区公共服务；社区工作者

中图分类号：C916.2文献标识码：A文章编号：1003-1502(2012)01-0074-05

一、加强和完善社区管理和服务体系的重要意义

加强和完善社区管理和服务体系，对于促进社会和谐、全面建设小康社会、建设中国特色社会主义具有重要意义。

第一，有利于解决社区社会问题，促进社会和谐。目前，我国已进入改革发展的关键时期和社会矛盾的多发期。例如，贫富差距一直在扩大，2007年国家统计局公布的基尼系数是0.47，近三年，这个数据还在不断增大。根据中国社会科学院社会学所的调查，目前基尼系数在0.5左右。这表明我国的贫富差距还在不断加大，社会矛盾加剧。如果不能有效解决，很容易演变成群体性事件，给社会稳定造成隐患。完善社区管理和服务体系有助于把矛盾和问题解决在社区，从而促进社会和谐。

第二，更好地满足社区居民多方面的需要，增强政府的政治合法性。政治合法性是群众对政治统治正当性的普遍承认和自愿服从。德国社会学家尤尔根·哈贝马斯强调“政府的合法性不能由政府单方面宣布，而只能由市民社会赋予”。闭政府在改善民生满足社区居民的基本需求方面的政绩对于增强政治合法性来说至关重要。目前，我国有近6.7亿人生活在城镇社区，每年有2.6亿多的流动人口，特别是近112亿占全国人口8.87％的65岁以上的老年人、2305.4万城市居民最低生活保障人口、5214.6万农村最低生活保障人口、554.8万五保人口、6299万参保离退休人员、13376万参加失业保险的失业人员的更与社区密切相关，对社区提供服务的需求越来越迫切，对服务项目的需求也越来越多样化。加强和完善社区管理和服务体系有利于改善公共管理和社会服务供给状况，建立与我国社会主义初级阶段相适应的适度普惠型的福利社会，更好地满足民众在生存和发展方面对政府提出的基本需求。这是一项深得民心的基础性工程，有利于增强政治的合法性，有利于实现党和国家的长治久安。

第三，有利于发展基层民主，实现群众自治。社会自治是政治民主的重要内容，社区自治和村民自治是基层民主的基础。完善社区管理和服务体系，有助于改变基层自治组织行政化倾向，真正落实城乡居民自治，培养居民的自治能力和合作精神，建立社区内部的良性互动关系，从而带动国家和社会的整体进步。

第四，有利于培养居民共同体意识。城乡社区是城乡人口集中居住区，是居民日常社会生活和交往的重要共同体。社会由不同类型的社区组成，社区生活是社会生活的一部分。社会的各种组织、人们的各种社会关系体现和浓缩在社区这个“小社会”中，它是整个社会发展变化的缩影。加强和完善社区管理和服务体系，有利于改善人们的日常生活和交往方式，形成良好的行为方式，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

第五，有利于整合基层社区的各种资源。城市社区拥有大量国家机关和企事业单位在职人员的业余时间、未就业及暂时失业人员和身体健康离退休人员的剩余劳动力、驻区企事业单位和居民的闲散资金等有形资源及广大社区居民的公益心、慈善心等无形资源。加强和完善社区管理和服务体系有利于整合分散的资源，有利于城市基层政府及其派出机构、基层人民团体和社会组织及专业机构把社区内分散弱小的个人力量整合为强大的集体力量。

第六，有利于促进就业，实现全社会充分就业。加强和完善社区管理和服务体系需要大量的社区管理和服务人员。目前人力资源和社会保障部已公布了大量的基层社会管理和公共服务岗位，包括村官、支教、支农、支医、乡村扶贫，以及城市社区的法律援助、就业援助、社会保障协理、文化科技服务、养老服务、残疾人居家服务、廉租房配套服务等岗位。这些基层管理和公共服务岗位是大学毕业生、就业困难对象、零就业家庭就业的重要途径。例如，厦门市为满足农民文化需求，在全市培育村级文化协管员296人，费用由财政负担。2009年初北京市确定600个社区开展社区规范化建设试点工作，直接受益人群达40多万人，包括近2600名选聘大学毕业生、38000名社区工作者、37万社区志愿者。因此，搞好社区管理和服务，抓好基层就业工作，有利于解决毕业大学生、就业困难对象、零就业家庭实现就业，有利于实现全社会充分就业。

二、我国社区管理和服务中存在的问题

1街道办事处的职能不明确，条块分割，基层群众自治性组织行政化严重

街道办事处和乡镇政府对区、县政府职能部门在街道和乡镇的派出机构缺乏统辖权，各职能部门的资金资源、人员配备、组织管理均由其上级部门掌握，从而形成一个封闭的专业管理系统。城市专业管理的职能很多工作都延伸到街道，街道几乎成为众多职能部门的“腿”，从而形成“上面千根线、下面一根针”的局面。由于第十一届全国人大常委会第九次会议废止了《城市街道办事处组织条例》，街道办事处的职能和任务缺乏明确的法律规定。街道作为政府派出机关，既没有法定地位，又没有行政执法权，所以很难将“块”内各“条”有效统合，实现制度化、经常性、全覆盖的管理要求。目前政府社会管理和公共服务职能向社区延伸，街道办事处承担了大量工作，但由于实行派出式管理，来自社会组织和居民的参与和监督严重不足。居委会的部分工作虽与社区和居民服务相关，但大多归属于政府公共服务范畴，带有浓厚的政府行政性工作色彩，造成了“自治”缺位和“服务”越位。

2社区公共服务中存在的问题

社区公共服务中突出的问题表现在以下三个方面：

一是城市低保制度执行中存在“优亲厚友”的不公平现象。一项对城市居民最低生活保障制度的调查(调查对象为519人)显示，在对低保表示不满意的回答者的第一位选择中，42.5％的对低保“不满意”的居民认为是“上面对低保制度的实行情况审核和监督不力”，可以发现，部分城市居民对低保制度不满意是出在执行环节，执行中存在“优亲厚友”的现象。

二是心理疏导和压力缓解服务并没有列入城市社区服务体系建设的任务之中。一项针对1553位不同年龄群体的调查显示，对于提供心理疏导和压力缓解服务，超过76.8％的受访者认为有必要，其中约24.1％认为非常有必要。但是，目前在我国进行心理疏导和压力缓解服务还是一项新的服务，还没有列入社区服务体系建设当中。从城市不时发生的恶性事件

来看，心理疏导和压力缓解服务，防患于未然，对于保障社区安全和社会安全是非常必要的。

三是服务对象范围有待于进一步扩展。城市社区中除了享受政府购买服务的老年人，有相当多的老年人未享受到居家养老服务。因此，社区还需向60周岁以上的老年人提供低于市场价格的优惠服务，需要进一步加强养老服务信息网络和服务热线等服务平台建设。

3城乡社区服务资源严重不足，影响服务供给

目前城乡社区的服务资源严重短缺。城市中有50％以上的街道、社区缺乏服务场所，农村社区服务设施基本还是空白，一些专项和综合性服务设施建设刚刚起步。一项调查(调查对象为4580人)从老年服务机构、活动和服务的角度提出问题，54.3％的受访居民们反映，老年服务机构和设施太少仍然是当前城市社区老年服务中最为突出的问题，也就是说，硬件设施仍是制约社区老年服务提供和发展的最重要的因素。很多社区居委会和社区服务中心办公用房不达标。社会服务的实施需要政府投入，但是很多社会服务经费没有列入政府预算，没有资金，难以开展工作。社区居民参与社区活动有利于加强相互了解、交流和沟通，但因为没有资金而难以开展活动。许多街道企业少，税收少，不得不压缩各项开支。在城市中独立于街道办事处和居民委员会的大大小小的驻社区单位，各自掌握着丰富的资源，但社区并不能与之共享，社区资源整合程度不高。

4社区工作者人数少，工作任务重，社区工作专业化水平不高

例如，北京市1999年调整社区居委会规模后，户数在1000户以下的社区只有554个，占社区总数的21.3％；户数在1000～3000户之间的社区有1528个，占58.8％；3000～4000户的社区有429个，占16.5％；4000户以上的社区有85个，占3.3％。大部分社区远远高于《城市居民委员会组织法》100～700户的规定。据不完全统计，目前北京市社区居委会承担各类工作任务多达253项，其中又有65％的任务是协助政府开展的工作。台账材料多、调查报表多、证明盖章多、会议活动多、检查考核多、硬性指派任务多等问题在社区已成为普遍现象，致使社区管理服务的任务加重与社区居委会人员较少之间的矛盾更为突出。

一些社区工作者，尤其是新招聘的社区工作者把社区居委会看成管理部门，等着上级分派任务或为找上门来的居民服务，不能主动到居民群众中去问寒问暖。比如对社区里80岁以上老人发放高龄津贴，按照以往传统的做法贴出通知，让老年人前来社区居委会报名登记，社区有1000名高龄老人，结果只有500人前去登记领取了高龄津贴，而没有登记的老年人就没有领到津贴。这种机关化工作作风，背离了服务的主题，疏远了社区与居民的关系，影响了社区工作的有效开展。

三、进一步健全社区管理和服务体系的对策

针对社区管理和服务中存在的问题，可以从如下几个方面入手加以解决。

1发挥基层政府的主导作用，积极推进街道管理体制创新

一是发挥基层政府的主导作用。政府定位要合理，政府主要是制定社区发展的政策、规划、法规，指导和监督社区自治机构在党的领导下、在法律范围内自主组织与管理社区公共事务与公益事业；为社区提供足够的财政支持；综合协调社会各种力量参与社区治理。

二是积极推进街道管理体制创新。科学区分基层政府与社区组织在社区公共事务上的责权关系，研究制定基层政府及其派出机关指导社区居委会工作规则，积极探索基层政府指导社区、社区协助基层政府的有效机制。建立社区公共服务事项准入制度，凡属于基层政府及其职能部门、街道办事处职责范围内的事项，不得转嫁给社区居委会；凡依法应由社区居委会协助的事项，应当为社区居委会提供必要的经费和工作条件；凡委托社区居委会办理的有关服务事项。实行权随责走、费随事转。切实扭转部分地方基层政府通过单一行政手段向社区下达任务的工作局面，规范政府部门面向社区居委会开展的检查评比达标活动，大力压缩针对社区居委会的各类会议、台账和材料报表。要进一步规范发展社区服务站等专业服务机构，以有效承接基层政府委托事项。当然，社区居委会有足够能力承担应尽职责的社区，可以不另设专业服务机构。

2完善社区民主管理制度

进一步健全社区党组织领导的充满活力的社区居民自治机制，推广社区党员或党员代表议事制度，深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主管理实践，以居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，全面推进居民自治制度化、规范化、程序化。

3以人为本，完善社区公共服务体系

一是完善城乡居民最低生活保障制度。对于符合资格的享受低保人员进行严格的年度检查，保证公平合理。扩大社会救助的覆盖面，进行低保边缘家庭的普查工作，建立档案，根据他们的实际困难进行不同类型的救助，解决他们面临的困难。统筹考虑困难群众基本生活保障需要、当地经济社会发展水平和财力状况，使城乡低保标准与失业保险、最低工资、扶贫开发等政策标准合理衔接。建立和完善城乡低保标准与物价上涨挂钩的联动机制，并随着当地居民生活必需品价格变化和人民生活水平的提高定期调整城乡低保标准。

二是坚持资金保障与服务保障相结合，进一步健全和完善老年生活保障体系，做好为老年人服务工作。完善覆盖全体老年人的社会保险和社会救助制度，完善老年人福利制度，拓展老年人优待领域和范围，确保老年人共享改革发展成果。建立高龄津贴和老年人补贴，积极推动各地逐步将本地区80周岁以上老年人纳入高龄补贴保障范围，按月向符合条件的老年人计发高龄补贴。积极发展社区居家养老服务。对于低收入的高龄、独居、失去生活能力等困难老年人，经过评估，采取政府补贴的形式，为他们人住养老机构或者接受社区、居家养老服务提供支持。社区为老年人服务要按照就近就便、小型多样、功能配套的要求，建设和改造一批托老所、日间照料中心、老年餐桌、老年服务之家等社区养老服务设施，以日托照顾和上门服务为主要方式，为其提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、助餐、助洗等服务。坚持社区为老年人服务的普惠性，不断拓展养老服务领域，社区居家养老服务在服务重点对象的基础上向社区年满60周岁的老年人提供精神慰藉、心理疏导、法律服务、紧急援助等服务，不断提高养老服务的普及性。

三是加强社会心理服务工作。要在全社会开展个人心理健康知识的宣传，普及相关知识。要教育引导公民特别是青少年，加强自身修养，树立正确的世界观、人生观、价值观。要建立健全个人心理医疗服务体系，大力开展个人心理调节疏导工作，建立心理危机干预预警机制，对那些因生活和工作等受到挫折而缺乏信心、法治观念淡薄、对生活失去希望的人要给予更多关注，见微知著，针对不同情况开展疏导、帮助、

教育，使他们树立生活信心，避免走向极端。

四是创新社区公共服务方式，促进社区公共服务外包。社区公共服务可实行外包，主要有三种方式：一是通过机制转换实现公共服务外包，如老城区的安全保卫、社区绿化、再就业培训、居家养老、医疗、残疾人康复、优生优育、生殖健康和法律咨询等；二是通过业务整合实现公共服务外包，如对各种低保金、优惠金的资格审查等保障性服务；三是通过体制改革实现公共服务外包，如保洁、保安等物业服务。社区公共服务项目的外包，可以由各类社会组织、企业等来承接，在社区内或社区外完成。

4强化资源投入，强化驻区单位的社区建设责任，增强街镇和社区实力

要进行公共财政体制改革，使之向基层政府倾斜，增强基层政府实力。加大对财力薄弱的基层政府的财政转移支付力度。同时，区、街组织要搞好提供服务、筑巢引凤、培植税源方面的工作；要立足城市区位优势，因地制宜，大力发展第三产业；要继续深化经济体制改革，实行政企分开，使街办企业成为真正的市场竞争主体和法人实体，享有充分的经营自主权，从而壮大基层实力，为社会管理和服务提供可靠的资金保障。

强化驻区单位的社区建设责任。建立社区党组织、社区居委会和驻区单位联席会议制度，定期研究资源共享、社区共建事项。积极推动驻区单位将文化、教育、体育等活动设施向社区居民开放。推动驻区单位将服务性、公益性、社会性事业逐步向社区开放，为社区居委会提供人力、物力、财力支持。探索建立驻区单位社区建设责任评价体系，推动社区共建、资源共享。

5推动我国社会工作的社区化

要立足城乡社区建设、最低生活保障与缓解贫困、老年人服务、社区矫正等社会工作服务的重点领域，大力推动社区社会工作的职业化、专业化。为此，需要从制度上明确政府、社会工作机构、基层群众自治组织各自在社会工作事务方面的职能与权限，政府可通过招标的方式提供资金推动社会工作项目的开展，支持社区社会工作机构的发展。政府还应积极引导与鼓励工会、共青团、妇联、残联等人民团体及其下属机构，掌握并运用专业化的社会工作知识和方法介入社区社会工作事务。此外，社会工作岗位的设置和开发、专业社会工作人员的地位和待遇的提高，公共财政对社会工作专门机构的扶持，都应该重点向城乡社区社会工作专门机构和基层专业社会工作者倾斜。按照《国家中长期人才发展规划纲要(2010～2020)》精神，把城乡社区社会工作人才队伍建设纳入当地人才发展规划，研究制定城乡社区社会工作人才队伍培养发展计划，鼓励、吸引优秀人才向社区流动。

参考文献：

[1]陈光金，中国社会科学院2011年《社会蓝皮书》发布会[实录][EB/OL].http：//news.cntv.cn/china/20101215/109449_2.shtml，2010-12-15

[2]哈贝马斯，公共领域的结构转型[M]，上海：学林出版社，1999.218

[3]中华人民共和国国家统计局，2010年第六次全国人口普查主要数据公报[1](第1号)[EB/OL]http：//www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428_402722232vhtm，2011-04-28

[4]民政部，民政事业统计季报(2011年1季度)[EB/OL].http//files2.mcagov.cn/201104/2011042815534397.htm.2011-04-28

[5]中华人民共和国国家统计局，2010年国民经济和社会发展统计公报[1][EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20110228_402 705692.htm，2011-02-28

[6]丁元竹，把地方公共消费与就业作为转变发展方式的着力点[J]，中国发展观察，2010，(5)

[7]侯岩，中国城市社区服务体系建设研究报告[M]，北京：中国经济出版社，2009.62-63.84.97

[8]何晏，专访民政部副部长姜力：中央何以如此重视社区建设[J]，半月谈，2011，(7)

[9]吴群刚，关于北京市社区服务平台设置体制的综合分析与建议[J]，北京行政学院学报，2009，(5)

责任编辑：宋奇