清末民初青海建省始末

任玉贵

青海建省十分复杂，历经曲折，一波三折。据有关史书《青海通史》、《青海文史资料集萃》、《青海文史资料选集》、《湟源文史资料》、《马步芳家族的兴衰》、《青海历史人物传》等书记载，从1907年至1930年历时23年中，建省大致经过先期与论、统一权力、扩疆拓土、遣使入藏、甘青对抗、内修政治、广开外交、马氏交权、建省成功九个阶段。本文大段引用上述史书记载，汇萃成资料，以飨读者。

一、先期与论

青海建省之议，最早是在光绪三十三年(1907年)由当时的两广总督岑春煊提出的。这年四月戊子(6月8日)，岑春煊在《统筹西北全局、酌拟变通办法以兴本利而固边卫》折，首议青海建省。光绪帝令徐世昌、袁世凯、升允、庆怒等议论。同年12月16日，陕甘总督升允上《青海缓改建省、先行试垦》一折，认为建省条件尚不成熟。光绪帝又令政务处议奏。次年1月24日，政务处经讨论认为，升允之奏较为“因地制宜、实事求是”，因为“该地蛮荒沙漠，部族杂居，论开化则尚未及时，言利益则只知游牧，若欲遽建行省，不独风俗制度未易强同，且恐设官而民无定所，钤束维艰”，加之若设省，便需一大笔费用，“当此库帑支绌之时，协饷不足之际，更觉难以筹拔。似不如照准该督所奏先行试垦一节，较为切实易行。迨至蒙番一心，振兴实业，再为徐议建置。”岑春煊的建议遂被搁置。之后，分省补用盐运使、丹噶尔贡生杨冶平也上书《青海开设新省政策全稿》，由于时局骤变，英帝国主义通过西藏亲英势力，公然策划西藏“独立”，1913年，中、印、藏“三方”在印度西姆拉召开会议，竞商议“划分中藏界限”，并以“青海南部之地，划入内藏地区”。消息传出，举国大哗。1914年，西宁举人丁耀奎在京愤然上《袁大总统青海建省政见书》，痛述青海虽是蛮荒之地，“则西陲屏蔽”，认为青海“南为川藏辅车，北接新疆后路，欲固西南边防，则必以改建青海”，为国家长治久安计，必须尽快筹备经营建省。但急欲称帝的袁世凯竞恐惹怒英帝，亲批“猥以款难”而作罢。

1916年，马麒执掌了青海军政权力，雄心勃勃，其幕僚黎丹、周希武、朱绣等提出建议，将甘边宁海镇守使辖区仿照热河、察哈尔之例，划为青海特别行政区，以利进一步开发与建设。由甘督张广建转请北洋政府，但未获批准。1921年1月，张广建离甘后，发生陆(洪涛)马(福祥)之争事件，结果陆洪涛出任甘肃督军，马麒很不服气，公然与陆对抗，截留西宁地区各项税收，自行决定行政财务人员任免事项，军饷税收直接从各县提取，一度脱离陆之节制，图谋青海脱离甘肃而自树。此时。青海蒙藏各部皆已归附，马麒在青的根基进一步牢固，政治较为稳定，于是马麒与西宁道尹黎丹等联名上书北洋政府，要求青海建省或划为特别行政区。为此，马麒曾于1922年详拟经营青海意见，他认为青海蒙古二十九旗均赐封有郡王、亲王、贝子、贝勒、公等爵位，以镇守使名义辖制，已属不当。而这一地区又人烟稀少，幅员广阔，非专设县治无以安定人心，应在蒙藏居地适中之10多处开设县治(后来陆续变为现实)，同时设置青海都统或护军使。由于当时军阀混战，无暇顾及青海。加之陆洪涛唯恐马麒脱离了甘肃的隶属关系更难制服，从中阻扰，北洋政府一直未作出决定。同年，丁耀奎再次给马麒上《马阁臣将军青海建省政见书》，于是马麒和黎丹联名上书北洋政府，再次要求青海建省，由于军阀混战，建省之事如坠烟海。

二、统一权力

马麒于民国元年(1912年)9月20日由西军三营护送至西宁上任，由洮岷协副将升任西宁镇总兵。马麒赴任之前，五台山的青海章嘉活佛派大喇嘛却吉为专使，就近前往北京，代表青海宗教上层和蒙古王公等祝贺袁世凯就任大总统。马麒到任后，陪同廉兴于1913年8月15日在青海湖滨察汗城北的海神庙前召集蒙藏王公千百户，举行例行的祭海大典。在祭海仪式上，宣布民国成立的消息，并将“大清皇帝”的牌位换为“中华民国万岁”的牌位。会盟后马麒驰电北洋政府称：已“宣布中央德意，使与祭之王公成晓于共和之宗旨……以率属而景从。”同时派蒙藏代表赴兰州向护理甘肃都督张炳华表示拥护之意。不久，袁世凯来电嘉勉，称“西宁镇总兵马麒，熟悉边情，晓畅戎机。此次劝导该处附近喇嘛赞同共和，尤征恩信远孚。”并正式委任马麒兼蒙番宣慰使。

民国成立，北洋政府虽授马麒以番宣慰，然而青海长官仍与之机关并立，因此，马麒要实现独占青海计划，必须集军政大权于一身。为了达到这个目的，他依靠了甘都张广建。张入甘不久，马麒与廉兴率青海蒙古王公赴兰州，觐见张广建称：“盟长等世居青海，蒙贵长官宣慰大总统共和盛义，始知民国建立同享幸福，实千古为末之美誉。我二十九旗各王公倾心共和，保全海疆。乃荷大总统格外施恩，加封爵秩，钦感莫名。”这时马麒每年对张广建还大量馈赠。当时张广建政风恶劣，贪污腐化，又喜欢附庸风雅。于是马麒投其所好，曲意迎逢，从金银财宝，到古玩书画都成为纳献之物，处处结好于张，就连周围的幕府随员，马麒也时有丰硕馈送。

他一面讨好于甘督，另一面又开始了倒廉活动。原来清代设“青海办事大臣”管理蒙番事务，辛亥革命以后，北洋政府改“青海办事长官”直隶国务总理，主管青海牧区军政、民事、司法等。那时马麒认为，廉兴是满洲旗人，满清大势已去，所以一心想取而代之。1914年，廉兴以青海办事长官公署名义在青海西宁及湟源等县设立皮毛公估局，规定几销售皮毛畜产，都须经公估局估价出售，并从中抽取百分之五的税率。公估局虽未呈请批准公布，但事前已得到甘肃督军默许。公估局成立后，由于税率的关系引起了部分藏区头人的不满，于是马麒锋芒毕露，便乘机煽动，并操纵青海首富李耀庭和蒙古郡王林沁旺济勒等人以蒙藏各王公名义呈文控告廉兴“图谋不轨”。由于张广建暗中支持，北洋政府照准查办，将廉兴先行革职，后解递兰州讯办。1915年10月经北洋政府批准，西宁办事长官一缺予以裁撤，同时改西宁镇总兵为甘边宁海镇守使，任马麒为镇守使兼青海蒙番宣慰使。10月12日马麒正式在西宁就职，并上书袁世凯呈谢其恩，至此，攻乎异端，青海军政大权始归于统一，从而结束了有清以来数百年青海地区三权分治，各行其是，一地三公，政令不一的局面。

马麒取得青海军政大权后，欣喜如狂，在政治上进一步投靠张广建。袁世凯立宪称帝时，马麒积极追随于张广建之后上表劝进，阿谀奉承，溜须拍马，因此得到袁世凯的封赐，授以五等勋位、一等车骑都尉世职，封锐威将军，奖一等文虎章，竟然荣赝，人气其高。

三、扩疆拓土

民国三年(1914年)，马麒上书甘督张广建并呈请北洋政府，“以速收玉树为他日恢复卫藏之计。”提出要将玉树二十五族之地从四川收归甘边管辖，做为保障青海的西南防线，以防山河破碎，青海“蒙藏受英俄之愚弄脱离中国之保护而甘为他人之奴隶。”马麒对玉树垂涎三尺，虎视眈眈，于是民国初年“玉树界争”问题就在这种背景下

首先发生。玉树地区自清雍正年间归青海办事大臣管辖以来，向无争议。1913年，川边经略使尹昌衡奉北洋政府命令进军西藏，途径玉树地区囊谦西南部时，分兵驻守，并呈书北洋政府：“隆庆二十五族报效投诚，原归川管”隆庆即囊谦的异音，隆庆二十五族即玉树二十五族)。北洋政府昧于一地两名，竞批复“隆庆归四川，玉树归甘肃。”马麒闻讯后，据理力争，立即派帮办马彦虎率军驰赴玉树驻扎，以示反对。马麒所派驻军与川军各执一词，互相指责对方侵越省界。马麒、尹昌衡均诉于北洋政府。1914年8月，新任甘肃都督张广建呈准北洋政府，派甘肃边关道尹、前忠武军统领周务学为勘察边界大员，与随员周希武、牛载坤等前往玉树，与四川方面派出的勘界委员石渠县知事李某会勘。

勘界大员入玉树境后，绘制界图，考以史籍。对这一闭塞寥廓之区进行了详细了解，绘印了十余卷勘界图文，周希武还以此行写了《玉树土司调查记》一书。上述情形呈报北洋政府后，1915年3月，中央又明令玉树二十五族仍归甘肃管辖，川边军队，即行撤退，于是甘川边界纠纷才予解决。

马麒争回玉树后，见诸心喜，扬眉吐气，即在结古设置理事员，在玉树设立防区，派其弟马麟为玉防司令，率兵入守，并从西宁至玉树沿途设立交通台站，加强了对这一地区的军事政治控制，逐步实现他“经营玉树、遥控西藏”的政治目的。

四、遣使入藏

民国八年(1919年)，在英帝国主义得陇望蜀的催逼下，西藏问题再次提出。北洋政府通电与西藏毗连省区，提出“将昆仑山以南，当拉岭以北之地作为内藏，中国不设官，不驻兵”为答复英国条件征求各省意见。此电发出后，川、康、滇、甘各省皆复电反对，青海马麒也亦通电坚决反对，“民国成立，藏番违命，川边沦陷，丧师辱国，闻者寒心，兼之欧战告终，外交愈形棘手，西藏万一有变，则川、滇、青、新将无建枕之日，而我甘肃，近火先焦，岂得安然无事矣。”

马麒的复电慷慨激昂，气正义严，当时被认为是各地回电中“最有价值的反声”。舆论界评议说：“惟甘边宁海镇守使马麒电，能援引历史和地理上的正确理据，反对将玉树地方划为内藏，不但可以使中央政府为这惶谢，即英人阅之，亦当无辞复争矣”

国人坚主西藏问题是中国内政，不容任何外国干涉，西藏行政区划，亦久已明确，更不需要重划内外。北洋政府迫于国内压力，未敢正式签字。西姆拉条约被拒后，英帝国主义即煽动、支持西藏上层亲英势力和反动军队再次向四川、西康方面进兵。民国六年秋(1917年)藏方发兵相继从北路攻占贡县、同普、德格、白玉、石渠、瞻化等七县，从南路攻占武城等县，共陷十二县，亡失边军八营，兵二千，巴安等地一时危在旦夕。马麒以青海为入藏之门户，牵一发而动全局，西藏内犯直接危及青海乃至国家的核心利益，便上书甘督张广建和北洋政府，建议遣使入藏，和平谈判。1919年8月，北洋政府在“五四”运动“内惩国贼，外争国权”影响下，同意了张广建和马麒的建议，派甘青红教活佛古朗仓，管理玉树三十六族活佛拉卜尖贡仓，督署军事谘议李仲连，军事参事朱绣前往西藏与达赖谈判。表示“亲英非出本心，只因钦差逼迫过甚，不得已而为之。此次贵代表来藏，余甚感激，惟望大总统从速派全权代表解决悬案。余誓倾心内向，同谋五族幸福。”同时表示“兄弟阋墙，甚为不值”，西姆拉会议草案，亦可修改。达赖还回赠张广建、宁海镇守使马麒以哈达、金佛、藏香、红花等多种名贵之物，并亲交汉藏合璧正式公文一件。班禅也从后藏从扎什伦布寺送来藏文公文一件，礼物多种。

8月，张广建致书北洋政府，报告与达赖协商一切，北洋政府认为入藏谈判不辱使命，救亡图存，日月合璧，传令嘉奖。同时又派北京雍和宫扎萨喇嘛贡觉仲尼携带礼物信件赴藏慰问，此后达赖即派代表驻京，西藏动荡渐趋平援，英帝国主义妄图将西藏分裂的阴谋遭到彻底失败。

朱绣等奉使入藏，是民国初期中央政府首次派团直接与西藏地方政府联络的重大举措，也是马麒对西藏上层争取分化政策的一大成功。在客观上起到了阻止北洋政府签订新的丧权辱国条约的作用，对挫败英帝国主义和西藏亲英势力的嚣张气焰，维护国家尊严，巩固西南国防，国家疆土统一，对马麒在青海取得相对安定都起了积极作用，也提高了马麒在甘青和西北地区乃至国内的政治声誉，居然闪色。

五、甘青对抗

民国九年(1920年)，甘肃督军张广建因任用私人，贪污成风，政治腐败，财政无法维持，遭到地方反对。与此同时，甘肃地方人士酝酿拥护马福祥督甘，再次提出“甘人治甘”的口号。张广建见事故迭起，乃于1920年冬被迫离甘。张广建离甘时，易督风潮正激，继任督军人选，一时成为全省回汉各镇争夺之焦点。

当时马麒在八镇之中，实力已见强大。这时他孤注一掷，联合马廷磷、马勋及甘肃伊斯兰教各派教长马元章等，派代表集于宁夏，谋划以武力拥护马福祥前赴兰州出任督军。以陆洪涛为首的汉军亦不示弱，陆部统领张兆钾通电全国，表示“原领八千健儿，送陆赴兰”，孔繁锦等也汇集各路汉军于平凉，准备武力对抗，一时难分高下，剑拔弩张，有发生血雨腥风、生灵涂炭之灾。北洋政府见甘肃形势紧张，大总统徐世昌采取折衷办法，接受在京甘绅建议，调任马福祥为绥远都统，以蔡成勋任甘肃督军，暂命陆洪涛护理。马福祥见势住已到，即退出政争漩涡，蔡成勋也未来就任。于是陆洪涛即在张兆钾武力拥戴下，受徐世昌之命进入兰州，都督甘事。

马麒联合甘肃回族各镇拥马福祥督甘并与甘肃督军陆洪涛公开对抗，势不两立，表现了民国初期甘肃地方军阀间激烈的权利斗争和地方封建势力之间的派系倾轧。马麒之所以敢于公开出头联合回族各镇与甘肃督军对抗，一则是在甘肃回族政治领袖中，自马安良死后，除马福祥外，以他资格最老，声望最高，具有一定的号召力量；二则他有自己的打算，就是要造成一种脱离甘督，做大青海与陆洪涛平起平坐，分庭抗礼的政治局面，迫使政府予以承认，所以在这次政争漩涡中充当了急先锋，敢当主动进攻的角色，也在人算之中

六、内修政治

马麒联合回族各镇争夺甘督的斗争虽无结果，可是经过多年征剿，平海收番，蒙藏各部皆已归属，地方土匪多为收编，反叛掠抢之事已大大减少，肃清匪患。民国初期，青海地区与中原军阀混战的混乱局面相比，出现了暂短的安谧时期。于是马麒励精图治，首先网络人才，谦恭礼士，形成智囊团队，为振兴青海出谋划策，接着兴利除弊，并通过向牧区移民和举办垦务，陆续在牧区设置行政管理单位，推行统一政令，开始致力于对青海农牧区的统一管辖、治理。设置西宁、大通、碾伯、巴戎、循化、湟源、贵德等七县及玉树、都兰等二理事，使青海成为一个独立行政区域的条件日趋成熟。

随着政治上的稳定，在经济领域马麒也采取了一系列行之有效措施。他试办了

玛沁雪山金矿；设立了青海督运局，改用招商承包运行，统一管理盐课税收；开设青海粮茶局，统筹粮茶；实行皮毛公卖，成立西宁百货局；建立税卡，加强对商业税的征收；为了维持军队供给，恢复了左宗棠当年创立的营买粮制度；为了笼络蒙藏各部，实行土番汉支差义务平均，废止乌拉摊派制度，改建台站，购置大车，转运粮草；禁止印行省票，以防金融混乱；禁种鸦片，推行垦务。上述措施对当时稳定和发展青海地方都起到了一定作用。

在马麒等人的经营下，民国八年到十五年青海地区社会经济、治安形势开始好转，比起清末以来那种乞丐遍地，群盗满山的局面大有改观。马氏在政治上巩固、经济上发展，军事上加强，宁海军由原来的3700余人发展到6800余人。马麒名义上属甘肃督军统辖，然而事事皆派私人代表参加北洋政府各种会议，成为西北举足轻重者之一。当时马麒与绥远都统马福祥、宁夏镇守使马鸿宾、甘州镇守使马磷和凉州镇守使马廷勋合称“西北五马”，同受国内各政治势力刮目相看，一举一动，不同凡响。

七、广开外交

马麒为建青海省，外交活动频繁，但一波三折、却劳而无功。据史记载：1923年马麒乘吴佩孚50大寿之机特派朱绣携带红狐、猞猁、貂皮、麝香、鹿茸、藏香等珍贵礼品几大箱，先达北京，旋与在京的韩海容同往洛阳拜见吴佩孚，主要目的在于要求吴佩孚建议北京曹锟政府将甘边宁海使署，升格为甘边宁海护军使署，仍由马麒任护军使，并请求将青海划为特别行政区，正式脱离甘肃而独立。谒见中，先呈交编写的《经营青海意见书》，又面述开垦、设官、兴学和练兵的中心内容。提出开发青海，兼顾西藏，以巩固西南国防的意见，以资打动吴佩孚，但吴佩孚心猿意马，只点头称“好好好”，但未正式表态。而其所属河南省长李卓章却对朱绣说：“吴巡帅即将完成统一大业，马镇守特派使拥护，正逢时机，但军需浩繁，如能拿出军费百万元(后降至30万)，保荐护军使不成问题。”朱绣又奉马麒电示云：青海不种大烟，我又未枉取民间一文均在巡帅洞鉴之中，希朱绣婉转陈辞。这时朱绣一时无法回复。不久冯玉祥将曹锟赶下台，吴佩孚亦兵败下野。朱绣的奔走也过眼烟云，付诸东流。

民国十三年(1924年)10月，冯玉祥囚曹锟，逐溥仪，马麒派朱绣乘机向冯玉祥联系，表示输诚。期间朱绣会见了病中孙中山先生，为他后来筹备主持国民党青海省党部产生了重大影响。12月，执政段祺瑞迎接第九世班禅抵北京，马麒通过在京的佑宁寺观呼图克图，向班禅加紧联络。1925年2月，段祺瑞召开卫藏善后会议，马麒派朱绣为青海藏族代表，赵从懿为青海蒙番宣慰使代表，吴世珍为宁海工商会代表，祁增寿为宁海农会代表，祁中道为宁海教育会代表。并以北京陆军部指定的朱青为青海蒙古各盟旗代表。出席会议时提出《经营青海意见书》，包括区划、开垦、矿务、交通、教育、军政等六项计划，请改建青海为特别行政区。其后段祺瑞任冯玉祥为西北边防督办，马福祥为会办，马邻翼为襄办。冯以林竞任督办公署边事处处长，朱绣请林向冯疏通，转请段促成马麒之请，冯允许考虑，任朱绣为督办公署参事，为利用马麒，令先派出一个骑旅为己效命。马麒本不愿分散实力，可是慑于冯玉祥的势力，且为缘前程，遂派马步元率宁海军一旅人马，于5月27日由西宁赴山西。该旅参加直奉二次大战中，乘冯玉祥失败于南口，即于同年年底，由绥远经河套潜回西宁。1926年4月，马麒派员赴北京瀛台见第九世班禅，婉请班禅向段祺瑞提请设青海为特别区，段始终推诿，久久未能实现。马麒撕心裂肺，脱离甘肃而独立的企图荆棘载途，又成泡影。

八、马氏交权

国民军入甘不久，马麒曾派西宁道尹黎丹赴兰州，向国民军驻甘总司令刘郁芬表示“唯冯督办之命是从”。冯阎中原战争开始后，马麒每月还向国民军提供军饷5万元。“西北五马”还联电讨阎，为冯军助威，声势浩大。可是另一面，马麒在暗中作梗，却积极布防，准备应付国民军进入青海。他一面急调在化隆驻防的马步芳率部移防享堂，虚张声势，将宁海军体制扩编为九个团，一面派马辅臣携带自己兄弟二人划押盖印的《古兰经》和信件去凉州与马廷勷面商，提出要同生死，共命运，合作一致，并以《古兰经》做为凭信。这就是后来所说的皇城滩盟誓。同年马麒乘冯与张作霖之战事将起，又派宁海代表马辅臣、凉州代表马敏业赴京与张作霖联系，暗中答应配合反冯，并从张作霖处得到一部分军火支持。在宁海地区内部，对于国民军的态度，一时举棋不定，军政之间展开了激烈的争辩。黎丹、李通棻、朱绣、周希武等力排众议，主张和平交出政权，接受改编，保存实力，以图将来。他们认为当时追逐中原，大局未定，不可轻举妄动，宁海军虽兵力数千，但与国民军相抗，底气不足，无异以卵击石。而军界的家族亲信和部分年轻军官却不甘雌伏，声言要以武力抗衡，决一雌雄。

民国十七年(1928年)春，刘郁芬派军务处长曹揖五赴西宁点编军队，马麒表面上虽多方应付，然而骨鲠在喉，心中更为不快。不久，刘郁芬又亲自到藏区借考察之名，与各王公接触，使马麒更感到疑惧。国民军步步相逼使他感到祸将及身，反冯情绪在心头日益滋长。1928年2月，马麒纵容侄儿马仲英、马仲杰及刘知挥等七人趁主麻日入寺做礼拜之机，潜出西宁城，割断电线，向河州方向出逃。途径循化，入县署下了警察之枪，到大力山又抢了国民军的军用物资，直奔河州西乡三花观，开始招收人马，以反对国民军为号召，很快就结集数万人，建立“黑虎吸冯军”在河州地区公开打出了反冯旗号。

马麒见马仲英已经闹大，便决定利用马廷勋作为反冯的先锋，率部等待时局变化，还拔马步十营交其指挥，送其子弹二十万发，以测应变。这样，在马麒的主要组织和策划下，回族地方封建武力再次集结和联合起来了。他们利用民族关系，结成一股新的反冯势力，准备用武力与国民军相对抗，演变成后来“河湟事变”。

冯玉祥一面筹备在青海建省，而另一面由于甘青地区回族反冯武装的兴起，又不得不调集孙连仲、门致中、吉鸿昌等部由河南率大军返回甘肃，以镇压叛乱。一时大军压境，人人皆以为马麒危急。可是善于观风转舵的马麒却声言：“余半生为国，此心可表天日，有何危哉!”表面上仍十分沉着。

刘郁芬曾派马鸿宾为代表，先赴河州与马仲英谈判，未有结果，又转赴享堂与马麒会晤，争取河州武事和平解决。刘郁芬当时明确表示，河州反冯事件可不追究马麒责任，马麒也表示愿守中立。

马麒回西宁后，意识到国民军终必将进入西宁，为了保存自己，他决定拱手让人，和平交出政权，欢迎国民军入青。1928年7月25日，马麒派原镇守使署总务科长周希武、原镇守使署顾问朱绣，西宁县长赵从懿及地方绅士基生兰、蔡占埏等为代表，由马麟率队护送赴兰州与国民军接洽，研究和平解决时局问题。朱绣一行到老鸦峡

之莲花台时，马之下属军官已埋伏于莲花寺庙中，乱枪将周、朱二人打死，马麟后至，见二人已死，即佯装拔枪自杀，为部下救回。这就是轰动一时的“老鸦峡事件”。

老鸦峡事件使刘郁芬对西宁马麒更加满腹疑虑。马麒一筹莫展，死气白赖也只好硬着头皮向国民军致电表示欢迎，电文说：“麒倾心东向，竭诚服从，力主和平，望早日来青主持大局。”并派其长子马步青赴兰州迎接，陪同孙连仲入青。

九、建省成功

民国十四年(1925年)1月冯玉祥任命为西北边防督办，8月29日又授权“督办甘肃军务善后事宜”。1926年冯玉祥五原誓师后，刘郁芬任国民军联军驻甘总司令、甘肃军务督办兼省长，马麒被任命为宁海护军使。马麒为表示对国民军的诚意，请冯玉祥派原西北边防督办公署边事处长林竞出任西宁道尹(次年改任西宁行政区行政长)。

1928年6月，国民政府定都南京，蒋介石出任国民政府主席，冯玉祥出任行政院副院长。冯玉祥为了巩固在西北的地盘，安置将领，扩大局面，增强实力，遂以“青海关系国防至为重要”，宁夏、青海距甘肃省城过远，交通不便，不易发展为由，拟将甘肃所辖宁夏、青海分别建为行省。经由当时任南京国民政府内政部长的冯系人物薛笃弼正式提出议案，于1928年9月5日国民党中央政-治会议第153次会议决定，9月17日发布命令，将宁夏、青海从甘肃析出分别建为行省。青海省~g"t委员暂定为5人，设民政、财政、教育、建设4厅，依照省政府组织办理。9月21日民国政府任命孙连仲、林竞、郭立志、马麒、黎丹5人为省政府委员，孙连仲为省政府主席，林竞兼任民政厅长，郭立志兼任财政厅长，马麒兼任建设厅长。林竞辞职不就，马麒也要求辞去兼职，只保留委员。于是国民政府又于9月24日任命九世班禅额尔德尼·却吉尼玛为委员。10月17日，国民党中央政治会议第159次会议又通过决议，规定甘肃省西宁道属之西宁、大通、碾伯、巴戎、循化、湟源、贵德7县及青海办事长官所辖蒙古二十九旗、玉树二十五族、环海八族、果洛等地为青海省所属，以西宁为省会。1929年1月，甘肃、青海、宁夏3省联合呈报国民政府，自1月1日起，原由甘肃省划归青海、宁夏两省的各县行政，一律由新成立的两省负责处理。

民国十八年(1929年)1月18日，孙连仲派田镇南为代表与青海地方迎接人员一起先程到达西宁。1月24日，孙连仲率政府委员在兰州发表宏大叙事，措词感慨，意蕴深长的《青海省政府宣言》，宣言说：“我青海的同胞，多数还是游牧的生活，讲实业没有工厂，讲交通没有好路，讲教育识字的不够二百分之一，讲生活又没有吃穿，和牛马一样的十有八七，非有负责的机关促民众的觉悟，急起直追，以图救济，怎能救我们的危亡?”“要十年生聚十年教训……，”面对青海的落后，要力图青海的发展。发展的措施主要有八条：(1)组织廉洁政府；(2)注重发展森林，实行屯恳林垦；(3)改良畜牧；(4)普及义务教育；(5)创兴水利；(6)修筑公路和铁路；(7)注重开发矿产；(8)实施训政。此外还有信教自由、救济失业等。宣言宣称各项工作要“本着革命的精神，积极进取，冀完成革命未竞的功业，达到全面政治的止境。”

1月26日孙连仲身肩重任，发表通电宣布就任青海省主席。2月8日，率国民军及部分政府人员进驻西宁，9日，在西宁小教场召开军民联欢大会，放礼炮108响，欢声雷动，声势震撼，同乐同庆。20日，孙连仲扬眉吐气正式宣誓就任主席，由马鸿宾代表冯玉祥监誓。孙连仲的首届政府班子与原任命的人选又有出入，实际出任秘书长的是袁其祓，任民政厅长的是王玉堂，任财政厅长的是邓德堂，任建设厅长的是马麟(时在兰州，由姚钧暂理)，任教育厅长的是张爱松。省政府的机构还有民众联合处、公报局、交通处、蒙藏接待处、军粮局、垦务总局、省会公安局、军事裁判处、粮茶总局、印花烟酒督察税务处(后改为税务处)、榷运局、高等法院等。在5月份制定并发布的《青海省政府暂行组织法》中，规定省政府将在“中国国民党指导监督下受国民政府之命令管理全省政务。”

青海建省后，原悬挂的北洋政府时代的红、黄、蓝、白、黑五色旗改为青天白日满地红国旗和国民党青天白日党旗，西宁四大城门也用国民党旗徽的蓝色刷饰一新。从此青海进入一个新的历史时期。