如何看待我国农村土地经营市场

时芸

中央提出：在坚持土地公有制的前提下，进一步明晰土地财产权，完善土地征用制度，延长土地经营权年限，流转土地经营权，探讨允许宅基地流转的方法。允许流转土地经营权是农业集约经营的必要前提条件，农业集约经营可以摆脱小农式经济，大规模从事农业生产，加速中国农业的现代化和全球化步伐。进入二十一世纪后，我国沿海省市的实践证明，有偿转包、业主租赁、分季流转、土地入股、土地互换等多种土地流转形式，为农业规模化、集约化、高效化经营提供了广阔发展空间。可以说，土地经营权的流转是当前土地制度改革的关键，而土地经营权流转实际上就是土地使用权的转移。

我国土地市场的形成与利益级差的形成

按照我国的土地制度，城镇的土地使用权市场与农村的土地承包权转让市场是分割隔离的，农村土地与城镇建设用地之间是不可以自由转化的。两类土地之间的转化需要经过政府相关土地管理部门的审批，这种二元土地管理制度造就了二元分割的土地市场。

这种城乡分割的土地管理制度是我国现行体制的产物，也是对现实社会经济发展的政策选择。目前，我国农村人口仍约占全国总人口数的54％，农村地区存在着大量的富余劳动力，土地作为农民最重要的生产资料，农村土地集体所有在一定意义上为农民劳动就业和基本生活权利提供一定的保障。国家粮食安全的需要与可用耕地不断减少之间的矛盾又比较突出，我国必须确保足够的可耕地面积用来进行粮食生产。基于我国人口和耕地的这些结构性特点，城乡分割的土地管理制度的存在就有其必然性。城乡二元分割的土地市场形成了城镇建设用地与农村农用土地之间巨大的利益级差，特别是在城市边缘区，这一利益级差表现得尤为明显。主要表现在如下三个方面：

一是城乡土地产出价值的利益级差。农用产粮土地与城镇建设用地，在使用价值方面存在明显的差别。农用土地的价值除了为农业提供生产空间的作用外，更具有直接参与农业生产效率的作用，土地的肥力是决定农用土地产出量的关键因素；而城镇建设用地一般不能够发挥直接的生产功能，土地的功能在于提供生产空间，因此土地的使用方式是决定土地价值的关键。对农用土地而言，投资增值更多体现在土地肥力增加上；而对城镇建设用地而言，投资增值更多地体现为土地上的工商业的繁荣，因此，投资增值本质上是通过土地位置的相对优化实现的。同时两类土地投资增值的过程也是不一样的，农用土地上的肥力投资只能改善土地本身的肥力价值，对周边土地的肥力价值没有影响；而建设用地的投资则具有强烈的外部正效应，因为工商业强烈的聚集效应，周围土地上工商业建设投资的增加，会大大提升所在土地地块的价值，所在地块的投资也会大大提升周围土地地块的价值。这种建设用地投资外部利益在土地早期开发过程中表现得特别明显。

二是城乡土地负担社会功能的级差。一般来说，土地除具有工农业生产功能外，还承担着一系列的社会功能。而我国城镇建设用地与农村农用土地承担着不同的社会功能。根据《土地管理法》，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等，因此所承担的社会功能就是保障城镇工商业的繁荣和城镇居民生活和居住；而农村用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面用地等，其承担着两项重要的社会功能，即承担着保障农村居民基本生活、就业权利与国家农业安全的重要任务。在当前城乡差别巨大的情况下，两类土地所担负的社会功能也存在着巨大的级差，农村土地承担了更多具有外部性的社会功能，正是因为农用土地对农村剩余劳动力的粘附作用才不至于对城镇就业造成更大压力，也正是农村稳定廉价的农业产品生产和销售，才保证了城镇人口农产品消费不受威胁。而对城镇建设用地而言，土地上的产出是全部工商业活动，工商业活动所交纳的增值税、消费税、营业税等税种的计税方式都是按照产出价值或收入而不是按照土地使用面积的大小进行的。

三是城乡土地负担分担与利益分享的级差。城乡土地管理的分割和二元化不仅造成土地产出和土地负担的级差，也形成土地负担的分担与利益分享的级差差异。虽然城镇用地的所有权属于国家，农用地的所有权属于农村集体，但是土地负担的分担和利益的分享并没有与所有权的形式保持一致。

从土地负担分担的角度看。农用土地负担的是承载农村劳动力，由于劳动力可以自由在全国范围内流动，所以农村土地对农村劳动力的就业吸纳就是对全国就业市场稳定的贡献；因为国内农产品特别是粮食可以自由流动，农用土地对粮食产出安全的贡献也是对国家总体利益的贡献，而不会或很少对农村集体或地方城镇粮食安全构成影响。

从税费收入分享和支配的角度看，尽管国家是城镇土地的最终所有者，但全部与建设用地有关的税收都属于地方税种，由地方收入和支配；建设用地上的工商业建筑物是不可以自由(或低成本)搬迁的，因此建设用地带来的土地上工商业繁荣的利益也是属于地方城镇，在以GDP指标作为衡量地方官员政绩主要指标之一的考核机制下，农用土地的使用显然对地方利益是一种负担，而农用土地改为建设用地后，建设用地的使用对地方利益则是一种提升。

土地经营权收益及其在利益者之间的分割机制

城市土地作为资产，由于人们不断的投资开发，具有了很高的价值。2002年，我国完成房地产开发投资7736亿元，比上年增21.9％，占全国总投资的18％，其中完成土地开发投资551亿元，比上年增13％，随着投资的增加，城市土地资产不断增值。1994年底，我国城市有622个，建成区面积为7939.5平方公里。其土地资产价值大约5.5万亿元人民币，其中收益性的土地资产约为4.1万亿元。按1994年的土地收益率9％计算，每年收益为3729亿元，相当于1994年全国GDP的10％左右。正因为城市土地的这种巨大的利益，地方政府完全有动力通过改变使用权即经营权来获取这种利益。

而农民作为土地使用权最初的拥有者，有权利要求更多的使用权即经营权带来的利益，除了更合理的补偿之外，也包括长期的生活保障，即农民也应当享有分享土地长远收益。一是在市场经济条件下，土地所有权本质上是一种财产权，其派生的使用权即经营权也是一种财产权。对土地使用权的拥有同样意味着可以从中获得权利、利益和收益；二是土地是稀缺资源。随着城市化进程不断加快，土地增值的趋势和步伐加快。在市场经济条件下，原有土地使用者和政府具有同样平等的地位，从土地的机会成本利益看，政府在征用土地的时候理应考虑到原有土地使用者的在该阶段以及未来的潜在利益或收益；三是农民长期被排除在社會保障体系外，土

地对农民而言起着养老保险和失业保险的双重功能。土地被征用以后，农民失去了家庭保障这个最基本的经济基础，政府应该对农民失去土地的机会成本利益加以补偿。

土地承包经营权有效流转的前提和目的

土地承包经营权流转的前提是产权清晰。《农村土地承包经营权流转管理办法》第六条规定，承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。该条款首先明确了流转的主体：承包方，也即是目前农村土地使用产权的拥有者。而且是依法自主决定，其决策权不受任何外部力量左右。换个角度分析，因为其自主决定权的存在，也就保障了其对使用产权拥有的排他性，符合产权的特性。而产权的排他性是产权清晰的具体表现。不仅如此，《农村土地承包经营权流转管理办法》第七条还规定：农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。这是产权排他性收益权的生动描述。

土地承包经营权流转的目的是有限的产权保护。《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条规定，农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。此条款显示了这样一个假设：在规定的使用条件下，产权拥有者的权益能得到有效保护。规定的农业用途条件是前提，改变用途就意味着失去前提，也就意味着失去保护的基础。

农村土地使用权改革的本质是统一地权

农村土地使用权改革就是将集体土地使用权和国有土地使用权在期效区间、权利内容统一起来。目前，理论界关于农村土地使用权改革的主要观点有：建议实行与市场经济相配套的土地私有制；建议通过土地整体国有化实现永佃制；建议改变目前的农村土地承包制实现永包制等。这些观点的一个共同根本点都是追求统一地权。

目前，我国以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制既需要稳定，更迫切地需要按照市场经济的方式实现权利扩展的运转，包括：30年的承包期限应该与国有土地使用权的70年的期限接轨；承包期届满，应比照有关国有土地使用权的延期规定续期；土地处置权的政策，应在不改变土地用途的前提下，承包经营权人可比照国有土地使用权的情況对拥有的土地承包经营权和房屋所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的土地、房屋可依法开发；集体土地流转原则应比照国有土地使用权的制度，在依法、自愿、有偿的前提下，土地承包经营权人可采取多种方式流转土地经营权和房屋所有权，包括建立必要的产权交易平台，依法规范流转，实现公平交易；宅基地和农民房屋也应比照城市房屋和国有土地使用权的体制，建立、健全抵押贷款制度，可以上市买卖等。

这实际上是将集体土地使用权和国有土地使用权的期效区间、权利内容统一起来，有些学者和专家将其称为“统一地权”。之所以将农村土地使用权改革强调为“统一地权”，是因为“统一地权”是依序强调城乡土地使用权流转的先后性。即国有土地使用权转让在先，集体土地使用权转让在后，而且土地使用权流转的权利也应该是一样的，它突出强调的是改革的有序性及必然性，体现的是政府主导性。实际上，统一地权反映的是改革的过程，这个改革追求的目标就是最大限度地实现土地领域的平等权。确保全国土地使用权的转让采用依法登记的方式行为转让，确保全国土地使用权统一的买卖、交换和赠与的转让方式。这个使命既应该是中央重大转折性会议的政治追求和改革结果，也应是全国人大修改有关土地法律的基础。