切实推进土地管理制度改革健全完善城乡一体化的土地制度建设

柯妍

在近日召开的2011年中国土地学会学术年会上，国土资源部副部长、中国土地学会理事长王世元强调，要不断深化土地改革、实行最严格的耕地保护和节约用地制度，促进城乡统筹发展。为农村集体土地使用权流转创造良好的法律和政策环境，凡有条件的地方，鼓励集体土地股份制改革。深化土地制度改革、促进城乡统筹发展，是中国工业化、城镇化和农业现代化同步推进中亟待破解的重大课题，是破除城乡二元结构、转变土地利用方式的必由之路。

一般来说，一个区域城市和乡村的财政、医疗、保险、教育、文化、户籍等方面制度和机制的一体化，经过若干年城市反哺农村、工业反哺农业的持续建设即可完成，但土地制度机制的一体化经历则需要经过较长一段时间的艰苦而持续的努力方可做到。因此，可以说城乡一体化的难点在于城乡土地制度的一体化。

近二十年来我国农村土地制度的变迁

1983年以来，我国农村土地制度变迁是相关利益集团为了内化农村家庭承包经营制度的外部利润而相互博弈的结果。参与土地博弈的集团主要有中央政府、地方政府、基层干部、农民和相关经济组织等集团。中央政府的利益取向表现为土地制度要符合国民经济发展的总体要求，要有利于社会稳定、社会和谐和经济又好又快地发展，要保证完成粮食定购任务和土地所负担的税赋等；地方政府出于政治利益和经济利益的考虑，在新一轮的农村土地制度变迁中扮演着主导角色，会根据自身利益取向，按照利益最大化的原则进行制度方案选择，并利用自身权力在本地区努力加以推行。规模经营、股份合作制以及后来的反租倒包等土地流转形式都是由地方政府主导和推动的。随着中央政府实行权力下放，特别是财税体制改革以后，地方政府作为相对独立的利益主体其地位得到强化，当中央政府退出主导集团位置以后，地方政府自然会接替中央政府成为农村土地制度变迁的主导集团；农民是制度变迁的一个重要集团，对农村土地制度安排产生直接影响。与1978年土地改革相比，1983年以来的农民既有不同之处又有相同之处。不同之处在于由于农村经济发展，相当一批农民收入渠道得到拓宽，土地保障功能有所下降，发达地区的部分农民甚至提出愿意放弃承包地。相同之处在于农民的平均主义思想依然没有改变，尽管一些地方的农民开始放弃土地，但一旦当土地能为他们带来效益时，人人有份的原则仍然必须坚持。因此，农民这种矛盾心理对土地制度变迁构成制约，要求新的制度安排在考虑效率的同时，仍然要兼顾公平；以工商企业为主的相关经济组织主要参与反租倒包等土地流转制度安排的博弈。工商企业始终以追求自身利益最大化为目标，为了降低土地租用过程中的交易费用，工商企业会运用经济手段对基层干部、农民以及地方政府进行说服及调控，甚至是寻租行为。

以上各利益集团在地方政府的主导下，为了内化家庭承包经营制度的外部利润，进行了围绕降低环境费用和博弈费用的博弈活动，不同地区在交易环境方面的差别导致了不同制度安排的产生。

两田制

两田制发源于山东省平度市。两田制就是将农村耕地分为口粮田和责任田。口粮田作为农民社会保障用地，用以满足农民的基本生活需要，属于自给性的生存资料，按人口平均划分，体现了基本生产资料平均分配的福利原则。其余耕地作为承包田，由农民根据自有经营能力投标承包。承包田属于商品性的发展资料，实行相对集中，体现效益原则。口粮田不用交纳承包费，不负担国家定购任务。承包田要向集体交纳承包费，负担国家定购任务。承包田的承包引入竞争机制实行投标承包。承包期一定五年不变，其间根据人口变动采取“动帐不动地”、“两田互补”的办法进行调节。

两田制有五方面的特点：一是农村土地资源较为丰富，人地关系相对宽松；二是二、三产业发展有一定的发展基础，使农业劳动力转移成为可能；三是集体经济有一定实力，双层经营体系较为健全；四是农业机械化基础较好，为实现规模经营创造了条件；五是乡村两级基层组织较为健全，干部领导素质较高。

从按“人口均分土地”制度向“两田制”制度的变迁，一是明晰土地产权使用权关系。对集体而言，明确了发包权、收益权(获取土地承包费)，明确了集体所有权的实现形式，节省了农村基层干部为收取提留統筹与农户进行谈判的费用；对农民而言，明确了承包权，改变了农民只拥有单一耕作权的状况，规定农民的承包权包括经营权、收益权和转让权，这有利于提高农民对土地的合理预期，减少外部行为，降低交易费用；对国家而言，落实了粮食定购任务，改变了过去家家户户定任务的办法，将定购任务集中到少数经营承包田的农户，降低了落实粮食定购任务的交易费用。通过两田制的设计以及相关权利和责任的规定，明确了产权内容，界定了产权范围，理顺了产权关系，规定了产权的实现形式，使得集体拥有土地所有权、农民拥有土地承包权的规定具体化，避免侵权行为的发生。二是引入了市场竞争机制，降低资源配置的交易费用。口粮田的设置满足了农民对公平的需求，通过采取“动帐不动地”、“两田互补”的办法，简化了土地利益分配的会计手段，降低了定期调整土地带来的高额交易费用。承包田的设置满足了对于效率的需求，在合理确定规模的基础上，通过引入市场机制的办法，既促进劳动力和土地的有效结合，实现了合理的规模经营，又发挥了市场的自发调节功能，同时，由于农户拥有的地块相对集中，还有利于节省原来由于土地分散而增加的那部分额外经营费用。

两田制的顺利推行，正是由于充分考虑了相关集团的利益，制度变迁的博弈费用得到了有效降低。对中央政府来说，一方面，通过对责任田实行招标承包，使粮食定购任务通过合约的形式得到了落实，另一方面，口粮田的设置保障了农民的基本生活，中央政府保持农村稳定的利益取向也得以实现；对地方政府来说，通过实行两田制可以带来政治上和经济上的收益。经济上的收益主要体现为，实现农业规模经营，提高土地生产率和劳动生产率，进而提高农业生产的整体水平。政治上的收益主要体现为，可以保证更好地落实粮食定购任务，同时，制度创新本身也意味着政绩；对基层干部来说，通过实行两田制，不仅可以解决催粮催款困难问题，而且可以壮大集体经济；对农民来说，口粮田的设置解决了基本生活保障问题，而当地二、三产业的发展则为他们向收益较高的非农产业转移提供了发展机会。在这种情况下，对责任田实行招标承包，在社区内所有成员之间公平竞争，都由农民自主选择，最终由市场竞争决定，这种方案容易被农民接受。

土地规模经营制

土地规模经营发源于苏南地区。苏南的规模经营的背景是针对该地区乡镇工业发达，农村劳动力大部分已转移到二、三产业，农民经营农业机会成本增

大的情况，为了保证农业生产发展和完成粮食定购任务，将集体土地集中起来，重点以村为单位实行规模经营。实行规模经营的目的是改善生产条件，提高土地产出率，提高劳动生产率，增加农民收入，实现农业现代化。为了实现规模经营，实行了一系列的扶持措施和配套改革制度，例如加大以工补农力度，大搞农田水利建设；增加农业机械投入，提高机械化水平；健全农业服务体系，为规模经营农户提供各种产前、产中、产后服务等。

规模经营的主要特点：一是二、三产业较为发达，农民非农就业机会多，务农机会成本则很高，土地保障功能下降；二是人地关系较为紧张，分户经营面临高额的交易费用；三是乡镇企业发展较快，集体经济实力雄厚，以工补农成为可能；四是农业机械化水平较高，农业服务体系较为健全，为规模经营奠定了基础。

实行规模经营的主要动因之一便是保证粮食定购任务的完成。通过将土地集中，不仅能够提高土地生产率和劳动生产率，从而促进粮食产量的增加，而且通过减少定购任务的分解对象，能够降低落实任务的交易费用，有利于粮食定购任务的完成，这符合中央政府、地方政府，特别是基层干部的利益取向。与此同时，由于农民不再承包土地，也就不必再负担粮食定购任务，从而可以使大部分农民从土地上彻底解放出来。在当地乡镇企业发达的情况下，这部分农民可以顺利转向乡镇企业，获得比务农更高的收入。由此可见，规模经营的实际内涵是：在集体拥有乡镇企业的情况下，将大部分劳动力转移到乡镇企业，满足乡镇企业发展的需要；剩下的农民继续务农，实行规模经营，满足提高土地生产率和劳动生产率的需要。而集体采取以工补农的办法，将乡镇企业的部分利润用于补贴农业和农民，促进农业和工业平衡发展，缩小务农和务工的收入差距。

股份合作制

土地股份合作制源于广东省南海县。股份合作制就是在家庭承包经营制度框架下，将土地等资产评估后作为投资入股，并将股份量化分配到每一个社区成员，在此基础上将土地集中起来实行家庭或专业队投标经营。股份公司按照入股的资产可分为两类：一类是以土地作为唯一资产组建股份公司；一类是以土地加其他集体资产组建股份公司。股份公司的股权又分为两部分：一部分是由社区集体资产人股形成的集体股，一部分是由社区成员土地承包权人股形成的个人股。对社区成员来说，其股份构成可以分为三部分：一是基础股，即集体资产折股后分配给社区成员的股份，所有成员都可得到一定数量的基础股；二是土地股，即承包地折股后形成的股份；三是贡献股，即按社区成员对集体经济贡献折算形成的股份。社区成员按其拥有的股份实行按股分红或按股计息。一般情况是，现金股按股取息，土地股或劳动股按股分红。股份公司设立股东大会、董事会、监事会等管理机构。股东代表大会由每户一个代表组成，股东代表大会选举董事会和监事会，并制定股份公司章程。

股份合作制产生的背景：一是非农产业快速发展导致农村劳动力大量向二、三产业转移。随着大部分农民有了相对稳定的非农就业机会和非农经营收入，一方面农民不愿意放弃土地承包权，另一方面土地撂荒、粗放经营现象比较突出，这就导致了保障土地承包权和合理配置土地资源之间的矛盾。二是农村经济的发展和城市化步伐加快了土地需求的增加，要求在更大范围内对土地进行规划和利用，也导致了土地价值的大幅度上升，在分配这部分新增收益的过程中，各利益主体之间的矛盾很难协调。三是放开粮食价格、取消定购任务为土地经营提供了广阔的空间，使按照市场导向选择作物品种成为可能，改变了长期以来种田不赚钱的不利状况，这有利于增加土地经营的吸引力。

土地股份合作制的实质就是通过股份制的形式，将土地由生产资料变为经营资本，把农民的土地使用权变成股权，改土地的实物形态分配为股权分配，从而实现土地所有权、使用权、经营权的分离。其特征主要体现在三个方面：一是理顺了产权关系。按人口均分土地的主要缺陷之一是因产权不清易导致各种侵权行为的发生，并由此造成交易费用增加。土地股份合作制较好地解决了这一问题。一方面，通过土地使用权入股，社区成员按股分红或按股取息，不仅量化了社区成员的土地使用权，而且明确了使用权的实现形式；另一方面，通过集体资产入股，将其分配到每一个社区成员，也体现了共有的原则。这样的制度安排理顺了产权关系，可以减少侵权行为的发生。二是实现了三权分离。土地使用权入股后，土地所有权、使用权、经营权分离，社区成员只拥有股权，股份公司负责对土地实行统一开发、综合利用，这就为在更大的范围内配置土地资源创造了条件。由于股份公司统一负责土地的开发和利用，使土地经营的主体大大减少，还可以有效节约土地管理费用。三是引入了市场机制。实行土地股份合作制后，土地的使用大多由股份公司按照整体规划，以招标的方式确定经营开发主体。一般情况下，中标者都是经济实力或经营能力方面的强者，这在很大程度上优化了劳动力、资金、技术与土地资源的配置。与人人都拥有土地使用权的情况相比，在股份合作制基础上通过招标确定经营开发主体的形式，更容易实现资源的优化配置。

土地股份合作制将农民的土地使用权量化为股权，改分配生产资料为分配经营收益，不仅没有削弱家庭承包经营制度，而且进一步保障了农民的土地使用权，是对家庭承包经营制度的强化。在股权的设置上，基础股用于保障社区成员的福利，体现了公平的原则，符合农民的利益取向，同时也有利于保持农村社会稳定，因而符合中央政府的利益取向。土地股份合作制作为一种新的土地制度安排，为农业规模经营、吸引境外投资、发展社会事业创造了条件，在优化土地资源配置、促进经济社会发展方面具有明显绩效。这显然符合地方政府发展经济、创造政绩的利益取向，因此，地方政府成为推行土地股份合作制的主导集团。实行土地股份合作制以后，强化了集体经济组织对社区内土地的支配权和处置权，土地经过重新规划和利用后，产生了巨额的资本收益，其中包括：土地非农化的收益、二、三产业的利润、外来劳动力创造的价值等。

反租倒包

反租倒包是由集体经济组织出面，将农民的承包地租过来，然后以一个更高的租金出租给其他的农业经营者。一般的情况是：村委会作为土地流转的中介，“反租”农民的土地，将土地化零为整，连片开发，然后“倒包”给法人组织或大户，用于解决农业园区和开发项目的规模用地。在土地流转过程中，明确各方利益分配关系，分别签订集体与农民、集体与农业企业间的租赁合同。租金支付方式可以是实物，也可以是现金。而在土地经营中又有两种方式：一种是企业按照签订的租赁土地意向书，优先安排当地农民务工；一种是企业与农户签订新的土地经营承包合同，企业

将所租土地规划整理后，分片承包给农户经营管理，企业向农户提供技术服务以及负责收购产品，农户向企业交纳全部产品。反租倒包的土地大多用于种植蔬菜、花卉等高附加值的园艺作物以及发展畜牧业。

反租倒包产生的背景有三个方面：一是农村劳动力向非农产业转移步伐加快，农民收入主要来自于二、三产业，为农民脱离土地创造了条件。二是农业比较效益低，农民种田积极性下降。近年来，随着生产发展和市场变化，出现了部分农产品供过于求的状况，农产品价格持续走低，农业比较效益有所下降。据中央农村工作领导小组办公室调查统计，2000年湖北省抛荒面积185.56万亩，占全省耕地总面积的5.18％；湖南省抛荒面积276.53万亩，占全省耕地总面积的6.17％。据福建省农村工作领导小组办公室统计，2000年全省耕地抛荒面积47.23万亩，占耕地总面积的3％。这种情况的出现，降低了土地集中过程中的谈判费用，为实施包括反租倒包在内的土地流转创造了条件。三是由于来自土地的收益下降，造成基层组织收取税费困难。随着土地闲置和抛荒的出现，农户不愿意再缴纳这些土地上的特产税和各种负担，从而造成基层组织收取土地税费更加困难。如江西省新建县生米镇1999——2000年农民累计共欠税费300多万元，其中有一部分就是因为抛荒造成的。

从以上分析不难看出，反租倒包作为一种创新制度安排，如果能够充分考虑农民的利益，对地方政府来说，可以实现土地的集中，有利于推进农业结构调整，提高农业生产效益；可以实行农业招商引资，带动当地经济发展，增加财政税收。对基层干部来说，反租倒包使集体重新获得了对土地的支配权和处置权，不仅可以解决税费收取困难的问题，还可以通过对土地进行基础设施建设提高倒包款与反租款的差额，从而获得相当可观的级差地租。对工商企业来说，实行反租倒包可以减少接包土地的操作环节，降低谈判费用，符合企业追求自身利益最大化的原则。对农民来说，通过反租倒包得到了扣除税费后的租金剩余。一些地方将租金递增部分实行乡村和农户分成，这意味着农户还可以获得部分级差地租。除此之外，在一些地方的反租倒包中，工商企业或者承诺向出租土地的农民提供一定的就业机会，或者将土地分片发包给农民经营管理，农民从中也可以得到一定的劳动收入。由此可见，反租倒包显然是既能够内化家庭承包经营制度外部利润，又能够有效降低交易费用的制度安排。这决定了反租倒包产生的必然性。然而在实际操作过程中，由于反租倒包给地方政府和基层干部带来了巨大的收益，因此这两个集团为了追求自身利益，往往不尊重农民意愿单方面甚至强行推行反租倒包，遭到了农民的强烈反对。但由于农民集团与这两个集团在实力上非常悬殊，农民的反对并没有改变交易费用的总体趋势，结果侵犯农民利益的反租倒包在基层的实践并没有停止。针对这一问题，中共中央于2001年底发文明令制止反租倒包，但时至今日许多地方仍然在悄悄地推行反租倒包。

土地证券化

美国于20世纪70年代开始实施开发权转移(Transfer of DevelopmentRights，简称TDR)。为了保护农田，开发权转移是一个对农户和政府都有吸引力的办法，即：将一小部分地产卖给州政府，这样农民和州政府都有好处。通过购买开发权，州政府有效地阻止了农业用地的开发转移。这种为寻求农地用途保护而发行公债的模式，为缓解土地利用与管制的矛盾提供了一种思考和尝试。然而，作为限制基本农田转用的方法，TDR的弱点是法律问题、获取成本、财政和税收损失，由于该方法完全是由政府出资进行的用途干预，与市场经济自身的规律相悖，因此，目前美国开始趋向于利用市场来调节经济资源。这种观念的转变，形成了土地资产证券化的理念基础。

发达国家资产证券化的实践证明，在推进农村土地资产证券化过程中政府的作用是不可替代的，主要体现在：

一是政府机构直接担保。我国应借鉴美国的做法，设置政府机构和政府信用企业以控制风险。农村土地资产证券化，由于农业用途的局限，导致其风险程度高，收不回或提前还贷的风险较之其他类型资产也更大，在没有强有力的无风险条件保障下，会令投资人因信用级次的原因放弃投资机会。根据国家信用至高的地位和我国证券市场投资人厌恶风险的偏好，政府出面担保农村土地资产证券化，将对这一券种的入市创造十分宽松的外部信用环境。

二是法律环境与法制建设。政府直接介入能在短期内直接形成市场和市场短期效应，但不能给市场以长效机制。一个健全有效的市场应当是以法律法规为保障、市场自身规律发挥调节作用的模型。如果没有相应的法律法规做后盾，就很难规范市场主体的行为，市场参与者特别是投资者的合法权益难以得到真正保障，资产证券化就很难顺利开展。我国虽然在信贷资产证券化方面进行了建制，《信贷资产证券化试点管理办法》和《信贷资产证券化试点会计处理规定》的出台，解决了有关信用增级、会计核算制度等技术问题，但还远未到位。就农村土地资产证券化而言，政府需要在土地用途限制、以土地使用产权为主的农村土地产权体系、农业投资风险控制等方面进行制度设计或重新修订。

三是培育良好的金融环境和证券市场。农村土地资产证券化的目的是为产权清晰界定和产权保护提供路径，其内容则是一项资金筹措技术。资金筹集要求两点，一是資金成本最小；二是筹措速度最快。无论是资金的成本控制，还是筹资时间把握，都需要一个良好的金融环境来支撑。一般而言，个人投资者不可能成为资产支撑证券的主要投资者，应由政府培育理性的机构投资者，允许并扩大包括投资基金、保险基金、商业银行等机构在内的投资范围，使其成为证券化产品二级市场的需求主体。规范的担保和信用评级中介机构的有序运行是资产证券化成功与否的关键。由于资产证券化具有风险转移的特征，其收益与风险随着资产的重新组合而分割给了不同的投资人，因此信用评级是必不可少的核心环节。为了吸引更多的投资者并降低发行成本，SPV(SPV，specialpurpose vehicle的缩写，资产证券化过程中的特定目的机构，又称特殊目的载体，它是资产证券化的产物)必须对整个证券化交易进行信用增级，而进行金融担保则是提高证券信用级别的一个有效方式。

四是科学选择试点，以点带面。新中国成立以来的农村土地改革，总是在试验成功的基础上予以推广。这种“试验+总结+推广”的改革模式，虽然时间比较长，但却可以有效地控制制度成本。苏南模式、南海模式等，都是土地制度改革的试验点。由于农村土地资产证券化政策性强、技术难度高，不可能一蹴而就，因此，有必要选取典型农村进行试验。在选点问题上，有关专家认

为，应该首选次等级土地开发贷款证券化，这是因为，首先，由于次等级土地在我国的国土面积中占相当大的比例；第二，开发次等级土地可以分散人口负荷，缓解相应的社会问题；第三，开发次等级土地可以平衡地区发展，并为中国经济的持续发展增添后劲。从土地属性来看，次等级土地产权界定成本低，从成本效益原则出发可以成为一种选择，而且在经济发达地区农村思想观念比较容易沟通，土地使用产权证券化观念较强，支撑资产容易形成一定规模的资产集合，从而降低证券成本；第四，土地资产价值易于准确计量。被证券化资产价值的准确计量是资产证券化成功的关键，也是其顺利入市的基础。相比较落后地区的农村土地，发达地区农村土地由于有相邻地区市价参考，大多数土地估价的方法，包括市场价格法、趋势分析法、路线价估价法等常用方法都可以应用，有利于土地价格的准确估计。农村土地承包经营权流转中存在的问题及特点

农村土地承包经营权流转中存在的问题

一是土地流转行为不规范。主要表现为土地流转的随意性和不稳定性。普遍都没有建立稳定的流转关系，流转期限短，大部分是1～3年；大部分土地流转都没有签订合同，通常是口头协议进行私下流转，即使有合同，也存在条款不清和利益分配不规范等不完善之处，造成土地承包关系混乱，土地流转纠纷隐患增多。

二是缺乏必要的指导和服务。当前，除少数地区外，普遍还没有建立土地流转的中介服务组织，加之具有一定规模的种植大户太少，村民委员会和村民小组的服务功能又发挥得不够，尤其是村民委员会在土地流转方面的服务职能作用还没有充分发挥出来，当农户由于规模经营或外出务工等原因，需要流转土地时，村民委员会对协调流转、指导签订合同等服务不能及时跟上，严重影响了土地流转的速度、规模和效益。

三是政府宣传工作不到位，制约了土地有效流转。虽然《土地承包法》已颁布实施两年多，区、乡两级经管站也以各种形式做了大量的宣传工作，但由于种种原因农户对《土地承包法》和中央、省、市有关农村土地承包政策还不够熟悉，思想认识不足，加之政府相关部门的宣传工作不到位，造成许多农户心存疑虑，部分农民怕土地流转会失去承包权，影响自己的长远利益。因此，宁肯粗放经营，甚至撂荒、弃耕，也不愿将土地流转出去。

四是存在少数借土地流转之名，改变农村土地的农业用途的违法行为。

当前农村土地承包经营权流转的特点

一是土地流转呈现明显的区域性。不同乡镇土地流转的规模、用途不同。在土地肥沃、交通方便，人均耕地少的乡镇，流转的面积较大一些，流转形式有出租、转让、互换、转包等多种形式，主要用于蔬菜、经济林果及花卉的生产。在山区流转规模小，流转形式有转让、互换、转包等形式，主要用于粮食生产。但不论坝区还是山区，多数是以粮食生产为主，而特色经济农业和开发性农业较少。

二是土地流转大多为自发性、零散性、个别行为。在土地流转中，多数是农户自发的、零散的互换，主要是便于耕作和管理；少部分为全户外出务工或部分主要劳力外出务工的农户采用转包、出租、转让形式，面积相对大一些；有组织、大规模流转和大户承包、租赁的则很少。

三是土地流转缺乏法律、法规性。在土地流转中，多数农户是口头合同或无合同，签订书面合同的则较少，造成土地承包关系比较混乱，土地承包经营权流转纠纷有逐年增多趋势。

四是流转年限较短，流转效益低，导致流转的随意性和不稳定性。在土地流转中普遍的流转年限都在两年左右，五年、十年的较少，没有建立稳定的流转关系，从而形成流转效益低。流转费用多数每亩每年在500—800元，800元以上的较少。土地流转后的效益不高，主要仍是从事种植业，比较效益低下。我国农村土地制度改革的基点

为了加快农村土地承包经营权的流转，实现土地集约和高效经营，从而破除城乡二元结构，目前，从中央到地方各级政府都把深化土地制度改革、为农村集体土地使用权流转创造良好的法律和政策环境纳入到重点调研和决策工作的日程上来。特别是2011年11月由国土资源部副部长王世元率队对广东省农村土地使用权制度改革情况的调研，引起了众多媒体的重视和争相报道，甚至有的媒体认为“鼓励农村土地股份制改革将掀新一轮土地改革”。

我国《宪法》规定，城市土地归国家所有，农村土地归农民集体所有。可见，城市土地与农村土地有着两种性质不同的制度，要实现城乡土地制度的一体化，必须征得全国人大同意修改国家大法《宪法》。同时，十七届三中全会通过的《决定》进一步明确农地家庭承包经营“长久不变”，也就是说依照《农村土地承包法》获得的土地承包经营权，今后长期不再调整。只要农地承包关系“长久不变”，农村稳定、农民增收、农业发展就有了长期稳定的制度基础。由此可见，农民真正拥有对土地的完整和稳定的权利是土地改革的一个根本性的目标。

继续稳定农民土地承包关系是土地制度改革的基点

在我国城市化快速进程中，土地由农业用地变为城市建设等非农业用地的快速变更也成为资源由农村流入城市最明显的特征之一，本质上就是使财富从农村流向城市，这个趋势无法也不应当逆转。从2000—2003年，全国共征用土地6744.9平方公里，相当于1985年建成区面积的2／3和2003年建成区面积的1／4。近年来，随着城镇建设的加快，建设用地的不当扩张也愈益严重，各类开发区、工业园在各城镇甚至乡村再次遍地开花，不少开发区“开而不发”、工业园“圈而不建”，大量农地被低效率的占用，形成新一轮的“圈地运动”，与此同时，大量农民失去土地，成为无土地、无工作、无保障的“三无农民”。土地使用性质和使用者的转换就意味着土地收益转移到了城市，当土地的收益被少数开发商垄断的时候，致使大约四千万至五千万农民失去土地，从而出现了农民的就业、保障、征地补偿等一系列社会问题，成为了不稳定的因素。目前，“土地的城镇化快于人口的城镇化”对我国经济社会发展已构成一个巨大的威胁。

城市持续快速发展对土地的不断扩张是造成这个问题的根本原因，城市对周边土地的商业开发可获得丰厚的利润是直接动力，通过不切实际的城市规模扩张的规划来合理改变周边农业用地的性质是主要手段。

随着各项鼓励农村劳动力转移政策的出台和城市就业机会的增加，农村劳动力开始大规模地向城市转移，但同时应清醒地注意到他们中大多数人的就业并不稳定，大部分人是在城市的非正规部门就业，其工资水平和各种福利待遇都没有保障，难以对家庭收入起到绝对的支柱作用。城市的高生活成本以及各项福利制度的排他性使得大部分农民工在城市中积累了一定的资金后，会返回家乡继续进行农业生产，也有一部分农

民在临近的小城镇实现就业。在相当长的时期中，大多数农民还只能以土地作为最基本的生活保障。因此，继续长期稳定农村土地的承包关系，促使农民形成在城乡之间“双向流动”的就业机制，是当前保持农村乃至整个社会稳定的一个重要条件。

一些发展中国家之所以会在大城市周围形成大片的贫民窟，就是因为破了产的农民失去了土地，他们只能单向流入城市，即使没有就业机会也无法再返回农村，结果造成了许多严重的社会问题。中国农村的土地家庭承包经营制度就是避免此类社会矛盾的重要保障。因此，在没有别的手段可以替代土地作为农民的基本生活保障之前，对于流动就业的农民必须保持原有土地承包关系的稳定。同时，要在不断完善现有机制的基础上，积极探索农村土地承包权的流转机制，努力提高农民财产性收入在年收入中的比重，不断拓展农民增收的新渠道。

建立兼顾国家。企业和农民利益的和谐一体城多土地制度

我国现行征地制度是以土地国家所有制和集体所有制为基础、历史形成并沿用至今，征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显。在社会主义市场经济不断发展的条件下，暴露出产权不明晰、市场主体缺位、没有充分重视和保护农民对土地财产的所有权及其使用和收益及处分权、失地农民处于弱势地位等问题。征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接的、最主要的经济效益，也是他们最重要的生活来源，同时也是最容易引发征地矛盾的焦点，为此应统筹做好以下工作：

一是建立合理的征地补偿和利益分享机制和制度。建立合理的征地补偿和利益分享机制是解决失地农民问题的关键。为此应做好以下三点：第一，逐步核准并大幅度提高用地补偿标准；第二，严格区分商业性用地和公益性用地；第三，引入市场机制促进土地价格的合理定价，这是提高土地补偿的科学依据，也是建立完善土地补偿机制和社会保障机制、从根本上解决失地农民利益补偿问题的重要前提。

二是深化农村土地制度改革。完善农村土地制度可以从以下几个方面着手：第一，从法律上赋予农户物权性质的农用土地承包权，给农民50年及以下的稳定的和有保障的土地使用权，允许其自由转让、出租、抵押、入股、继承；第二，给农民私有和集体所有的房产办理房地产证，允许上市交易和抵押；积极推进社区股份合作制，把村集体经济组织的资产量化为其成员的股份，明晰集体资产的产权，促进集体资产保值和增值，特别是地处城郊区的村集体经济组织应普遍推行这一制度。

三是加大失地农民培训与就业力度。实施对失地农民实行培训与就业的优惠政策；积极鼓励用地企业就地招工；对失地农民从事个体经营、自谋职业的，要参照鼓励城镇失业人员再就业的政策，在税收、工商、信贷等方面给予政策扶持，适当减免营业税、所得税、管理费等。同时要考虑建立专项扶持基金；对自办实业而资金有困难得失地农民，则提供专项小额贷款给与帮助扶持。

四是建立完善的失地农民社会保障制度。通过立法强制性将征地费首先用于支付被安置人员保险费用。将失地农民纳入社会统筹保险范畴，参加养老保险、医疗保险、失业保险，按年龄段分别投保。有效解决土地问题必须有规范的规划、征地和使用的制度。一方面土地是稀有资源，另一方面是国家从农民手里低价征收，这就容易造成使用上的不珍惜，以致浪费。因此，要从兼顾国家和农民两方面利益的角度来建立征地制度，要从征地的性质、范围和对农民的补偿、安置等方面统筹考虑。 积极稳妥地推进农村土地制度改革

自1983年以来，为了破除城乡二元结构，促进城乡统筹发展，各地围绕土地制度的改革进行了一系列积极有益的尝试，如前文所说的“两田制”、“土地规模经营”等等，基本已经成熟化、模式化。当前，要按照胡锦涛总书记在中共中央政治局第三十一次集体学习时所强调的“要落实节约优先战略，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度，坚持各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长；坚持经济效益、社会效益、生态效益协调统一，不断提高土地利用效率；坚持统一规划、合理布局，促进区域、城乡、产业用地结构优化；坚持当前与长远相结合，提高土地对经济社会发展的保障能力，努力建设资源节约型、环境友好型社会”精神，切实推进土地管理制度改革。

股份制改革是农村土地制度改革的重要措施之一

在生产要素可以自由流动、全国经济快速发展和规模不断扩大的情况下，工业化带动城镇化的方向在相当长的时期内不会改变。因而，统筹城乡关系和进行城乡综合配套改革就必然要转移农民。对于广大农民来说，统筹城乡关系包括两个环节：离土离乡，进城上岗。前一方面需要让农民撤得出、无牵挂，后一个方面要让农民进得去、留得住。而这两个方面都需要从城乡关系的流程上加以梳理、促进和协调，破除有碍于城乡统筹和一体化发展的体制与政策因素，并积极营造有利于统筹城乡发展的外部环境。

统筹城乡发展的主导方向之一是从土地上分流剩余劳动力。尽管中国城市化水平已接近46％，但农村冗员过多、人多地少的矛盾依然很突出。在土地缺乏有效流转的模式下，有些劳动力因畏惧流动的风险或者留恋不多但稳定的收益而留守农村，有些劳动力因为缺乏有效的合同安排或者不计土地受益导致土地荒废，这样劳动力与土地的利用效率都不高。让过多的劳动力适度有序地退出土地和农村，既可以使劳动力资源充分利用，也使土地集中规模化生产。土地入股、土地租赁等方面的改革便是一种有益的尝试。重庆市出台新政，允许该市农民以土地承包经营权直接入股，来支持作为统筹城乡综合配套改革试验区的重庆探索农村土地流转新模式。与此同时，成都也制定了《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》，确认了转包、租赁、互换经营和入股等四种流转方式。而广东佛山市等地则从1992年就开始进行土地股份制的尝试，至今已经比较稳定和成熟了。

实践证明，统筹城乡综合配套改革成功的关键在农村，农村面貌要根本变化，关键在土地。当前，改革使得农民手中的土地不再只是被“政府征用”，而是可以入股的形式参与到城市化进程中去，或者以转包、租赁、互换等方式实现对土地承包权的自由交易，使土地实现真正流动。只要剩余劳动力的转移出路得到好的安排，转移到新职位的收入得到保障，土地的适度集中就是一个有利于留守劳动力与转移劳动力两方的有效配置方式。尤其是，土地入股是一种新型改革方式，更需要在制度与政策上加以完善与规范。

一要有清晰的权益界定。土地入股是以承包权的形式入股，而不是所有权形式入股，这就决定了土地入股的企业与以货币或者资产入股的企业财产管理的模式不同，在土地抵押、拍卖或者转让等方面自然应有必要的限制性规定。

二要有明确的自主权。在农村土地改革过程中，不应搞强制性命令，应充分尊重农民意愿，鼓励各地农村的自主性探索，可以采取多种模式，并借鉴工业企业的改革经验，对改革方式加以完善和规范。另外，在土地经营由农户向企业的转变中，应限制城镇中出现的乱检查、乱评比、乱摊派、乱罚款等现象“深入”农村。

三要有规范化的管理制度。土地入股的农业企业也应与城镇的工业企业一样，形成信息充分而透明的财务制度、规范的管理制衡框架与良好的激励约束机制。市场上出现的经营风险应由管理者承担，破产也应该首先破经营者的产。从经营者角度看，不是自己的财产，当然不能用以破产清偿，这在土地入股与租赁经营中都应是一样的。

股份制是人们为了降低生产经营风险而建立的一种合作方式，并不适合一切生产经营活动。土地改革首先要先探讨如何保障农民利益和土地使用性质不改变的条件，然后再进行具体的操作。实行“股田制”如果把握不好，可能在更大的程度上损害农民利益。目前，中国农业生产领域出现了强烈的城市资本“下农村”的冲动，有的地方政府用行政干预的办法促使农民将承包地作为“股份”交给“大户”搞“设施农业”。但是，股份收益的不稳定是天经地义的现象，这样农民的收益就没有保障了。在一些地方已经发生了有的农业资本家经营不善而逃跑的现象，而农民的土地经过所谓“设施农业”的折腾以后，再要恢复大田耕作就很难了。

“耕者有其田”是建立现代化农村土地制度改革的重要原则。中国农村的“人地比例”决定了我们不可能在很短时间内就搞出像美国那样发达国家的“规模经营”来。规模经营的发展要随着城市化进程的实现逐步去推动，而不是想法子去使农民离开自己的土地，使农民失去土地，促使土地集中。这是每一决策者都应时刻保持的清醒认识。

放开产权，实行永包制

目前，导致中国农村社会不稳定的第一位因素就是土地问题。而土地制度改革的原则，一是要把农民的利益放在首位；二是要有利于流转中的土地商品化和土地权利的稳定化，提高土地利用的经济效益。近几年，有人提出农业用地承包权要“物权化”，以保障农民拥有真正的土地财产权；还有人提出要实行“永包制”，把土地承包权固定下来，使农民的承包地变成一种“准私有土地”等等，这些积极的想法值得地方政府在改革中加以尝试。

一是深化土地改革，国家可以发出一个更强烈的保护农民权益的信号。例如，在土地确权的基础上，规定农民土地承包权永远不变，承包权可以转让、抵押、继承，当然也可以允许农民凭借土地组织合作社。但土地的使用要符合国家的规划，如农民不能随便把土地卖给房地产商来盖房子等。

二是土地关系的调节和处置要实现社会化、法制化。对于土地的凋节和处置避免由少数村干部说了算，农民有了土地纠纷，要找仲裁机构或者法院。村干部仅仅管农民授权的村庄公共事务。

三是要理顺在土地方面国家和农民的关系。国家出于公共利益，可以按照规划征收农民的承包地，但要有两个前提：一要定义于“公共利益”，不能随便搞一个东西就说是为了公共利益；二要有公平价格。价格要协商，要参考市场价格，要给农民让利。谈不妥就要仲裁或者诉讼。

十七届三中全会召开前夕，胡锦涛总书记到安徽小岗村调研时明确表态，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。十七届三中全会公报也指出，要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。

我国现行立法对集体农地使用权抵押采取的是严格限制的立场，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地的使用权，原则上都不得抵押。而农民所拥有的财产里有相当大的比例是承包经营的土地，如果不允许其抵押，其财产的价值得不到充分的发挥，贷款需求极难得到满足。党中央允许农民以多种形式流转土地承包经营权的决定，意味着农民对土地有稳定的经营权，可以以此为抵押向金融机构贷款，這就打破了农民融资难的瓶颈，将会在极大的程度上缓解农民贷款难的问题。

但是，土地是农民赖以生存的根基，农民以土地抵押贷款，还有诸多问题需要尽快解决。如：目前，我国尚未普遍建立完善的农民社会保障体系，而土地实际上给农民提供了一种特殊的社会保障，如果允许农民用土地承包经营权进行抵押，债权到期后，抵押人无力履行债务，实现抵押权时，农民有可能失去基本的生存条件，这是更为严峻的问题。此外，金融债权单位在农民无力偿还贷款时，作为抵押物的土地如何处理?是集中经营还是拍卖经营权?或是两者兼有?会不会改变土地使用性质?这都是不能回避的现实问题。

农村土地流转改革的关键是赋权

在推进农村土地承包经营权流转的过程中，政府的工作主要是赋予农民更多自由选择的空间，坚持交易主体平等自愿的原则，制定明确公平的交易规则和条件，同时监督制约交易过程中可能出现的侵犯农民利益的各种违约行为。赋权是农村土地流转改革的关键，既要赋予交易的权利，更要赋予自由选择的权利。当前，大规模土地流转是在缺少制度安排和不规范的情况下形成的，一旦发生经济纠纷，租赁户和被租赁户的利益都得不到保障。所以，需要尽快完善相应的制度，特别要警惕一些地方政府“替民做主”的冲动，避免搞一刀切式“运动化”改革，造成“征用”时农民无权选择“不被征用”、“入股”时农民又无权选择“不入股”的现象。

逐步实施宅基地置换制度

所谓宅基地置换，就是指将分散居住的农民集中起来，搬入新建多层或规划合理的住宅中，“腾出来”的农村非农建设用地可以从事其他用途，包括复耕、工业用地。当然，新建住宅用地仍在原来的宅基地上。通过宅基地置换机制的建立，有利于节约和集约利用土地资源，有利于基础设施和公共服务设施集约配套，方便农民生活。不仅可以达到合理归并自然村落、盘活市郊建设用地存量的目的，也确保了土地资源的可持续利用。

实现中央提出的到2020年农民人均收入翻一番的目标，主要政策就是宅基地置换。新一轮农村土地制度改革的重大突破将集中在农村非农建设用地领域，而宅基地作为非农建设用地的重要组成部分，应该获得制度性突破。长期以来，农村宅基地的管理制度是宅基地及其上面建造的住宅既无法流转，又不能抵押，制约了农民土地权益的实现，不利于农民致富和农村经济发展。十七届三中全会之后，通过规划、引导农民集中居住，宅基地置换将被认可、制度化和快速发展。

目前，宅基地置换中的突出问题，一是普遍存在对农民房产、宅基地补偿不足的问题。如只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿，对超出的面积

仅仅按成本价补偿，有的甚至不给予补偿。二是相比之前宅基地住房，农民新搬入的住宅地，具备了完善的公共基础配套设施，如道路、饮用水管道等，而这些公共服务配套设施需要大量资金。而资金不足已成为引导农民集中居住的突出难题，由于置换资金存在缺口及无法落实社会保障，出现了参与置换的农民特别是老年农民生活得不到保障等现实社会问题。此外，宅基地是农民的重要财产，应鼓励支持各地探索宅基地流转和抵押的办法，保护和实现农民对宅基地的应有权益。宅基地流转和置换必须要优先保护我国的传统文化，要防止由于宅基地流转和置换而使我国的传统文化归于消失的现象出现。

不断完善农村土地承包经营权法律保障机制

一要建立健全农村土地承包规范化管理机制。根据我国农村土地的现实状况，要从土地承包制度上、工作流程上确保土地承包法律政策落到实处，依法推进农村土地承包管理工作的制度化和规范化：第一，要依法明确各级农业行政主管部门负责农村土地承包及承包合同管理工作，落实管理责任。农村土地承包管理机构要切实履行职责，坚持依法行政。第二，要切实做好农村土地承包经营权证到户工作，把承包地块、面积、合同、证书落实到户，并及时办理土地承包经营权的变更、登记等工作。第三，要加强农村土地承包档案管理，建立健全农村土地承包信息化管理系统。建立健全承包合同管理、承包经营权证书管理、机动地管理、流转地管理等制度，形成规范的工作规程。第四，要建立经常性的督察和检查制度。通过督察和检查，促进土地承包政策的贯彻落实，及时纠正违法违纪行为，形成违法必纠、令行禁止的良好机制。第五，要营造巩固农村土地基本经营制度的社会氛围。要通过对《农村土地承包法》的宣传和培训，提高广大农村干部依法行政的能力和水平，增强广大农民依法维护自身权益的意识。

二要完善土地流转机制。土地承包经营权流转是农村生产力发展到一定阶段的必然现象，必须在确保家庭承包经营制度长期稳定的前提下进行。要从四个方面建立健全规范有序的土地承包经营权流转机制：第一，要始终坚持承包方的主体地位，严格按照自愿、有偿的原则，依法引导农民流转土地承包经营权。严禁行政推动，坚决纠正任何以土地流转为名收回、调整农户承包地的行为。第二，要建立健全土地流转的登记备案制度、合同管理制度、纠纷调节制度和动态监测制度，形成规范的土地流转管理流程。第三，要建立健全土地流转风险评估和控制制度，特别是要严格规范大户和龙头企业参与土地流转的行为，认真审核其农业经营能力，保护承包农户的土地承包经营权。第四，要加强土地流转的中介服务，促进土地承包经营权流转市场的发育。

三要完善土地征占补偿保障机制。当前，为了从根本上维护农民土地承包经营权益，最重要的是进一步深化征地制度改革，建立合理规范的土地征占补偿保障机制。第一，要加快土地征用制度改革。严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权限和征用范围，充分保障农民对土地的基本权利。第二，要完善土地征收程序。建立土地征收听证制度和土地征收纠纷仲裁制度，尊重农民对农地使用权的法律地位。征收农民土地，一定要在农民自愿基础上按照合法的程序进行协商。涉及群体利益的要征求群体意见，充分体现被征地农村集体经济组织和农民的知情权、参与权和监督权。第三，要提高征地补偿标准。不能完全按照农用地内部市场价格确定征地补偿费用。从国际经验看，农民的土地转为非农用地的，补偿标准应以当时的市场价格来确定，而且价值评估必须透明。第四，要加强农村集体经济组织征地补偿费和安置补助费分配使用的监管。全面落实专账核算、专户管理、专项审计和财务公开制度，严肃查处截留、挪用和侵占征地补偿费行为。第五，要加快建立被征地农民的就业安置和社会保障制度，努力把失地农民统一纳入城镇职工再就业体系和社会保障体系。

四要建立严格的农村土地承包违法违纪行为的惩处机制。近年来，我国土地问题信访比例一直高居农村信访榜首。究其根源，最突出的是一些县乡两级干部对党的农村土地政策理解不够、认识不深、执行不力，甚至打着加快地区发展的名义，公然违反土地法律政策，干涉农户土地承包，强迫土地流转，侵害了农民土地承包权益，影响了党的农村土地政策的贯彻落实，损害了党和政府在人民群众中的威信。为此，必须建立对违反农村土地承包法规的严格处分制度，规范领导干部的从政行为，严肃查处农村土地承包违法违纪案件，切实维护广大农民土地承包权益，确保农村土地承包关系长期稳定，巩固和完善农村基本经营制度。

五要建立健全维护农民土地权益的法律法规体系。稳定和完善土地承包关系，必须有一套完整的法律法规体系作为支撑和保障。当前应做好以下工作：第一，要加快农村土地承包纠纷仲裁立法工作，完善土地承包纠纷调节机制，使农业部门依法调节土地承包纠纷有法可依，有章可循。第二，要抓紧《土地管理法》的修订和有关农地征收相关法律的起草，推动农地征收和补偿安置制度改革，保护好土地征收中的农民合法权益，使“实行最严格的耕地保护制度”得到强有力的法律保障，明确提高征地补偿标准。第三，要积极推进农民权益保护立法工作，全面保护农民土地承包经营权。要广泛深入宣传农村土地承包法律法规，特别是抓好各级领导干部特别是县乡领导干部和涉农部门干部的学习培训，让他们熟悉和掌握农村土地承包法律法规的主要精神，增强贯彻执行法律的自觉性；要引导广大农民善于用法律来维护自身的合法权益，对出现的土地承包经营权纠纷尽可能地通过协商解决；要注重加强基层纠纷调解组织建设，充分发挥乡村等基层组织处理土地承包经营权纠纷的积极作用，做好基层组织调解与行政调解。诉讼的对接，对于基层调解所达成的协议，赋予民事合同的法律效力，尽可能地通过调解化解纠纷，为仲裁和诉讼打下良好基础；要进一步强化农村土地承包纠纷仲裁工作，建立和完善仲裁机构，培养仲裁队伍，完善相关制度，保证必要的工作经费，确保仲裁工作顺利进行。积极探索建立符合农村土地承包特点、便民有效的纠纷仲裁程序、仲裁方法、仲裁规程和仲裁机制，研究仲裁实践中的新情况、新问题，总结仲裁实践经验，不断推进仲裁工作规范化、制度化建设，提高调节处理农村土地承包纠纷能力，进一步探索研究农村土地承包纠纷案件诉讼的前置程序，减少进入诉讼程序的纠纷数量。