明清时期贵州“亲辖地”的设置与知府行政职能的扩大

李坤

内容提要：明清时期，王朝在开拓西南边疆，实施改土归流的过程中，在贵州设置知府的“亲辖地”，有效地弱化了土司的权力。本文拟考察明清时期贵州“亲辖地”的设置与演变，探讨由“亲辖地”引发的贵州知府行政职能的扩大。并藉此探讨明清王朝的国家权力在西南边疆地区的渗透过程。

关键词：贵州知府“亲辖地”改土归流行政职能

中图分类号：K24文献标识码：A文章编号：1000－8705(2012)01－88－92

本文探讨的“亲辖地”专指府级行政区划管辖下除厅、州、县之外的行政区域，这一行政区域由府级行政长官知府或知州直接掌管，顾名思义“亲辖”。府级行政长官在“亲辖地”直接行使刑名、钱谷诸多事务的职能。“亲辖地”与府所辖的厅、州、县并列，相当于县级行政区划。“亲辖地”的出现使得知府的行政职能扩大和下沉。有学人曾注意到贵州知府的行政职能有其特殊之处，但未做更多探讨。本文拟考察“亲辖地”的设置与演变，说明贵州知府行政职能的特殊性。

一、贵州知府“亲辖地方”

清道光季年安顺知府胡林翼指出：“安顺领二州三县，而知府及同知、通判皆有分地，是名为五属，实八属也。”同时期安顺知府常恩在给京中友人的书信中也多次提到“此地风气迥殊，太守(知府)兼辖地方，如同牧令(县令)”、“黔中太守实与牧令相同”。道光《思南府续志》记载：“自前明以‘流易‘司，二干石实领催科事，民间小狱讼，皆决于府，与他省殊。故府辖之地不得不分而出，以示专焉。”。清光绪年间贵州巡抚岑毓英上奏称：“黔省郡县制度与他省不同，如知府一职不但表率属僚，兼与州县分管地方，皆系理事收粮。”这些都说明了贵州的知府有“亲辖地方”这一不争的事实。贵州省除遵义府之外，其他各府及直隶州均有“亲辖地”，这是清代贵州行政区划的一大特点。

词讼方面，通常情况下，知府仅充当转审角色，但贵州还要充当一审的角色。据《大清会典》载：“府属之州县厅，由府审转……直隶州、直隶厅属县由该厅州审转，府为第二审。惟府、直隶州、直隶厅有本管(“亲辖地”)时，对其本管，则为第一审。”贵州各府、直隶州(遵义府除外)均有“亲辖地”，故知府既要覆审所属厅州县上呈的案件，又要受理“亲辖地”的所有案件，即充当了一审和二审的双重角色。其具体审转步骤，按照《钦定大清会典事例》规定：“贵阳府、石阡府亲辖地方命盗等案，由粮驿道审转，黎平府亲辖地方命盗等案，由贵东道审转，该府照州县例扣限，该道照知府例扣限。其都匀、镇远、思南、思州、铜仁、安顺、兴义、大定八府，亲辖案件，径解臬司(按察司)审转。”说明大多数“亲辖地”的案件是直接由知府一审后直接上报按察司，而不经过道员审转。

税收方面，知府既督征所属州县的税收，又亲征“亲辖地”的税收。道光《安顺府志》记载，安顺府“亲辖地”，钱粮随府征输。《安顺、黎平府公牍》中亦记载了安顺知府常恩于每年九月开征秋粮后，亲自坐大堂亲征“亲辖地”五起十三枝的税收。咸丰《兴义府志》亦记载：“兴义府共一州三县吏治统受制于知府，而知府有‘亲辖地，与所属州县分境而治，并征粮决狱。”

二、“亲辖地”的设置与演变

关于“亲辖地”的起源，文献中大多语焉不详，其含义亦含混不清，表述不一，如用“亲辖地方”、“亲辖”、“府属”、“府辖”等。明嘉靖《贵州通志》中出现“府属”一词，意为府所辖的厅、州、县及土司，相应的还有“卫(卫所)属”、“司(都指挥司)属”等。清代康熙年间的文献中出现了“亲辖地方”的记载，而后《黔南识略》中出现“府辖”、“府属”、“亲辖地方”的表述。其中“府属”、“府辖”的表达较为模糊，有时专指“亲辖地”，有时还包括下辖的厅州县。道咸时期贵州地方志中大量出现“亲辖地”一词，各府志中均明确对“亲辖地”的疆域、田亩、户口、赋税等均进行了较为详细的记载，表明“亲辖地”事实上已成为与州县并列的行政区划。

可以肯定的是，“亲辖地”是相伴着明王朝对贵州的改土归流而产生的，最早可以追溯到贵州建省。永乐十一年(1413)，思南宣慰使田宗鼎和思州宣慰使田琛有隙，双方征战，抗拒朝廷，朝廷借机出兵讨伐。次年，废思南、思州宣慰司，共设思州、思南、镇远、石阡、铜仁、乌罗、新化、黎平八府，隶属于贵州承宣布政使。思南、思州两宣慰司虽然被废除，但是原宣慰司下的长官司却予以保留，隶属知府直接管辖，具体隶属情况：

都坪峨异溪、都素二蛮夷长官司、黄道溪、施溪二长官司隶思州府；

水德江、沿河祜溪、思印江三长官司，并务川县及板场、木悠、岩前，任办、四坑、水银局隶思南府；

施秉、镇远、邛水三蛮夷长官司、偏桥长官司、并镇远州(附郭)隶镇远府；

苗民、石阡、龙泉坪、葛彰四长官司隶石阡府；

铜仁、省溪、提溪、大万山四长官司，并鳌寨、苏葛、棒坑、朱砂、场局、大崖土、黄坑、水银隶铜仁府；

郎溪蛮夷长官司、乌罗平头、答意、治古、著可四长官司隶乌罗府；

湖耳、亮寨、欧阳、新化、中林、龙里六蛮夷长官司，赤溪、淌洞长官司隶新化府；

潭溪、曹滴洞、古州、八州、永从、洪州、西山七蛮夷长官司隶黎平府。

明王朝对贵州的改土归流随着贵州的建省由此拉开了序幕。之后，随着统治势力的不断深入，改土归流得以继续。明宣德十年(1435)裁新化府并入黎平府，其土司由黎平府直接管辖。正统三年(1438)革贵州乌罗府，革答意、治古二长官，乌罗平头、著可二长官司隶铜仁府，郎溪蛮夷长官司隶思南府。

宪宗成化十二年(1476)增设贵州程番府，隶金筑安抚司及上马桥、大龙番、小龙番、程番、方番、韦番、卧龙番、洪番、小程番、卢番、罗番、金石番、庐山、木瓜、大华、麻向等十六长官司。隆庆三年(1569)移程番府城至贵州布政司城，改程番府为贵阳府。万历十四年(1586)在原程番府治地置定番州，属贵阳府，领长官司十三。

弘治七年(1494)废都匀军民指挥司为都匀府，领都匀、邦水、平州、平浪四长官司，升九名、麻哈二长官司为独山、麻哈二州，改清平长官司为清平县，州县皆属于府管带，其烂土、丰宁二长官司独山州领之；平定、乐平二长官司，麻哈州领之。

万历二十八年(1600)，朝廷兴兵平定播州宣慰使杨应龙叛乱，次年平播，设遵义军民府隶属四川，设平越军民府，辖凯里、杨义二长官司，隶属于贵州。

以上的沿革可以看出，在贵州刚建省时，思南、思州宣慰司之下的长官司完全被纳入知府直接管辖，由此产生了知府的“亲辖地”。这一做法一直延续至弘治七年(1494)设都匀府时有所变化，开始出现州也管辖土司的现象，但不多见。

王朝在渗透国家权力的过程中，将绝大部分长官司直接纳入知府亲辖，原因是知府在地方政府中具有较高的权威，便于“弹压民苗”。清代官员陆世楷曾说：“明分省之初，彼时地方初僻改土归流，因知府体统稍隆，假其名色弹压苗蛮耳。”《黔南识略》亦记载：“黔省除遵义一府，此外各府皆有亲辖地方，盖地处荒服，苗蛮杂居。开设之初，临以知府所以树恩威，资弹压，其制与他省殊。”

清初朝廷也尝试着将知府在“亲辖地”的部分行政职能转移给地方州县官，以减轻知府的行政负担，但

最终以失败告终。康熙十一年(1672)，贵州巡抚曹申吉曾上疏：“设官分职，上下相维，天下通义。独黔省知府，知县各有亲辖地方，分征钱粮，并无经征、督征之异，非所以定经制而专责成也。请将贵阳、思南、镇远、铜仁、安顺、都匀、平越七府所征钱粮，各归附郭县之知县管理，其知府止司督征之责，庶规制划一，永远可行。”此提议得到朝廷的议准，并于次年始行。但是，当知县向府属“亲辖地”土司经征赋税的时候，“土司人民与知县素不相习”，往往“藉口推诿”，以致“呼应不灵，彼此具控，事多贻误”。故八年之后又不得不叫停，朝廷重新议准决定恢复贵州知府经征、督征的职责。

清康雍时期，清廷对贵州的版图进行了一次大调整，除了明代已经设置的思州、思南、石阡、铜仁、镇远、黎平、贵阳、都匀、平越九府之外，又陆续设置安顺、南笼(后改为兴义)、大定、威宁、黔西、平远、遵义七府，最后裁威宁、黔西、平远三府为州并人大定府，留安顺、大定、兴义、遵义四府，平越府改为平越直隶州，在晚清形成十二府、一直隶州的局面。

随着中央对地方社会控制力度的日益加强，“亲辖地”的部分土司逐渐被废除，有的已成了没有土司的“亲辖地”，但它作为与州县并列的行政区划一直保留了下来，甚至一直延续到清末。黔省唯遵义府没有“亲辖地”，《黔南职方纪略》曰：“贵州诸府皆有‘亲辖地，惟遵义无之，盖仍四川旧制，此遵义建置之大略也。”

“亲辖地”的设置似乎增加了黔省知府的行政工作量，在此我们可以讨论这个问题，朝廷为什么不将“亲辖地”直接设为州县呢?应该说，“亲辖地”的设置与贵州全省的财政状况有关。在明代全国的十三布政司(省)中，贵州是建省最晚的一个，且财政收入在全国各省中是最低的，其大量军费得仰给于邻省。贵州建省之初，明王朝将贵州思州、思南二宣慰司改土归流设府，但保留了很多权力弱小的长官司，使之直接隶属知府管辖，仅设一州一县。王朝并没有废除所有的长官司而直接在府之下增设州县。通常看来，增设州县可以直接将民苗编户齐民，这样可以增加国家的财政收入。但同时得注意到，改流设州县必然要增加大量的行政成本，包括驻军费用、修建衙署、官员薪俸等等。温春来教授这样认为：“在土官与流官两种不同的制度下，王朝在同一地区所能增派的赋役以及必须付出的经济代价都是大不相同的，这在一定程度上会影响朝中大臣与地方大员对是否改流以及怎样改流的考虑”。同时，他还认为改流的障碍与文化因素有关，在土司地区，“即使设置了流官机构，将原有住民纳入编户，但文化方面的隔膜依旧形成诸多障碍”。直到清代，随着文化渗透的深入和国家控制的加强，“亲辖地”之下的土司才大部分被厅州县取而代之。朝廷用设置“亲辖地”的方式，既加强了知府对土司的有效控制，又节约了行政成本，使得“亲辖地”成为贵州历史上特有的行政区划形态，这一方式一直延续至清末。

三、“亲辖地”的分布形态

“亲辖地”作为知府兼辖的独立行政区域，但这一区域通常呈“插花”分布。

贵州的府州级行政区划中，有的府州设有附郭县，包括贵阳、安顺、铜仁、思南、镇远、遵义、黎平、都匀共八府及平越直隶州，虽然府(州)县同城，但各有领地，分而治之。石阡、思州、兴义、大定四府无附郭县，知府直接管辖府城及“亲辖地”。“插花”地在贵州各府州普遍分布。《续黔书》记载：

黔之州县，有所属乡屯去治三四百里远者，有城门之外即为领属者，有此州之地并入他县，他县之地并入此州者，又有管辖之地中多隔越或距境一二百里，或隔三四州县者。

各府“亲辖地”与府属州县乃至他府之领地相互交错，犬牙相连，给知府管辖地方带来了诸多不便。胡林翼任安顺知府时，就深刻认识到“插花”地的流弊，撰写了一篇《谕贵州“插花”情形启》，详细论述了贵州地方“插花”之地的现状和流弊。他指出：“‘插花地有离本治二三百里，而离他治未百里数十里。肘腋之下，皆他境之民；卧榻之傍，悉他人之地。其所应教诲、应整饬、应修明、应捕逐者，皆远在数百里之外。府、厅、州、县号为亲民之官，乃所亲者在远，而所不亲者在近。纵有关心民瘼之良吏，亦限于闻见而莫可如何，追乎不便，公事掣肘，此其不便于官也。”

四、土司权力的弱化

伴随着改土归流的深入，晚清时期，贵州虽然还有一定数量的土司存在，但土司在司法、征税等方面已失去了独立的权力，土司实际上形同虚设。

据记载，道光初年，贵州巡抚酌筹议定苗疆善后章程，规定，有土司的地方的苗民由土司予以管制，无土司的地方由苗寨头人管束，苗寨头人的更选，要经过公举和官府的同意，“苗疆”的命盗斗殴案件及争执户婚田土等事一律由官府审理。在今天黔东南锦屏县启蒙镇，有一块石碑，刊载黎平府发布于道光八年(1828年)十月二十七日的告示，告示云：

署黎平府正堂加五级纪录十次张为遵批议详：道光八年九月二十八日，奉抚部院篙、布政使司初批，据贵西道同察请示禁土司、土目、土弁派累、庇纵、私刑各条等情，奉批如详，通伤各薄，一体遵照，出示晓谕。计抄详内开，查土司、土目、土弁等，原为约束苗众、稽查奸宄而设，至于钱粮夫马差役以及苗民词讼事件，俱归地方官经理。土司、土目、土弁不得干预……查苗民一切词讼，皆应付地方衙门控理，土司等不得干预，即苗民中有实系奸究不法之徒，原许土司等据请送地方官衙门听候究办。据称近来各土司竞敢自行听讼，私设刑具，并有重枷大练以及棒桩棚子等名称，种种残虐甚于官刑，大于法纪等情，应札伤各州县，亲赴所属各土司等家，逐一严查，如有以上等弊，即将该土司严刑枷责。嗣后苗民一切词讼，悉令地方官审断，不得干预。倘再行擅理私设刑具，即行详草照例究办，将缺裁法不准袭替。具各府厅州县耳目接近，土司、土目、土弁等之是否安分守法，应即责成各府厅州县不时稽查，庶土司、土目等知所敬畏，苗民可期安靖。

告示指出苗民一切词讼，皆应由地方衙门审断，土司不得干预，不得私设刑具，否则会受到流管的究治。“土司必须秉承当地流管的的意旨办事，听其支配，受其约束，升降奖惩之权操于流管之手，土司只能惟命是从”。对于土司管辖下的“奸宄不法之徒”，土司有协拿解送到府的职责。《黔南职方纪略》云：“自是苗民各安耕凿，一切催输辑捕之责，皆经差役乡约，而土司遂无权矣。”光绪《古州厅志》亦云：“自张(广泗)经略开辟(‘苗疆)以来，(土司)渐次裁抑，所存者不过如保长寨长，仅供驱使，小有盘剥而已。”

土司的权力已经形同虚设，可是朝廷并没有立即下令废除所有的土司。雍正年间鄂尔泰在《正疆界定流土疏》中就明确指出：“土司改流，原属正务。但有应改者，有不应改者，有可改可不改者，有必不可改必不可不改者，有必应改而不得不缓改者，有可不改而不得已竞改者，审时度势，顺情得理，庶先无成心，而有济公事。若不论有无过犯，一概勒令改流，无论不足以服人，兼恐即无以善后。如果相安在土，原无异在流。如不相安在流，亦无异于在土也。”可以看出，鄂尔泰认为改流应该看其是否“有无过犯”，并非对土官一律革除。部分土司的存在还可以起到“约束苗众、稽查奸究”、节约政府行政成本的作用，因此在改土归流后的很长一段时间里，仍然有大部分土司和土弁被保留原职，只是位低权轻，今非昔比。

五、结语

从明代永乐年间贵州建省开始，到清雍正年间对西南地区大规模的改土归流，“亲辖地”的区域逐渐被调整并确定下来。可以看出，“亲辖地”最先就是明代知府管辖的土司领地，后因为大部分土司被厅、州、县取而代之，部分被改流的土司领地和未改流的土司领地仍由知府直接管辖。在历史时期形成的“亲辖地”，是王朝不断弱化土司权力和加强对西南边疆社会控制的产物。

“亲辖地”的出现使贵州知府的行政权力下沉和扩大，知府既充当了知府本身的角色，又充当了州县官的角色。从知府在词讼和税收两方面的职能看，知府的行政工作量明显增大。晚晴时期，贵州仍然有大部分土司分布在“亲辖地”之中，被知府直接管辖，但所存土司权力受到进一步弱化，仅相当于地方的头人或保长，实质上已形同虚设。至此，中央对西南地区的改土归流几乎达到预定目的。在王朝对西南边疆实施渗透国家权力的这一过程中，知府比州县官更多地参与了宣理风化、弱化土司权力的这一过程，在地方事务中发挥了重要的作用。

责任编辑张翔